我國正處級領導職務公務員能力構建

方振邦 葛蕾蕾

(中國人民大學公共管理學院，北京 100872)

一、正處級領導職務公務員能力研究的背景及意義

以信息技術為代表的科技革命迅猛發展，經濟全球化快速擴張，國際經濟結構調整明顯加快，這一切都對政府公共服務的能力和水平提出了新的挑戰。我國已進入改革發展的關鍵時期，隨著干部人事制度改革的深化和政府職能轉變進程的加快，公務員的工作方式和面臨的工作任務正發生著重大轉變。公務員作為國家行政職能的具體執行者和實施者，是行政活動的決策者、組織者和實踐者，是推動政府職能有效實施的主要力量，而公務員能力則是決定政府職能能否有效實施的關鍵因素。所謂公務員能力是指公務員在現代行政環境中依法運用公共權力和公共資源，有效履行行政職責過程中所體現的能夠影響其工作效率和效果的相對穩定的個體特征和品質，這些個體特征和品質包括公務員所需具備的素質、價值觀和心理特征等。公務員能力直接反映了政府的執政能力和施政水平，更直接決定著政府工作的效率和效能;是構成國家核心競爭力的重要組成部分，是公共部門人力資源開發的焦點。當前，公務員能力研究已成為世界性潮流，許多發達國家與地區普遍重視公務員能力研究。美國、英國、加拿大、荷蘭、澳大利亞和日本等國家都把提高公務員能力作為迎接新挑戰和增強國家競爭力的重要戰略，并積極建立適合本國國情的針對不同級別的公務員能力標準和框架，用于公務員的選拔、錄用、考核、晉升和培訓等人力資源管理活動當中。這些已有的成功理念、制度和實踐，為我國正處級領導職務公務員能力研究提供了重要的參考資料。

根據《中華人民共和國公務員法》的規定，我國公務員的概念界定為依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員①《中華人民共和國公務員法》，中國法制出版社2005年版。。公務員職務分為領導職務和非領導職務。領導職務公務員是指在國家各級行政機關中具有組織、管理、決策和指揮職能，并擔任一定領導職務的公務員。領導職務層次分為:國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉科級正職、鄉科級副職②《中華人民共和國公務員法》，中國法制出版社2005年版。。正處級領導職務公務員是我國領導職務公務員隊伍中的中堅力量，處于承上啟下、溝通內外的重要位置。他們在各自所在的部門獨擋一面，既要貫徹執行上級的指令，又要結合本部門的實際情況，整合各種資源，協調各種矛盾，確保本部門的和諧健康發展。因此，正處級領導職務公務員既是“指揮員”，又是“戰斗員”;既要直接承辦具體業務，又要組織和帶領下屬一起工作，共同完成任務，如同交通樞紐，發揮著舉足輕重的作用。省、部、委各司、廳、局機關內設機構的正處級領導職務公務員作為正處級領導職務公務員隊伍的重要組成部分，肩負著正處級領導職務公務員共同的使命，履行著正處級領導職務公務員共同的義務，但由于其工作環境、工作職責以及工作要求等與其他正處級領導職務公務員的區別和不同，決定了機關內設機構正處級領導職務公務員能力要求的特殊性和差異性。對應《中華人民共和國公務員法》的規定，處級正職領導職務公務員，即省、部、委各司、廳、局的處長和縣長、地級市的各局(處級局)局長、區長等。在實際的工作活動中，同樣作為處級正職領導職務公務員，縣長、地級市的各局(處級局)局長和區長與省、部、委各司、廳、局機關內設機構處長的工作內容、工作職責以及工作要求卻有很大的差異，構建正處級公務員的通用能力不一定具有很好的適用性。在以往的學術研究中，Jacobs就曾對Boyatzis提出的通用能力模型提出了質疑，他通過對英國500多個組織進行研究后發現:不同的管理工作需要不同的能力。通用的能力模型過于普遍和抽象，限制了發展能力的價值和意義①Jacobs R．Evaluating managerial performance:The need for more innovative approaches．Meeting of European Foundation for Management Development，“Knowledge as a Corporate Asset:An International Perspective．”1998．。因此，針對特定層級和特定工作環境來開發相應的能力，才更具有實際意義。本文將研究對象限定為省、部、委各司、廳、局機關內設機構的正處級領導職務公務員，為了行文的順暢便利，下面將其簡稱為正處級領導職務公務員。

