城市化進程視角下的“土地財政”問題研究——基于新疆數據的實證分析

邢緒文

(新疆財經大學金融學院，烏魯木齊830012)

一、引言及文獻綜述

隨著改革開放以來中國經濟的迅猛發展，城市擴張程度的不斷加大，以及分稅制改革導致地方政府初次分配財力的急劇下降，地方政府對土地出讓收入的依賴程度日益明顯。截至2010年年底，我國的土地出讓金收入已超過2.9萬億元，同比增加超過70%。尤其對中東部的大城市和沿海城市來說，土地財政收入占財政一般預算收入份額達到40%以上，甚至某些地區超過70%。地方政府對土地財政收入的依存度不斷加大，土地財政成為名副其實的“第二財政”。

近幾年來，大中城市的擴張力度逐年加大，這在很大程度上推動了建筑業和房地產業的蓬勃發展。房價的節節攀升又反過來刺激著地方政府通過大搞土地財政來獲得土地為之帶來的豐厚收益，進而加速土地財政不斷向前邁進。然而，在造就城市擴建進展的同時，對土地財政批判的聲音卻從未停止，土地財政成了助推城鎮房價居高不下的幕后黑手。雖然它帶動了城市設施的完善和更新，但卻在一定程度上忽視了“民生”建設，忽視了城鄉居民對日益增長的物質和文化需求，使得居民的幸福感程度普遍下降。因此，正視土地財政與城市發展的深層次原因，化解兩者之間的矛盾沖突是本文分析的重點。

土地財政在發達資本主義國家的改革實踐或多或少可以給我國以啟示和借鑒，但由于社會制度的差異以及政治經濟體制的不同，我國的土地財政更多地具有自身的背景和特殊性。現有文獻大部分是針對我國的具體國情加以研究，大致從以下幾個方面入手:陶然、徐志剛(2005)［1］認為，土地征用問題的嚴重化與1994年中央政府集中收入但未配套設置相應轉移支付的財政體制密切相關。蔣震、邢軍(2011)［2］認為，當前我國地方政府以經濟內容為主的政績考核機制及其引發的地方政府競爭是引起土地財政的重要原因。顧乃華等(2011)［3］基于我國省際面板數據發現土地財政強度差別較大，土地財政強度呈現“東高西低”格局，正是發展條件不同的各地區圍繞GDP增長展開錦標賽，將土地作為招商引資籌碼，以及推動城市擴張和大力發展房地產業的載體，從而導致了土地財政的區域差異。安體富、竇欣(2011)［4］認為土地財政規模的擴大，在一定程度上助推了房價的上揚，房地產市場的冷暖與地方政府利益息息相關，增強房地產市場調控效果，必須首先處理好地方土地財政問題。賀祿飛等(2011)［5］認為，“土地財政”形成的原因多種多樣，有內因也有外因，其中現行土地制度存在的缺陷是產生“土地財政”的內在根源。賀蕊莉(2009)［6］指出，后土地財政時代地方政府財政收入行為中最具風險的行為是擴大拆遷規模、過度舉債和濫用稅收排斥，在維系租金型收入制度的同時，濫用公債型收入制度、損害稅收型制度。鮑宗豪(2011)［7］分析了“土地財政”驅動城市化的四大悖論，提出分離政府經營土地的職能，允許農民的集體土地進入城市土地市場，才可從源頭上抑制土地財政的片面增長，化解社會矛盾，促進可持續的城市化。余麗生(2011)［8］分析了土地財政的利弊，提出了如何從規范中央和地方的收入分配、培養地方稅體系、開辟地方新財源等方面著手來規避地方政府對土地財政的依賴。梁云鳳(2011)［9］更指出“土地財政”不可持續，發行市政公債勢在必行的論斷。

由于國內文獻大都從理論、政策層面上對土地財政進行剖析，并提出了相應的對策，但某種程度上缺乏論據，沒有很強的說服力，缺乏創新點。然而一部分學者能從實證方面進行研究，但分析過程存在某種程度的偏誤，所得結論也沒有抓住土地財政的本質。本文通過土地財政的發展背景，給出了土地財政之所以產生的深層次原因，并結合新疆維吾爾自治區1996—2009年的相關數據，運用計量經濟學模型進行了深入細致的分析，結合當前我國土地財政發展的最新情況，從正反兩個方面權衡對比指出了中國土地財政改革的方向。

