新時期我國非政府組織發展存在的問題及對策

蔣冬青

[摘要]隨著改革開放的不斷深化，我國非政府組織得以迅猛發展，并在教育、社會服務、科研、衛生、體育等領域發揮著積極作用。然而我國非政府組織的發展仍然面臨著非政府組織官辦色彩濃重、非政府組織發展缺乏獨立性、非政府組織發展的不平衡等問題。導致這些問題的主要原因是我國非政府組織發展的自身能力不足、政府管理環境的制約、現行法律制度的制約以及社會環境的制約。為此，需要從提高非政府組織自身的能力、創新非政府組織的管理理念和制度、健全非政府組織發展的法律法規體系、培育有利于非政府組織發展的社會環境等方面促進我國非政府組織的發展。

[關鍵詞]非政府組織；獨立性；雙重管理；政府

[中圖分類號]D36[文獻標識碼]A[文章編號]1672—2426（2012）10—0070—04

改革開放以來，我國政治體制改革不斷深化，我國非政府組織得以迅猛發展。非政府組織以其獨特性在政府和市場所不能發揮作用的領域發揮著重要作用，有效地彌補了政府和市場失靈。目前，非政府組織已經成為我國政府與公民之間進行溝通交流的重要中介。非政府組織在穩定社會、促進社會發展方面起到了積極的作用。隨著社會主義和諧社會建設，非政府組織有了越來越大的發展空間，非政府組織必將成為當代中國社會中重要的社會力量。但是，非政府組織在發展過程中也會存在失靈現象，如違背國家法律法規、非法集資、非法牟利、以權謀私、貪污腐敗、財務管理混亂等。尤其是近些年來，一些公益腐敗、公益低效和公益異化問題愈發突出。這不僅嚴重損害了非政府組織自身的形象，而且給經濟社會發展造成了損害。所以，如何克服非政府組織發展中存在的問題，更好地促進非政府組織的發展就成為我國政府當前迫切需要加以解決的。在此背景下，本文擬就新時期我國非政府組織的發展進行探討和分析。

一、非政府組織的含義與特征

（一）非政府組織的含義

目前，國際上關于非政府組織的界定有三個方面的代表：一是戰略意義上的非政府組織。這方面以保爾·羅默和羅伯特·盧卡斯的可持續發展戰略理論為代表。在他們看來，非政府組織就是為了解決政府和市場失靈的，這是非政府組織發展的戰略意義。二是資金來源意義上的非政府組織。這方面以聯合國的國家收入統計系統為代表。這類觀點認為，非政府組織收入的主要來源不是市場價格銷售的商品和服務，而是來源于組織內部成員所繳納的會費和社會捐款。三是“結構——運作”意義上的非政府組織。這方面以美國約翰·霍普金斯大學非政府組織比較研究中心為代表。它們認為只要滿足組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性的組織都是非政府組織?？偟膩砜?，非政府組織是介于政府與企業之間，具有正式的組織形式，不以營利為目的，從事社會公益事業，實現服務社會、促進社會穩定與發展的社會公共部門。

（二）非政府組織的特征

非政府組織作為與企業、政府相對獨立的社會組織，其組織特征也與它們不同。其一般特征有：（1）非營利性。這是非政府組織區別于企業的根本屬性。非政府組織存在的根本宗旨是不以營利為目的，不進行利潤的分配或分紅，并不得以任何形式將組織的財產轉變為私人財產。（2）非政府性。非政府性是非政府組織區別于政府部門的根本屬性。非政府組織不是政府的附屬機構，而是非政府的社會組織。非政府組織有獨立自主的判斷、決策的能力，是一種自治組織；非政府組織是自下而上的民間組織，依靠的是廣大民眾和社會資源。（3）志愿性或公益性。非政府組織內在的驅動力是不以利潤為動機的，而是以志愿性為根本的互助主義。非政府組織所使用的是全社會的公共資源，提供的是社會公共物品，它的運作全過程都是向社會公開的。