開展正處級領導職務公務員能力研究主要是通過對一個特定工作群體進行研究，總結出完成這種工作究竟需要具備哪些能力和素質。國家人力資源和社會保障部(原人事部)于2003年底頒布了《國家公務員通用能力標準》，提出了公務員九項通用能力標準框架，各級地方政府也相繼提出了各種能力標準，如廣州市、寧波市、武漢市和深圳市等。但是，通過文獻回顧發現:以往有關公務員能力的研究更多的是將公務員作為一個整體來研究，或者是聚焦于某地域對某級別領導干部的能力進行研究，而幾乎沒有對省、部、委各司、廳、局機關內設機構正處級領導職務公務員的能力研究;以往研究所提到的領導職務公務員能力素質的概念界定都很籠統，缺乏明確、清晰的定義;研究更多體現在對領導職務公務員能力的理論闡述上，缺乏實證研究的嚴謹性。因此，本文在借鑒國內外已有研究成果的基礎上，通過采用文獻分析、專家會議、問卷調查和統計分析等研究方法，來探索我國正處級領導職務公務員這一重要群體的能力，解答正處級領導職務公務員應具備哪些能力以及這些能力如何界定的問題，并對副處、副司、正司級領導職務公務員對正處級領導職務公務員能力評價結果的差異進行探討和分析，從而為正處級領導職務公務員的選拔任用、培訓開發等奠定理論基礎。

二、正處級領導職務公務員能力框架的初步確定

正處級領導職務公務員初步框架的確定主要包括以下幾個步驟:首先，根據各個國家和地區中高級公務員能力的研究成果，對公務員能力進行遴選，形成中高級公務員能力匯總表;其次，通過專家會議討論的方式，選擇出適合我國國情的對正處級領導職務公務員而言非常重要的核心能力，形成初始框架;第三，邀請專家小組對各個能力的定義進行探討，并對各個能力進行維度劃分和概念界定，以便進一步調查研究，為形成正處級領導職務公務員能力的最終框架做好準備。

(一)國內外中高級公務員能力匯總

整合美國、英國、加拿大、澳大利亞、荷蘭和日本中高級領導職務公務員能力研究的結果，結合國內北京、上海、廣東省、浙江省和香港地區中高級領導職務公務員能力框架，由人力資源管理專業的3位研究生分別對其進行歸類匯總，匯總完畢后對歸類結果進行比較核對，對于有分歧的地方進行探討，并統一能力的命名，最終形成中高級公務員能力的初始歸類匯總表，將中高級公務員能力匯總后，由行政管理方向、人力資源管理方向、心理學方向的教授、副教授以及在政府部門負責公務員管理工作的領導干部組成專家小組，對匯總后的中高級公務員能力進行進一步的探討和篩選。通過各位專家的討論和分析，最終匯總形成28項能力，具體為溝通表達能力、公共服務能力、執行力、協調能力、人員管理能力、心理調適能力、計劃能力、責任意識、開拓創新能力、應對突發事件能力、持續學習能力、信息處理能力、團隊建設能力、時間管理能力、公平公正、問題解決能力、概括總結能力、監控能力、決策能力、戰略思維能力、勤政廉政、改進優化能力、調查研究能力、全局意識、人際關系能力、資源整合能力、沖突管理能力和變革管理能力。

(二)正處級領導職務公務員能力的分類與定義

參考國內外對公務員能力的定義，結合我國機關內設機構正處級領導職務公務員的具體特點，組織相關人員對正處級領導職務公務員能力的定義進行了多輪討論，最終確定了其定義。同時，根據各個能力的內涵及相互間的關聯程度，本研究對遴選出來的能力進行了匯總歸類，將28項能力歸為7個維度，分別為:戰略規劃、分析決策、組織協調、變革創新、人員領導、價值觀念和基礎素質，具體如表1所示。

表1 正處級領導職務公務員能力定義匯總表

全局意識 始終能夠從組織長遠利益和整體利益出發，站在全局的角度看問題、想辦法、做決策。責任意識 具有崇高的使命感，清楚地知曉個人肩負的責任，并自覺認真地履行職責;在工作出現失誤時，敢于主動承擔責任，及時彌補過失。價值觀念公平公正 堅持原則，誠實正直，是非分明，按照科學程序處理各種事務，一視同仁地對待下屬人員及服務對象，克服偏頗心理，抵制徇私行為。勤政廉政 熱愛本職工作，恪盡職守、勤奮工作，認真負責地為國為民做事;嚴格遵守黨紀國法，正確行使公共權力，艱苦樸素、嚴于律己。公共服務能力 牢固樹立公仆意識和服務理念，誠實為民，守信立政，站在服務對象的角度看問題、想辦法，及時回應服務對象的需求和建議，提供優質高效的人性化服務。心理調適能力 正確對待順境與逆境、成功與失敗，有效應對工作壓力，適時調整心態和行為，保持積極、樂觀、向上的精神狀態和愛崗敬業的工作熱情。持續學習能力 樹立終身學習的理念，積極拓展學習途徑，掌握科學的學習方法，不斷更新知識結構、提升工作能力，并善于理論聯系實際，做到學以致用?；A素質人際關系能力 能夠準確理解他人的想法、動機、行為和感受，合理運用人際關系處理技巧，促進相互理解與信任，建立良好的人際關系網絡，形成和諧的工作氛圍。溝通表達能力 能夠準確接收和理解他人的想法和意圖，并根據具體的情境，選擇適當的溝通方式，將自己的思想、觀點及掌握的信息完整準確地傳遞給溝通對象。時間管理能力 能夠按照任務的輕重緩急制定科學的工作計劃，合理安排工作日程和分配工作時間，確保各項工作有序高效地進行。

