資源枯竭型城市財源建設的探討——以七臺河市為例

邵延學，周麗儉

(哈爾濱商業大學，哈爾濱150028)

黑龍江省的資源型城市包括大慶、七臺河、鶴崗、雞西、雙鴨山，這些城市曾為中國的經濟建設做出過巨大的貢獻，但由于過度的開采，資源逐步面臨枯竭。另外，由于國家的政策，這些資源型城市并沒有為經濟的可持續發展積累過多的財政收入，對此面臨的問題是一旦資源枯竭，經濟將如何轉型及財源從何而來?本文擬以七臺河市為例來說明這一問題。

一、資源枯竭型城市財源建設的概念界定

1.資源枯竭型城市的界定。對于資源型城市的界定是比較容易的，有一些公認的標準，但資源枯竭型城市的概念界定非常困難。如何理解枯竭?有兩種基本的理解:第一種是自然枯竭，這是指礦產開采達到一定的程度，剩余的很少了。第二種枯竭是經濟上的不合理。比如，一些礦產淺處挖完了，但深處還有，然而，由于當時的技術水平的限制，深處的礦產開采成本高，沒有市場競爭力，企業寧可停產也不愿開采。還有一些是因為其他城市出現了更加容易開采的礦產，導致該城市的礦產開采不再有效益。這兩種理解各有特色，總之，可以認為資源枯竭型城市是指礦產資源開發進入衰退或枯竭階段，一般可使用當累計采出儲量已達當初測定總量的70%以上或以當前技術水平及開采能力僅能維持開采時間五年之內的城市就可將其稱為資源枯竭型城市。

2.財源建設的界定。財源建設在我國經濟發展過程中的重要性不言而喻，其重要性及復雜性也決定了人們對財源建設有不同的理解。有人從廣義和狹義兩個角度來理解財源建設，認為廣義的財源建設包括很多方面，除了財政收入因素外，還要考慮與經濟發展因素有密切聯系的財力資源、財政資金的合理支出和分配并使其充分發揮經濟效益，從而擴大財力。狹義的財源建設僅僅研究在特定的條件下如何增加財政收入。有人從動態和靜態兩個角度來理解財源建設，認為靜態的財源建設就是在特定的財稅體制下，通過發展經濟以尋求增加財政收入的一種經濟活動。動態的財源建設就是隨著財稅體制的調整和完善，財源結構也隨之不斷協調，通過發展經濟以求得財政收入增加的一種經濟活動。當然，還有其他的一些理解，這些理論從不同視角對財源建設內涵進行了詮釋，均有其可取性。但綜合考慮，把財源建設理解為政府為了實現宏觀經濟的特定目標，以增加財力為基礎而實施的一系列政策措施的總稱。但財源建設和經濟建設是不同的，兩者是包含和被包含的關系。

二、七臺河市的財源建設現狀

七臺河位于黑龍江省東部，是一座典型的資源型城市，轄一縣三區，17個鄉鎮。作為全國三個保護性開采的稀有煤田之一，東北地區最大的焦煤生產基地和黑龍江省唯一的無煙煤生產基地，七臺河市年產原煤2 200萬噸，煤炭資源是其最重要的經濟支柱和財政收入來源，近五年隨著經濟的不斷轉型，財源建設也出現了一些新的特點。

(1)經濟總量快速提升。2010年七臺河市GDP總量實現305.2億元，按可比價格計算，比上年增長25.1%，增幅在黑龍江省13個地市中居第一位，連續四年增幅居全省第一，連續九年保持兩位數增長，三年年均增長26.0%。

(2)財政收入連年保持大幅增長。財政全口徑收入由2005年的150 630萬元增長到2009年的384 815萬元，年均遞增26.43%，比全省年均增幅高4.1個百分點;一般預算收入由2005年的58 828萬元增長到2009年的167 846萬元，年均遞增29.97%，比全省平均增幅高12.4個百分點。

(3)財政支出規模進一步擴大。2009年全市財政一般預算支出 42.7億元，比上年增長36.5%，教育、社會保障和就業、醫療衛生等重點支出分別增長6.2% 、200.7%和85.7%。財政支出的穩步增長，使各項民生支出、重點項目建設支出得到有效保障。