二、“土地財政”的成因

(一)分稅制改革造成了地方財政巨大的收支缺口

計劃經濟時期，中國的財政體系具有高度的集中性，中央基于“統收統支”的模式，使得地方政府沒有自己獨立的預算。在這種體制下，由于在稅收征集和財力支配上沒有自主權，地方政府的利益和中央政府高度一致，地方政府沒有利益空間可言，也就沒有追求利益的內在沖動。1980年開始的“劃分收支，分級包干”的財政承包制，打破了“吃大鍋飯”的傳統財政格局，承認了中央和地方政府各自的利益和地位(劉錦，2010)［10］。地方政府開始了自己獨有的財政道路。這種分權財政體制的形成，使得地方政府有了追逐地區發展及其帶來的經濟上的利益，進而推動了政績形象工程建設，促進地方領導政治地位上的快速提升。地方政府在享有自身利益追求的同時，對中央財政的依賴程度明顯減弱，脫離中央政府束縛的地方政府開始了追求利益最大化的進程，有了自己獨立的財政收支計劃和目標，這種內在的動力確實使地方財政收入不斷增加，同時也帶動了地方城市發展和居民生活水準的提高。

面對地方政府財政實力的不斷膨脹，中央對財政收入的支配變得相對被動，為了進一步穩固中央對地方財政的統籌和掌控經濟發展的程度，在1994年，中央政府實施了分稅制改革。作為明顯集權化的分稅制改革，是地方政府的財政初次分配急劇下降，進而造成地方政府大約30%的巨大財政缺口，地方財政收入的主要部分被中央所占據，在支出責任不變的情形下，地方政府面臨赤字的境遇。在預算內收入不能保證地方財政支出的時候，地方政府開始了尋求財政預算外收入的途徑。在我國人口眾多、人均資源匱乏的情況下，土地資源變成了一項寶貴的財富。地方政府開始向土地伸手，在土地的潛在價值被不斷開發的同時，土地財政被當做地方政府的法寶被不斷地運用和完善，土地財政由此興起。

2002年中央政府將企業所得稅和個人所得稅列為共享稅后，地方財政收入的增長方式發生了明顯的變化，在現行分稅制的安排下，主體稅種增值稅和所得稅為共享稅，且中央所占比重較大，消費稅完全歸中央所有，地方政府難以通過發展工業帶動所得稅和增值稅來增加自身的收入，于是通過發展包括建筑業在內的第三產業，擴大完全由地方支配的營業稅收入成為地方政府的理性選擇，土地財政再次被提升到一定高度。

(二)現行土地制度的缺陷助長了土地財政

土地財政的順利進行必須依靠地方政府對土地資源強大的控制力和配置權。我國目前實行的是國家所有和集體所有的二元土地所有制，即城市土地國家所有，農村土地集體所有，但國家基于基礎建設和公共利益的需要，可以對集體所有的土地進行補償劃歸為國有。然而，法律上的漏洞使其對公共利益需求的規定陷于模糊狀態，無具體標準可行。這反過來增加了地方政府對法律解釋的話語權，地方政府以公共利益需求為目的肆意進行征地，并從對土地的招標、拍賣、掛牌轉讓的過程中獲取巨大的利潤差額。農民因為沒有話語權，任由政府將土地所有權劃走，只獲得少量的征地補償，失去了所擁有的土地未來可能存在的全部可觀收益，這些收益卻被地方獨享。地方政府在巨大土地財政收入的利益誘惑下，利用現行土地制度的缺陷，反復以公共建設名義不斷收繳集體土地，擴充自己的土地資源。

另外，土地收益分配機制的不完善助長了土地財政的發展。首先，中央不參與土地出讓收益分配，土地出讓收入全部歸地方所有。其次，在土地收益分配中，農民所占的份額極低，《土地管理法》關于“征地補償費不超過征用前三年平均產值的30倍的標準”的規定只考慮農用地的生產功能，而未考慮農民潛在的利用能力和發展權利。在土地轉變用途的收益分配中，政府可得60%以上，而農民所得卻低于10%。再次，各屆政府分配不平衡。本屆政府往往由于短期利益的需要將本屬于未來政府的那部分收益一次性提取并歸為己有，形成了對土地未來收益分配的一種“透支”。