三、正處級領導職務公務員能力框架的最終確定

(一)正處級領導職務公務員能力調查問卷的編制

為了能夠切實了解其他級別公務員對于正處級領導職務公務員能力的看法，從而最終確定正處級領導職務公務員能力框架，本研究將初始框架的相關內容編制成調查問卷，以副處、正處、副司和正司級領導職務公務員為調研對象進行問卷調查。調查問卷由三部分組成:第一部分是對正處級領導職務公務員能力初始框架中各個能力重要性的評價，問卷中的題項均采用利克特5點計分，依據非常不重要、不重要、一般、重要、非常重要分別給予1、2、3、4、5分;第二部分是開放性問題，由調查對象填寫除了第一部分中所包含的能力之外，自己認為對于正處級領導職務公務員而言其他比較重要的能力;第三部分是調查對象的個人信息，具體包括性別、年齡、學歷、參加工作時間、單位性質、職務類型、職位級別、職位類別等。

(二)正處級領導職務公務員能力調查樣本的選擇

問卷編制完畢后，將問卷發放至中央以及地方的一些政府部門，對機關內設機構中的副處、正處、副司和正司級領導職務公務員進行調查。本研究共計發放問卷420份，回收150份，回收率為35．7%，其中有效問卷137份，有效率為91．3%。具體樣本分布情況如表2所示:

(三)正處級領導職務公務員能力調查問卷結果統計

本研究對回收的調查問卷進行了數據處理，并統計分析了副處、正處和司級(副司級和正司級)領導職務公務員對正處級領導職務公務員能力重要性評價的打分情況。從統計結果可以看出，正處級領導職務公務員所有能力的重要性得分都達到了重要(4分)以上的水平，因此本研究提出的正處級領導職務公務員能力初步框架得到了有效的驗證。正處級領導職務公務員能力框架得到最終確定，共包括7個維度和28項能力。這說明該框架得到了調查對象的普遍認可和肯定，符合和體現了正處級領導職務公務員職位和職責的能力要求。

四、正處級領導職務公務員能力研究的應用建議

正處級領導職務公務員能力研究得出了副處級、正處級、副司級和正司級領導職務公務員一致認為重要的28項能力，這為完善正處級領導職務公務員的選拔任用機制、優化正處級領導職務公務員的培訓開發機制提供了科學的依據和明確的方向。

表2 樣本分布情況

(一)完善正處級領導職務公務員的選拔任用機制

1．拓寬基于能力的正處級領導職務公務員選拔途徑

目前我國主要有三種黨政領導干部的選拔任用方式，一是選舉和組織任命，二是競爭上崗，三是公開選拔。競爭上崗和公開選拔通過一系列科學、民主、透明的人才選拔方式和技術來衡量應聘者所具備的能力是否符合職位的要求，有效克服了以往僅依靠知識、道德素質和資歷等因素選拔人才的弊端，以其公平性和公開性成為目前備受關注的選拔任用方式。因此，推行正處級領導職務公務員公開選拔和競爭上崗，可以最大限度地拓寬正處級領導職務公務員的選人用人渠道，激發普通公務員隊伍的活力和積極性，將真正素質高、能力強的優秀人才選拔到正處級領導職務崗位上來，從而提高正處級領導職務公務員隊伍的整體素質。

2．科學應用正處級領導職務公務員的選拔任用標準

目前公務員公開選拔和競爭上崗筆試和面試的考察內容主要是以《國家公務員通用能力標準框架》作為參考依據，沒有根據不同職位、職級和類別進一步細分的具體標準，難以保障考察內容的適用性和合理性。因此，需要進一步完善正處級領導職務公務員的選拔任用機制，將正處級領導職務公務員能力研究的結果應用到其競爭上崗和公開選拔工作當中，根據正處級領導職務公務員的職責和職能特點來選擇適合該級別的考察內容，重點考察調查研究能力、概括總結能力、協調能力和問題解決能力等對于正處級領導職務公務員而言至關重要的能力要素，以確保競聘者能夠更好地勝任正處級領導職位。

