建立以能力素質為導向的領導干部選拔考核制度

周新軍

[摘要]通過引入能力素質模型，構建以能力素質為導向的領導干部選拔與考核制度，有助于解決領導干部選拔和考核中長期存在的標準缺失或標準模糊的制度缺陷，以量化和細化的崗位入職標準規范和引導領導干部選拔考核的行為取向。從現實出發，未來數年圍繞能力素質所進行的領導干部人事制度改革主要是針對“增量”的改革，從程序上可實行從下至上的漸進式改革。

[關鍵詞]能力素質模型；領導干部；改革導向；選拔考核

[中圖分類號]D26[文獻標識碼]A[文章編號]1672—2426（2012）10—0044—04

深化領導干部人事制度改革，關鍵是要解決領導干部選拔任用、考核、退出和退休等環節中長期存在的標準缺失的問題。而要解決這一問題，就需要首先建立一種領導干部能力素質模型?；谶@一模型的領導干部選拔任用，可以清楚地知道每個崗位所需要的知識、技能、綜合能力以及個性特征，以此為標準作為衡量候選人是否具備或者基本具備新任職務的能力。如果不具備，候選人也知道從哪些方面來彌補和提高，起到正確引導候選人的價值觀和行為取向的作用。由此，還可能產生一系列連鎖反應。一是官員們更多的時間將花費在專業能力和綜合素質的提高上，會大大減少應酬和跑動。二是將會大大減少單位和組織的干部培訓費用，因為按照能力素質模型的要求，具有高層次素質的人員獲選領導概率高，這樣就有效避免了低層次人員進入領導層后需要更多培訓的問題。三是可以有效避免外行干部進入本系統，實現領導干部專業化管理，優化領導干部隊伍配置。同時，消除傳統思想中的“干中學”（外行領導的慣用做法，就是邊干邊學），樹立“內行專干”的新思維。尤其重要的是，還可以根據這一模型，建立相應的績效考核指標體系，為“庸官”的退出提供量化依據。

一、能力素質模型引入領導干部人事制度改革的設想

（一）能力素質模型研究現狀

能力素質模型的構建最早見于美國心理學家麥克利蘭1973年發表在《美國心理學家》雜志上的《測量勝任特征而非智力》一文。構建素質模型是從組織戰略發展的需要出發，以強化競爭力、提高實際業績為目標的一種獨特的人力資源管理的思想方式、工作方法和操作流程。素質模型可作為公司選人、育人、用人的參考標準，能力素質模型建立方案的選擇因企業的目的、規模、資源等條件的區別而有所不同。能力素質模型在國外企業管理實踐中得到了廣泛的應用，很多大型跨國公司根據能力素質模型，來進行人才的選拔、績效考核、培訓等方面的管理，以及對部門領導的選拔使用等，取得了比較好的效果。

近年來能力素質模型逐漸被國內研究者所重視，并嘗試在一些行業首先開展能力素質模型的研究，以期在選人、用人、育人等方面探索出新的人力資源管理模式。有的學者研究了能力素質模型在電力業人才考核中的應用。他們以領導干部素質模型為平臺，通過“能力素質數據庫修訂確認”、“問卷調查分析”、“能力素質雛形假設”與“焦點群體會談”等步驟，確認分公司高級管理層面五個職位能力素質，形成能力素質地圖，再制作能力素質辭典，并通過P.D.P領導風格診斷系統了解干部的工作調適狀況、工作士氣、職位滿意度，并建立各層級干部職務的JDA（Job Dynamics Analysis）工作模式，等等。

在中國特色的政治環境中，人們對于黨政領導干部勝任特征模型的研究已初見成效。北京雙高人才發展中心和北京大學心理學系合作，于2005年研究開發了《黨政領導干部能力素質評價標準和勝任特征模型》。該模型重點在于建立黨政領導干部的勝任特征評價體系，包括7個維度、21個項目。7個維度分別是工作能力、自我約束、政治素質、領導能力、學習能力、協調能力和以人為本。這些維度反映了對黨政領導干部“德”和“才”方面的要求，體現了我們黨對領導干部“德才兼備”的一貫要求，即“德”中有“才”、“才”中有“德”，“德”和“才”的劃分并不明顯。

也有的學者具體研究了廳局級黨政干部與素質的多層次的、動態的模型。他們運用行為事件訪談、問卷調查、統計分析等方法，系統研究了地（市）級黨政正職領導的勝任力模型。他們建立的地（市）級黨政正職領導勝任力模型由13個因素構成，分別是知識豐富程度、學習能力、分析決策能力、戰略規劃能力、溝通協調能力、團隊管理與領導能力、知人善任能力、依法行政能力、影響力、成就欲望、權力傾向和價值取向、政治品德心理素質、基層工作經歷。