二、新時期我國非政府組織發展存在的問題

（一）非政府組織官辦色彩較濃

由于我國非政府組織自身能力比較薄弱，我國現有的非政府組織大多數借助于政府的力量自上而下建立起來。因此，我國非政府組織的官辦色彩就非常之濃，這主要表現為如下幾個方面：（1）非政府組織的工作方式和工作作風具有行政性。這主要是因為我國非政府組織掛靠在政府部門。在實際工作中，經常是一套人馬兩份業務。非政府組織除了要接受民政部門的領導之外，還必須接受主管單位的監督管理。所以，我國非政府組織要接受雙重管理。（2）非政府組織經濟缺乏獨立性，嚴重依賴于政府。我國非政府組織的經費主要依靠政府撥款或支持。（3）非政府組織負責人基本上都是來自于政府。大部分非政府組織的負責人都是公務員。在我國，絕大部分人都把非政府組織作為政府部門分流富余人員的一個好去處。由此，導致非政府組織的行為方式具有很濃的“政府”色彩。

（二）非政府組織發展獨立性不夠

盡管非政府組織的范圍有大有小，我國成立非政府組織的初衷是為了公益。但是，在非政府組織的發展過程中，由于非政府組織的結構和人員往往難以逃脫官僚化的傾向，所以我國非政府組織發展過程不可避免地會缺乏獨立性，也就偏離了原來的發展目標。美國著名學者薩拉蒙教授從五個方面（非政府性、非營利性、自治性、志愿性、組織性）界定了非政府組織的特征。根據這五個方面，我國的非政府組織表現得還很欠缺，主要原因就是我國非政府組織缺乏獨立性。主要表現為：（1）非政府組織賴以存在和發展的資源被政府控制著，這就導致非政府組織的工作缺乏主動性。（2）非政府組織接受的是雙重領導，所以極容易受到政府部門的限制和干涉。（3）我國非政府組織大都是依附于相應的政府部門而建立的，而公民自發組建的非政府組織則非常少，由此導致這些非政府組織在觀念、組織、職能以及各個方面要深受政府的影響。

（三）非政府組織發展極不平衡

我國非政府組織發展不平衡，主要表現為如下幾個方面：（1）城鄉發展不平衡。相比于農村，城市作為區域經濟中心，吸引了更多的非政府組織。所以，在城市非政府組織有更好的資源優勢，同時發展也比較迅速。但是在廣大的農村地區，真正的非政府組織很少。加之社會對農村的非政府組織缺乏關注與支持，也使得農村非政府組織少之又少。（2）東西部發展不平衡，內地和沿海發展不平衡。根據民政部2010年年底的統計，山東的民間組織數量最多，達到了49531個，最少的是西藏，只有306個。直轄市當中，上海最多，達到了8643個，最少的是天津，4019個。東部與西部相比，西部非政府組織發展比較緩慢。內地與沿海相比，內地的非政府組織發展較為緩慢。（3）領域之間的不平衡。非政府組織較多地聚集于那些門檻較低，資源相對豐富的領域，而那些存在大量社會問題，迫切需要非政府組織參與的，比如失業與就業、社會保障等領域，非政府組織則很少介入。

三、新時期我國非政府組織發展問題的成因

（一）非政府組織發展自身能力不足

一是缺乏明確的目標定位。一直以來，我國非政府組織都是定位于政府的附屬物。有的非政府組織被當成政治組織，過多參與政治。這樣就失去了其原本的設置原則。有的非政府組織自主性很差，一般只是執行政府決策。有的非政府組織甚至背離了其基本功能，而變成了營利組織。在實際運作過程中，成了為個人或小集體謀取私利的組織。二是組織人才的極度缺乏。優秀人才是非政府組織發展的根本保障。非政府組織發展的人力資源包括政府的專業工作人員和志愿者。我國的非政府組織目前存在一個普遍的問題，即組織人才的極度缺乏。一方面表現為人力不足，另一方面表現在非政府組織的工作人員缺乏專業知識和技術，缺乏創新的觀念和能力。因此，要想促進非政府組織的發展，就必須吸納更多更好的高素質人才。三是缺乏足夠的資金支持。我國發展所需要的資金主要是政府援助的，但是我國非政府組織的社會捐助嚴重匱乏。