三、七臺河市財源建設現實存在的難題

1.經濟發展總體環境不容樂觀

近五年，七臺河市在改善經濟發展軟、硬件環境方面出臺了一系列優惠政策，經濟發展環境有了明顯改觀，但離適應經濟快速發展的要求尚有較大距離，特別表現在吸引外來企業投資方面，力度明顯不夠，各部門為招商引資項目開設的綠色通道不暢，手續煩瑣，行政服務職能發揮不全面，辦事效率不高等問題尚未真正解決，導致難以吸引規模較大的企業入駐。七臺河市對外聯絡欠缺，信息不通暢，各縣區招商各自為戰，信息互動不夠，相互之間信息共享不足，不僅影響了服務支撐體系的培育和發展，也導致招商引資的成功率較低。另外，城市生態環境面臨重大危機，由于歷史與現實的相關原因，七臺河傳統工業中規模相對較大的行業基本是和煤炭相關的污染較嚴重工業，再加上相關部門對污染問題重視程度不夠、治理投入不足等原因，城市生態環境不斷惡化。環境已成為直接影響到七臺河招商引資，影響到社會發展、經濟發展的一個嚴重的現實問題。

2.財源結構不合理

按照經濟發展的一般規律，從財源的產業結構來看，第三產業理應成為財源增長的重要動力，但就目前來看，七臺河發展三產業任重而道遠。如表1所示，七臺河經濟發展過度依賴第二產業，第一、第三產業發展嚴重滯后。第一產業多為粗放經營的傳統農業，第二產業多為采掘業及其配套產業，產業鏈條短，附加值低。第三產業層次普遍較低，多數是為資源開采企業服務的商業和餐飲業，其他像旅游、金融、保險信息和物流等現代服務業仍處于初級階段，增長緩慢，沒有形成支柱產業。從三次產業的產值上可以清楚的反映七臺河市在產業構成上以第二產業為主，第一產業與第三產業所占比重較低的狀況。雖然從總量上看，第三產業增加值在增長，但其增長率卻逐年下降，從2007年的18.8%下降到2009年的10.6%，對經濟的貢獻率也從2007年的36.0%下降到2009年的13.0%。這說明七臺河的經濟結構向第二產業集中的趨勢越來越嚴重。通過圖1可以明顯地看到這一變化趨勢。這為七臺河財源建設的長期穩定發展帶來了不利影響。

從第二產業來看，也存在內部結構不合理問題，主要表現就是煤炭及其相關工業占工業產值的比重過高，而非煤產業的比重較低(如表2所示)。從表中可以看出七臺河市煤炭及其相關工業在工業總產值中的比重非常高，從2005年的46.7%上升到2009年的79.9%，而非煤工業卻從53.3%下降到了20.1%。這說明七臺河工業經濟的發展越來越依賴煤炭。

表1 2005—2009年七臺河市三大產業發展狀況 單位:億元 %

圖1 2005—2009年七臺河市三大產業變化狀況

表2 2005—2009年七臺河市第二產業狀況 單位:億元%

從稅源結構看，總體上講，2007年到2009年七臺河市的非稅收入與稅收收入、GDP之間在增長趨勢上表現了大體同步的特征，但非稅收入的增長速度要明顯快于一般預算收入的增長速度，以至所占比重越來越高，如表3所示，非稅收入的年均增長速度在50%以上，遠遠高于一般預算收入的年均增長速度，非稅收入和一般預算收入的比例由2007年的17.7%上升到了2009年的25%。非稅收入大幅超常規增長的確可以彌補稅收收入的增長不足，在一定程度上增加政府的財力，但可能降低財政收入的質量，并對企業發展和稅收帶來負面影響。非稅收入的大量存在以及快速增長，在很大程度上肢解了政府財力資源，降低了政府可支配收入，而且非稅收入具有不可持續性和不穩定性，企業的資金是有限的，此消彼長，超常征收非稅收入必將影響到稅收收入的征收，使企業產生失血效應，對企業健康發展和稅收都帶來不利影響。

從稅種的結構來看，增值稅、企業所得稅的所占比重較低，而資源稅占比重大，增長快，如表4所示，資源稅是七臺河最主要的稅收來源，而且除了2008年外，其增長率高達80%，而增值稅除了2008年，只增長了8%左右。這說明稅源的單一性和高度集中是制約當前七臺河財源建設的重要問題。

表3 2007—2009年七臺河市非稅收入情況 單位:億元 %

表4 2007—2009年七臺河市主要稅種的分布情況 單位:億元 %

3.資源型財源效益沒有形成優勢，風險較大

發展壯大煤炭資源型產業是七臺河各縣區工作的重中之重，同時也是財政收入的主要來源。但是，這些煤炭資源型產業，涉及的往往是初級產品，深加工能力有限。一方面，這些產品附加值比較低;另一方面價格受國際市場和國內宏觀政策影響較大，煤炭相關企業營業收入和稅收的不確定性很大。這些不確定因素給財政收入的穩定增長帶來了許多風險。