還有的專家采用行為事件訪談、半結構性訪談及開放性問卷等方式，全面地對我國基層黨政領導干部勝任特征模型進行研究。這一研究的重要成果就是建立了包括工作態度、成就動機和處世方式3個維度、24個因素的基層黨政領導干部勝任特征模型。

總的來看，目前的能力素質模型研究偏向于一些基本項素的研究，而對于一些具體行業和具體崗位的項素研究偏少，尤其是對能力素質提煉出的特征缺乏特殊性，共同性特征過多。

（二）能力素質模型引入領導干部人事制度改革設想

根據能力素質模型的要求，結合目前領導干部人事制度現狀，基本設想如下：

1.對領導干部類別進行重新分類。按照1953年11月中共中央下發的《關于加強干部管理工作的決定》，把領導干部劃分為：軍隊、文教、計劃和工業、財政和貿易、交通和運輸、農林和水利、民主黨派、政法、黨群等九大類。這種分類事實上已經不適應社會經濟發展的要求，應當重新加以分類。

根據我國現有國情，可以考慮將領導干部隊伍初分為黨政類、企業類、科教文化類和執法類幾種，然后再進行細分。相對而言，目前黨政類領導干部分類比較復雜。借鑒國外的做法，黨政類可分為政務官和事務官。政務類官員包括黨委和政府職能部門的領導干部，事務類官員主要是黨政部門辦事機構的領導干部；企業類主要分為管理類和業務類兩種?？平涛幕惪煞譃楣芾眍?、專業類；執法類可分為管理類和業務類。

人大、政協和紀檢部門的領導崗位作為監督部門，應區別于黨政部門，歸屬于事務類。

2.根據分類要求，建立不同類型的領導干部能力素質模型。根據領導干部分類要求，建立不同類型、不同崗位、不同級別的領導干部能力素質模型。業務類和專業類崗位需要參照行業管理要求的能力素質，結合崗位的具體特點建立能力素質模型。能力素質模型作為領導干部入職的基本要求，根據不同時期的特點，要不斷加以完善。如對崗位能力素質具體要求進行調整時，需向利益相關者進行公示和說明。

3.根據不同能力素質要求，確定合適的選拔方式。根據不同能力素質要求，確定各類領導干部選拔任用的最適宜標準，并將其固定下來，作為一種常態的選拔方式，并不斷加以完善。以此為基礎，進一步完善《公開選拔黨政領導干部工作暫行規定》和《黨政機關競爭上崗工作暫行規定》，將能力素質的要求貫穿在選拔干部的全過程。

按照領導干部分類原則，黨政領導干部序列中的省部級及以上領導干部實行委任制，省部級以下領導干部分別實行委任制、公開選聘或競爭上崗等方式。政務類官員以委任制為主，事務類官員以考任制（公開選聘或競爭上崗）為主。人大、政協部門領導實行選舉制，由公民投票選舉產生。紀檢部門領導實行委任制和考任制相結合的方式。國有企業單位領導實行選任聘，以聘任制為主。科教文衛等單位領導實現選任制，按照能力素質的要求，實行單位推薦和個人自薦相結合的方式。真正把具備相應的能力素質的人才選拔到領導干部隊伍中來，實現領導干部專家化，防止外行領導內行。

4.完善現有的選拔方式。針對目前領導干部產生辦法中的制度性弊端，通過引入能力素質模型來不斷加以完善。一是無論哪一種產生方式，都需要以能力素質要求為基準，都要體現該崗位的能力素質要求。崗位要求及候選人資格在提名時先進行公示，接受社會公眾的監督，對于不符合條件的候選人予以剔除；二是黨委集體研究決定時，改變簡單投票的方式，參會人員應根據崗位能力素質模型逐項對候選人進行打分或對專家組打分進行評議和審定，根據總分對候選人進行排序，確定最終組織考察人選，體現優中選優的原則；三是將黨委會討論決定進行公示，要突出候選人獲選的依據，贏得社會的公信力，改變目前公示候選人簡介的做法。公示期間，應允許落選人進行申訴，對確有錯判的經黨委會集體研究討論后進行糾正；四是結合組織考察以及廉潔自律情況，經黨委會最終決定，公布最終人選名單、職位及任期。完善選拔方式的最終目的是突出領導崗位的能力素質，在政治方向、工作作風和廉潔自律方面如不存在不能任用的問題，應以能力素質排序為主。