3．合理選擇正處級領導職務公務員的能力測評方式

科學的人才測評技術可以有效衡量競聘者所具備的能力素質。人才測評方式主要有:申論、結構化面試、無領導小組討論、公文處理以及案例分析等。本文嘗試為各項能力選擇了合理的測評方式，比如戰略思維能力可以通過申論和案例分析等測評方式來考察，決策能力可通過申論、結構化面試、無領導小組討論和案例分析等測評方式來評價。

(二)優化正處級領導職務公務員的培訓開發機制

終身教育已成為當今知識社會的發展趨勢，正處級領導職務公務員能力調查研究結果說明，現階段正處級領導職務公務員的學歷層次不高，整體水平偏低。因此，要大力推進正處級領導職務公務員能力的培訓開發，學習和借鑒西方發達國家的培訓經驗，優化正處級領導職務公務員的培訓開發機制，確保培訓開發的針對性、實用性、多樣性和有效性。

1．轉變正處級領導職務公務員培訓開發的理念

當今世界正處于知識爆炸的信息時代，科學技術日新月異，知識更新速度不斷加快，新知識、新問題層出不窮;公眾對公務員的能力和服務水平也提出了越來越高的要求。正處級領導職務公務員作為執行和決策的骨干力量，時刻面臨著提高自身能力的要求和挑戰，而培訓開發是深入挖掘其潛能和促使其能力不斷提升和發展的重要途徑和關鍵環節。因此，政府要高度重視正處級領導職務公務員能力的培訓開發，加大培訓力度，構建基于能力開發為主的培訓模式，更新傳統的培訓理念即以政治思想學習、業務技能學習兩大方面和模式為核心的培訓理念，轉而樹立以“以能力為本位”的培訓理念，確立正處級領導職務公務員的主體地位，切實滿足正處級領導職務公務員的培訓需求。對于正處級領導職務公務員自身而言，則要樹立終身學習，追求卓越的理念，不能把培訓開發流于形式或將其作為權宜之計，更不能認為培訓開發可以一勞永逸，而要堅持主動學習，不斷提高自身能力，持續提升工作水平，以滿足社會和公眾對正處級領導職務公務員的要求和期望。

2．突出正處級領導職務公務員培訓開發的內容

正處級領導職務公務員的培訓班與副處、司級領導職務公務員培訓班的目標和側重點應該是不同的，因此，要將正處級領導職務公務員能力研究的結果應用到正處級領導職務公務員的培訓開發當中，重點培養和開發上下級領導職務公務員對正處級領導職務公務員所期望的、但其可能不具備或水平較低的能力要素。將正處級領導職務公務員能力發展需求與培訓開發結合起來，定期對其進行調研以了解正處級領導職務公務員的能力差距及需求趨勢，以現實需要為依托，以實踐為基礎，以問題為中心，設立針對正處級領導職務公務員的系列課程和特色培訓項目，從而確保正處級領導職務公務員的培訓開發能夠不拘泥于理論知識和道德素質的學習，始終堅持“有效培訓”的原則，既著眼于理論知識的學習，更注重實際工作能力的提高，確保正處級領導職務公務員自身能力素質的持續提升，特別是有效運用現有的知識尤其是新知識來應對和解決實際工作問題的能力提升。

3．創新正處級領導職務公務員培訓開發的形式

根據正處級領導職務公務員的需求與特點，確保其可以自主選擇靈活多樣的培訓方式和方法，實現傳統培訓形式與現代培訓方法的有機結合。首先，在授課方式方面，除傳統的課堂講授、案例教學外，還可以采用研討會、研討班、現場觀摩、角色扮演、角色模式轉換和情景模擬等方式;其次，在培訓主體方面，可以擴大兼職培訓教師的比例，專家、教授以及在政府各部門中有較強工作能力和豐富實踐經驗的領導干部都可以參加授課;第三，在培訓途徑方面，鼓勵正處級領導職務公務員積極參加公共管理碩士(MPA)專業學位的培訓和學習，提高正處級領導職務公務員的學歷水平;第四，在培訓資源方面，為更好地滿足正處級領導職務公務員的培訓需要，可以充分利用黨校、行政學院、干部學院等豐富資源，充分發揮各種干部培訓機構的優勢和作用，系統、科學地提高正處級領導職務公務員的能力素質。通過創新正處級領導職務公務員培訓開發的形式，把培訓開發的過程變成正處級領導職務公務員積極參與、親自體驗和互相交流的過程，既適應了正處級領導職務公務員培訓的特點，又有利于正處級領導職務公務員能力的培養。正處級領導職務公務員在培訓開發的過程中不僅使能力素質得到提高和開發，而且還能夠形成新的人力資本和網絡，從而更好地滿足正處級領導職務公務員培訓開發的需要和能力提升的要求。