4.工業園區建設質量低，對財源建設貢獻有限

七臺河工業園區基礎設施投入比較大，開發成本高，財政借款墊資較多，而七臺河市又嚴重依靠轉移支付，財政面臨的風險就更大。各工業園區之間為吸引投資，惡性競爭，不是提高硬件和服務水平等，而是比拼優惠政策，讓不少外來企業有機可乘，導致稅收流失嚴重，有名義稅收但沒有財力可用的現象非常普遍。另外，在建設工業園區過程中，往往只重視引資數量、入園企業個數、園區生產總值等顯性的經濟指標，而忽視潛在競爭力、可持續發展、企業創新能力等內在指標，走粗放型管理體制的路子，必然導致各個園區產業結構趨同，重復建設嚴重，園區之間沒有互補性，進一步加劇了園區之間的惡性競爭。園區內不少招商引資項目質量不高，規模偏小，占地較多，而且產品科技含量低。對七臺河市工業園區的產業進行分析后發現，大多數工業園區建設以食品加工、建材、能源為主，重點行業并不突出，工業園區內更缺乏支柱性的企業，對財稅貢獻少，稅收零(負)申報和低申報戶所占比例高。更有一部分企業財務制度不健全，信用缺失，存在避稅逃稅欠稅現象。

四、七臺河市財源建設的新措施

(一)充分利用國家有利的政策環境

支持東北老工業基地調整改造與資源型城市經濟轉型是黨中央今后一段時期實現國民經濟協調發展的宏偉戰略，七臺河應該抓住這一千載難逢的歷史機遇，利用好資源型城市經濟轉型這張“名片”，改善經濟發展環境。對資源型城市而言，良好的經濟環境要求各級政府對特定地區、特定行業、特定經濟行為給予更多的優惠、鼓勵和傾斜政策，同時也要求資源型城市能夠調整自己的產業結構，使經濟步入良性發展的快車道。只有這樣，才能保證財源建設的可持續性。

(二)優化產業結構，發展替代產業，保證財源建設可持續發展

1.延伸煤炭產業鏈，形成新的主導產業。作為國家第二批認定的資源枯竭型城市，七臺河市雖然已經步入資源開采的末期，但其資源優勢仍然存在，煤炭成本對于當地加工企業而言仍然較低，基于此，七臺河市應該延伸其產業鏈條，在煤炭產業鏈的下游產業中選取主導產業，走“煤—電—建材”、“煤—焦—化工”、“煤—焦—冶鑄”等煤炭產業鏈延伸的道路。七臺河市應該通過發展電力、煤化工、冶鑄等煤炭產業的下游產業，通過精加工、深加工，提高產品的附加值和資源轉化能力，將煤炭產業鏈做大做強，在繼續強化其財源主導地位的基礎上，為新興產業的形成提供充裕的時間和奠定良好的資金基礎。

2.應該發展產業梯隊，促進財源建設可持續發展。七臺河市地域特點明顯，具有發展農牧業的自然條件和資源基礎。充分發揮農村合作經濟組織的積極作用，加快農業的產業化，發展特色農業，拓展財源。近幾年，七臺河的特色農產品，如白瓜籽、水飛薊等已經有了較高的知名度，出現了白瓜協會等合作組織，并有一批農產品深加工企業涌現出來，如林泓米業有限責任公司、三江浸油廠、滬勃利泰糧油飼料有限責任公司、大自然糧油集團公司、萬霖玉米有限責任公司等都是其中的典型代表。應該以農村合作經濟組織為依托，依靠龍頭企業拉動特色產品基地，不斷培育和壯大真正有本地特色的品牌產品，充分利用品牌效應，努力開拓國內外市場，實行農業產業化經營，拉長農產品儲運加工“短板”，生產、加工、銷售三個環節，多延伸一個環節便多擁有一個創稅的機會，調整產業鏈，實現財源從短線到長線、從生產型到流通型的轉變。同時，通過參加、舉辦大型農產品展銷會及網上推介，加大對農產品的品牌、形象宣傳，創立省內、國內乃至國際上知名的農產品品牌，提高市場聲譽和知名度，進而提高市場占有率，變弱勢財源為優勢財源，加強財源基礎建設。

3.要圍繞接續產業發展定位，加快發展第三產業，整合城市資源。提高服務意識，用現代技術改造商貿流通、交通運輸、市政服務等傳統行業，加快發展現代物流、信息咨詢、法律服務、科技服務等新興產業，推動七臺河市經濟向現代化、高水平轉型，開辟新的財源增長點。