5.根據能力素質模型，建立相應的崗位績效考核指標。根據領導干部能力素質模型的要求，建立相應的崗位績效考核指標體系。黨政部門的領導干部以政績考核、廉政考核為主，建立廉政檔案，實行廉政指標“一票否決”制度；企業單位領導干部以經營業績考核為主，并建立嚴格的財務審計制度；事業單位屬于差額撥款或自收自支性質的以經營業績考核為主，并參考行業性質，建立相應的業務考核指標體系；科研單位的領導干部以科研成果考核為主，等等。每個崗位的能力素質模型可依次而設定。

二、建立以能力素質為導向的領導干部選拔制度

（一）確立建立領導干部能力素質的基本原則

一般而言，一個組織中有效的干部任用系統由四個主要部分組成：（1）列出一張擬補職位清單；（2）對于在每一個職位中取得成功所需的素質，決策者之間需要達成一致；（3）列出備選人員以及備選的理由；（4）列出能夠很快進入角色的人選。而能力素質模型所強調的是，備選人具備選拔崗位能力所需要的知識、技能、綜合能力以及個性特征等，所以它能為干部選拔提供衡量的標準和選拔的依據。

根據能力素質模型的基本要求，在領導干部選拔中應確立如下一些基本原則和要求：

第一，從建立原則來看，干部選拔標準體系必須建立在對具體崗位的綜合分析基礎上，體現不同部門、不同崗位、不同級別的職位特征和勝任素質要求；第二，從基本內容來看，干部選拔標準體系應以選拔對象的基本素質、工作能力、崗位匹配和發展潛力四個方面為基石；第三，從運行機制來看，要進一步建立健全職位說明書制度和崗位任職資格體系，在進行職位定義、任職資格、職位職責、工作目標等工作中，進一步改進、豐富職責內容及任職能力資格要求，并使之具體化、明細化，從而為最終建立科學的干部選拔標準體系奠定基礎。

（二）建立領導干部能力素質模型

1.由組織部門牽頭，各部門參與配合，對各個崗位能力素質要求進行訪談。作為選拔干部的具體組織者，組織部門應熟悉各個崗位領導干部能力素質的基本要求，但在實際工作中，由于牽涉面太廣，組織部門很難做到這一點，尤其是對一些專業性非常強的部門。因此，需要各個部門的具體參與。在這個過程中，組織部門可以廣泛征求這些用人單位的干部和群眾對領導崗位能力素質的看法，在不針對具體人的情況下，干部和群眾往往可以暢所欲言，大致能夠給出一個領導崗位所要求的基本的能力素質要求。組織部門把民主征求意見往前移，比事后征求意見真實有效。

2.選取樣本進行分析。在獲取崗位基本信息的前提下，由組織部門委托專業中介公司，對各個崗位的能力素質的基本項素進行分析。有專業規定和行業要求的能力素質，還必須充分予以反映。以報社領導為例，新聞出版總署專門下文對其作出了規定，必須具備相應的高級技術職務。此外，還需分別從各個崗位高績效和普通績效這兩類領導干部中隨機抽取一定數量作為樣本進行分析研究，以反映高績效區別于普通績效的能力特征，為優中選優提供依據。

3.建立能力素質模型。根據分析結果，總結提煉能力特征。通過對不同能力特征在調查分析中出現的頻次進行分析、對比，找出不同特征和績效結果的關系及其影響的權重，在清晰定義能力、能力級別及各級具體行為描述的基礎上起草出能力素質模型。能力素質模型盡量反映出各個崗位的本質區別，具有鮮明個性特點和可量化的本質要求。如，紀委書記的能力素質，要突出反映偵辦案件的能力，人大常委會主任要體現監督能力，政協主席要體現參政議政的能力，等等。圍繞這些重點進行能力素質模型的全面設計。

4.評估確認。通過面對面評估確認到多個評估人試用，最后進行完整的心理測試，完成評估和確認能力素質模型，對不同性質的能力采用不同的方法評估。如全員核心能力按照領導干部不同行為方式的表現頻率進行評估，通用能力按照一般干部不同行為方式的表現頻率進行評估，專業技術能力由相關領域的專家根據專業技術能力模式評審確定。

5.使用和完善。能力素質模型建立之后，要和領導干部管理的各項工作進行銜接，并通過溝通、交流和培訓，向單位各個層級的群眾宣傳推廣，取得廣泛的認知，以保證實施的效果；及時取得群眾的反饋，對發現的問題做必要的改進。因此，通過選取最初確定的績效標準，對能力素質模型進行不斷檢驗和完善，以保證其效度。