（二）政府管理環境的制約

一是政府管理理念跟不上形勢的發展。政府由于受到計劃經濟思維的影響，已經習慣了那種從頭到腳的大政府管理模式。所以，政府認為非政府組織的發展需要政府來插手。這一錯誤的觀念使得非政府組織發展所需的自主性嚴重缺乏，導致非政府組織活力明顯不夠。二是雙重管理、分級管理等制約了非政府組織的發展。從非政府組織的登記管理機關來看，主要是各級人民政府的民政管理部門。但是，我國民政部門面臨一個比較突出的問題，即職能較多而人員不足的巨大壓力。民政部門不僅要處理非政府組織的登記和管理，還要負責對非政府組織的年檢報告進行審查。這需要民政部門有充足的人力資源支持。這與我國目前民政部門的實際情況是嚴重不符的，所以導致民政部門無法對非政府組織實施有效監管。很多監管手段都淪為形式，沒有真正發揮監管作用。另一方面，從業務主管部門來看，業務主管部門也存在著任務重而人力、財力等監管資源不足問題。這些問題導致了業務主管部門對非政府組織的監管不夠。

（三）法律環境的制約

非政府組織的發展迫切需要完備的法律作為保障，但是我國現行法律制度仍存在著諸多的缺陷和不足：（1）立法方面的制約。我國非政府組織的管理方面，缺乏一部根本大法，所以導致無法對非政府組織進行全面引導和管理。（2）監管制度方面的制約。一方面是民政部門和業務主管部門對非政府組織的指導和監督嚴重不足，另一方面就是有的業務主管部門對非政府組織管理得過死，沒有給予應有的自主性。（3）法律配套扶持方面的制約。我國的《民法通則》關于社團法人的規定是比較粗糙的。由于對非政府組織的法律主體資格缺乏明確界定，使得其發展中問題重重。還比如在《破產法》方面，我國關于非政府組織的破產條例是相當滯后的。由于非政府組織破產方面沒有很好的適應性，缺乏可操作性，也導致很多問題。再比如社會保險法方面，我國的行政法規并沒有將非政府組織納入全面的社會保險范疇中。

（四）社會環境的制約

我國社會環境對非政府組織的制約表現為：一是我國傳統的社會文化的制約。由于我國歷史上長期受到儒家文化的影響，人們對政府過于服從和信賴。民眾認為政府對社會的集中領導就能很好地解決一切問題。由于社會公眾對非政府組織的了解不夠，再加上政府的權威性，就導致非政府組織發展的社會根基比較淺。二是缺乏足夠的社會認同。近些年，我國非政府組織雖然取得了一定的社會認同，但是認同程度依然不高。一方面非政府組織在爭取社會認同方面的努力還不夠，另一方面政府對非政府組織的管理方面也存在不足，尤其是缺乏對社會的引導和鼓勵，使得非政府組織的社會認同度不高。三是社會監督力度較弱。在我國大政府治理模式下，非政府組織的監管主體主要就是政府。所以，相對而言，社會公眾對非政府組織的監管就較弱，甚至被忽視，沒有發揮其作用。

四、新時期促進我國非政府組織發展的對策

（一）提高非政府組織自身的能力

1.非政府組織要明確宗旨。在現有的法律框架下，非政府組織應該通過多種渠道和方式與政府進行積極溝通，并積極配合政府的工作。另外，非政府組織應該關注政府作用發揮不足的領域，尤其是那些對我國經濟社會發展影響較大但是政府作用不夠的問題，比如計劃生育、基礎教育、扶貧以及生態環境的保護等。這些問題的解決急需要政府發揮作用，但是目前政府在這些方面還嚴重不足，有待于非政府組織積極投身于這些事業，以彌補政府作用的缺失。