(三)多元化籌資，完善財源建設資金投入機制

財源建設需要資金的投入，因此，必須建立多元資金投入機制，要建立、健全財源建設投入機制，加大對財源建設的投入力度，以財養財，為財源建設提供財力保障。(1)要發揮政府財政投融資的作用，根據市財政的實際情況，必須每年從預算內新增財力中安排一定數量的專項資金進行財源建設貼息;(2)利用商業銀行進行融資，商業銀行融資包括:融資租賃、商業銀行貸款、信托和授信額度。隨著國家十二五規劃產業政策的調整和市場的變化，商業銀行對資源型城市的建設項目，特別是有較高收益的建設項目和有財政擔保還款的建設項目十分看好，因此七臺河市要充分利用銀行的積極性增加信貸投入，但不可盲目，要做好承擔較高利息和擔保的準備，并通過各種形式積極歸還貸款;(3)也要充分利用民間資本，民間資本在很大程度上是經濟轉型的重要力量。近五年來，七臺河市金融機構存款余額不斷增加，2009年已達到221.5億元，其中居民儲蓄存款余額162.4億元，再加上居民手中的國債、外匯等，實際的民間資本存量會更大。這些資本具有巨大的投資潛力。而且民間資本的運作基本上是按市場經濟規律進行的，受政府干預較小，其資金的流動比較靈活、方便、決策迅速，效率更高。因此，七臺河市應采取切實措施，吸引民間資本流入。

(四)充分運用財政政策，加強財源建設

一方面，財政優惠政策要實現從土地出讓金減免和稅率優惠等向鼓勵企業自主創新能力、促進產業升級換代方向發展。現代經濟是知識經濟，不但各行業的發展越來越依賴技術進步和創新，越來越依賴教育和培訓帶來的人力資本的提高，整個國民經濟的發展亦是如此，因此建立現代產業體系，必須優先發展教育和研發，提高研發和自主創新的能力，建立創新型產業集群，轉變為新型政府，這樣才能建立可持續的財源體系。另一方面，要合理運用財政貼息、擔保、稅收、以獎代補等手段，加大對重點產業項目的扶持力度。制定支持經濟發展和產業項目貸款貼息政策:一是要促進縣域經濟的發展，加快工業化、城鎮化和農業現代化的進程;二是調整產業項目貸款貼息政策，由于銀行對固定資產貸款控制越來越嚴格，很多企業，尤其是中小企業很難達到財政規定的貼息條件，因此要根據實際情況適當放寬產業項目貸款貼息的條件，使更多的企業能享受到優惠政策，加快產業發展，提高企業納稅能力，開辟更廣闊的財源。

五、加大招商引資力度，發展特色工業園區，提高財源質量

1.依靠煤炭資源優勢，發展生態煤炭工業園區。煤炭資源是七臺河最大的資源優勢，七臺河應充分利用這一優勢，然而煤炭工業污染較大，為了實現經濟可持續發展，七臺河應大力發展煤炭生態工業園區。在這一方面七臺河市新興紅鮮焦化工業園區已經邁出了第一步。七臺河市新興紅鮮焦化工業園區被黑龍江省環保局確定為省級生態工業園區試點，已初具循環經濟雛形。園區內以寶泰隆煤化工集團公司為龍頭，正在規劃建設集中收集脫硫處理凈化區域內煤氣、集中處理區域內焦化廢水、綜合利用煤氣生產甲醇、綜合利用區域煤矸石、煤泥發電，并配套建設粉煤灰水泥和磚塊項目，初步構建了煤—焦—化、煤—電—建材循環經濟產業鏈。

2.促進農業產業化，發展農產品加工特色工業園區。從整體上看，七臺河在農業方面也有獨特的優勢，有不少有特色的農產品，但基本上都是初級產品。隨著農業產業化的加強，農產品的加工、深加工都有待于發展，迫切需要發展工業。工業化要與農業產業化相結合，工業園區可以成為農產品加工、深加工的載體。因此，七臺河應該把發展農產品加工作為園區的重點之一。推進農業產業化經營，不但要提高加工比重，還要提高加工深度，依托農產品資源優勢發展精加工、深加工，并不斷延長深加工的產業鏈。把生產同類產品的企業相對集中在園區內，實現規模經營，樹立特色品牌。

3.還應該適應國際競爭，增加農產品特色工業園區的出口，提高經濟效益。在這一方面勃利縣出口加工園區已經開始著手實踐，園區內引入三個出口型的在建項目:宏泰松果項目、500噸甜菊糖項目、森鑫橡木桶項目，項目建成后可大大提高園區的出口能力，帶來新的財源增長點。

［1］劉海濤、朱曉丹，黑龍江省縣市財源建設機制的思考［J］，北方經貿，2010，(12).

［2］沈陽市財政科學研究所課題組，沈陽市縣鄉財源建設問題研究［J］，經濟研究參考，2010，(50).

［3］叢文有，鄉鎮財源建設的調查與思考［J］，農村財政與財務，2011，(1).

［4］晏露榮、黃素英，關于地方財源結構的分析思考［J］，金融發展評論，2010，(12).

［5］江西省財政決策咨詢研究中心課題組，江西省縣域財源建設研究［J］，經濟研究參考，2010，(50).