三、建立以能力素質為導向的領導干部考核制度

建立能力素質模型后，就需要建立相應的績效考核指標，以此來進一步檢驗官員的能力素質。按照領導干部分類建立能力素質模型的要求，構建對應的考核指標體系。因此，需要對傳統的德才勤政廉五項考核指標體系進行一定的修正，重點對才（專業素養）、政（業績）進行考核?！暗隆焙汀傲睂嶋H上涉及黨員干部廉潔自律問題，如違反規定，采取“一票否決”。而“勤”只是一種過程，其效果應體現在政績當中。如果只看過程，就很容易造成一種假象。

建立以能力素質為導向的領導干部考核指標體系主要包括以下幾種方法：

（一）層次分析方法

基于勝任力理論建立包括高級領導干部在內的各級領導的績效考評模型，包括若干個構成要素和子要素。對應于每一個構成要素和子要素都有一個權重，依據權重和加權平均法，算出被考評者的綜合得分，按照得分結果分為若干個等級，最終得出他們績效成績的優劣。達標者留任，不達標者去職?？冃е笜丝己藶楣賳T的“上”、“下”提供了基本依據。

（二）建立定期分析報告制度

對納入黨政領導干部實績考核的經濟、社會發展、精神文明建設及黨的建設的主要指標，應納入各級統計部門業務范疇，由各統計部門嚴格按照《統計法》的要求負責進行科學的數據統計，并定期提出分析報告，為實績考核量化評價提供依據。

（三）建立主指標考核制度

正確區分考核指標體系中主要指標和輔助指標之間的關系。確定的主指標必須能夠反映該崗位的主要能力素質。通過明確界定考核指標，有利于黨政職能分開，建立主指標考核制度，可以突出重點，界定各個崗位的不同特點。在考核中確定主指標考核，有利于確定“主流”與“支流”的關系，防止某些上級領導借口下級領導的細節性失誤而加以全盤否定的現象，保證考核的公正性和客觀性。

對黨政領導干部進行實績考核時，應吸收被考核對象的主管領導、與其共事的班子成員及所歸口管理單位的干部群眾，聽取其述職報告。民主評議采用直觀對比法，對能力素質的各項指標進行評議和民主測評。民主測評結果在公布之前應告訴被評價人，并允許其進行申訴。考核部門結合兩方面的情況進行綜合評價，最后公布評價結果，接受社會的監督。

四、領導干部能力素質模型實施戰略

領導干部人事制度改革涉及當權者的利益，是官員改革官員，要想讓改革具有徹底性，就需要避免改革主體和客體的重合，即避免自己改革自己。未來數年圍繞能力素質所進行的領導干部人事制度改革主要是針對“增量”的改革，不涉及核心領導崗位的人事變動，因此，區別于外圍改革，從程序上看應實行從下到上的改革。

（一）確定改革的主體和客體

由于領導干部是一個特殊的群體，因此，領導干部人事制度改革必須是從下到上的改革，可以起到穩定大局的作用。目前應把改革的主體確定為省部級及以上領導，以力求在干部制度改革的深水區域首先保證頂層設計的安全性。自然，改革的客體應該是省部級以下領導干部，重點是廳局級和縣處級領導干部，之后逐步過渡到副省部級領導干部，直至正省部級領導干部。

（二）建立完善的改革方案

建立能力素質模型的程序，可根據難易程度，選擇先易后難，可先從專業類和業務類崗位開始，然后延伸到管理類；根據級別高低，選擇從低到高?？上瓤紤]在廳局級及以下領導干部中進行嘗試，取得經驗后逐步推廣；根據不同崗位，選擇先從專業崗位開始，逐漸走向其他崗位。通過試點，逐步形成以能力素質為導向的改革方案。

（三）確定試點單位

初期改革試點宜考慮黨政部門中的事務性單位，以及專業性比較強的單位。黨政部門可考慮宣傳部、政策研究室、規劃及統計等部門；事業單位可考慮高校、研究院、出版社、醫療衛生等單位。這些單位能力素質指標比較容易量化，構建能力素質模型的難度相對要小很多。

根據能力素質要求確定領導干部人選的試點職位可多選擇單位副職，這樣容易理順新組建的單位領導之間的關系。

（四）擴大試點及推廣

試點取得初步成效后，進一步推廣到所有單位和崗位。各個單位的具體崗位都需要根據典型經驗建立相應的領導干部能力素質模型，并據此選拔任用領導干部。

責任編輯魏子揚