2.要加強規范化建設，提高人員素質。非政府組織應在強化自律機制上下工夫。所謂自律機制，是指非政府組織通過自身的努力加強對自身行為的監督和約束。強化自律機制意識，就需要非政府組織進一步健全內部治理結構，加強自我約束。也需要非政府組織建立健全各種規則制度，以保證日?；顒佑姓驴裳＿€需要非政府組織逐步完善相互配套的各種管理制度，以保證制度的系統性和完備性。最后，還需要非政府組織建立一套道德行為標準，這樣可以對組織成員進行有效管理，從而進一步規范非政府組織的行為。

（二）創新非政府組織的管理理念和制度

1.要創新管理理念。推動非政府組織的管理理念要做好如下幾個方面：（1）推動政府與社會組織的分開。非政府組織領導應該杜絕黨政干部兼任，以防止公共權力對非政府組織的控制。（2）建立政府與非政府組織的合作伙伴關系。為了促進我國非政府組織的發展，政府應該加大對非政府組織的資金支持。同時，也要確保非政府組織的獨立性和自主性。在確保非政府組織的獨立性時，還需要加強非政府組織與政府的合作，建立一種高效的平等合作機制。（3）轉變政府職能。政府部門要轉變職能，為非政府組織的發展營造良好的外部環境。

2.要創新管理制度。（1）調整雙重管理體制。針對我國非政府組織的管理體制不健全，我國應該有針對性的改善。對那些專業要求較高的，應該由業務部門對其進行統一領導。而對于那些專業要求較低的，應該建立非政府組織的監督委員會，通過監督委員會對這類非政府組織進行統一領導。（2）創新登記制度。我國政府對非政府組織的管理方面，存在門檻高、準入難的問題。所以，我國應該改變這一現象。對那些重要領域的非政府組織，應該嚴格控制，而對于非特殊的非政府組織則應該降低門檻，以保證非政府組織更好地服務于社會大眾。

（三）健全非政府組織發展的法律法規體系

1.要加強立法和對現有法律體系的修改完善。我國對非政府組織的管理法律體系方面，主要問題就是法律地位低和法律缺位。目前關于非政府組織管理的法規如《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》等都屬于行政法規。而我國對非政府組織的管理卻存在很多空白。比如對境外的非政府組織成立、非政府組織的稅制以及志愿者服務方面就沒有具體規定。所以，為了促進非政府組織的進一步發展，需要我國加緊這方面的立法。同時，還要建立健全相關的法律法規，以保證我國非政府組織的管理法規的針對性和操作性。

2.要建立健全對非政府組織監管的法律制度。為了促進我國非政府組織的發展，需要我國給予完備的法律法規保障。同時，還需要給予強有力的監管。既要加強政府對非政府組織的監管，也要加強社會公眾對非政府組織的監管，更需要加強非政府組織的自我監督管理，這樣才能保證非政府組織作用的發揮。另外，還應該轉變我國政府對非政府組織的管理方式。政府現在對非政府組織還談不上管理，僅僅作一下登記而以。至于發展如何，還是自生自滅，幾乎順其自然罷了。所以應該重點對非政府組織通過加強監督和受理公眾投訴管理等方式，來加強管理。

（四）培育有利于非政府組織發展的社會環境

1.培養公民的社會公共意識。隨著經濟體制改革的不斷深化，我國已經逐步從計劃經濟體制轉變到了市場經濟體制。在市場經濟條件下，公民的競爭意識、市場意識和商品意識等都得到了較大的提高。與此相適應的是，公民對自身的價值也逐步認可。這些都為公民參與政治生活提供了重要的保障。但是，相較于發達國家，我國公民的公共意識還很欠缺。所以，急需要進一步培養公民的社會公共意識，進一步推動公民積極從事參政、議政、選舉、監督等政治活動。

2.完善我國的民主參與機制。我國非政府組織的發展必須要有良好的外部環境。所以，必須通過完善民主參與機制來完善良好的外部環境。通過民主參與機制的完善，來促使非政府組織為社會提供更好的公共服務。在完善民主參與機制方面，還應該大力激發公民的積極性和主動性。一方面是要求公民切實轉變思想觀念，提高參與意識，利用廣泛的參與機會參與到政治生活之中，另一方面是要求政府加強公民民主意識的培育，促進公民民主觀念的提升。

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責任編輯侯琦