土地儲備中心的建立，使地方政府熱衷于土地占有，大力拓展自身的土地擁有能力，增加土地財政帶來的豐厚收益。這種盲目的儲備行為使得政府一方面極力降低征地成本，給予少量征地補償;另一方面完善土地“招拍掛”制度，盡可能以高價格出售儲備土地，獲取巨額的價差收入;更進一步，通過土儲中心控制土地供應，操縱抬高土地價格，使得土地資源越來越珍貴。在眾多居民對土地巨大需求的推動下，土地價格被不斷抬升，政府的土地財政收入隨之提升。這是對“杭州土儲模式”的扭曲，地方政府面臨巨大利益下，不愿去搞基礎建設以及民生建設等低效益甚至負效益投資，轉而成為市場經濟下的“理性人”。土地資源作為地方政府可控的“編外”資源，其典型特征是土地出讓金一直沒有納入正式的財政預算監督體系，中央政府對其監管力度仍然較弱。

(三)地方政府間的競爭格局形成了“經營城市”的強大激勵

地方政府處于對各自地區經濟發展的考慮，在競爭機制的作用下地區間相互追趕，導致了中國地方經濟發展的繁榮局面。高度集中的政治體制使中央有任命地方官員的絕對人事權，這種與經濟分權相結合的政治集權，產生了“向上負責”的治理和激勵模式。地方政府競爭的“績效標尺”明確化就是追求地方GDP和財政收入增長以及城市發展。

1.隨著“國退民進”步伐的加快，民營企業逐步代替國有企業成為市場經濟的中堅力量，地方政府由原來的“經營企業”轉向“經營城市”。經濟模式的轉軌使地方政府不得不尋求新的生財途徑。地方政府掌握著城市土地供給和其他重要資源，對推動城市化進程發揮著巨大作用。一方面，城市基礎設施和面貌的改善就是地方政府的“政績”;另一方面，城市化進程又能吸引本地及外來投資，加速地方經濟的發展，進一步提升土地價值，地方政府成為其中的最大受益者。

2.地區間為了自身利益最大化而進行各種博弈。就地方政府而言，在對地方國有企業控制權大幅削減的背景下，其必然要引入大量外來資本來帶動當地經濟的發展，招商引資便成為地方政府間最為典型的競爭方式，這些外來資本對各地區政府進行“用腳投票”。地方拿著稀缺的土地資源，為企業提供更優惠的待遇，來安頓各個企業，既能帶動GDP的增長，又能增加城市居民的就業。從長遠利益來看，企業未來產生的各種稅收上繳也是地方政府獲得財政收入的一種手段。

3.城市化進展程度的如何往往代表著地方政府的“功績”。伴隨著城市面積的擴大、知名企業的增多以及城鎮人口的增加，地方的經濟增長才會越迅速，地方領導的功績越大，其政治晉升也越快。正是地方政府的土地儲備使得他們對土地這種稀缺資源擁有壟斷經營權。地方政府既可以抬高土地價格獲得高額的土地出讓回報，也可以通過低價以及無償出讓等優惠政策來迅速招商引資，加速城市化速度，而且可以間接地增加其他稅收收入。然而，地方政府作為“經濟人”也追求自身利益最大化，也不免會搞盲目城市擴張，大搞政績形象工程，隨意亂批土地，使得三年就用去十年的指標，不利于民生建設以及城市的可持續發展。

三、實證分析

本文在對土地財政形成的成因作了理論分析之后，擬采用計量經濟學模型進行定量分析，來驗證與土地財政相關聯變量之間的關系，指出土地財政的利弊所在。

1.數據選取。本文選用土地財政為因變量，一般預算收入、經濟增長率、城市化率為自變量來建立模型。土地財政指標用lf表示，包括土地出讓金、土地直接稅和土地間接稅三部分。一般預算收入用br表示，用來衡量政府預算內財政收支狀況。地區經濟增長率用Rgdp表示，代表實際GDP的增長程度，其中Rgdpt=gdpt/gdpt-1-1。城市化率用Ru表示，代表地區城市化水平總體狀況的指標，其中Ru=市鎮人口 /總人口(包括農業和非農業)。

本文的樣本數據一般預算收入br、經濟增長率Rgdp、以及城市化率 Ru均來源于1995—2009《中國統計年鑒》和《新疆財政年鑒》;土地財政lf的可得性較差，其數據由筆者《新疆統計年鑒》、《新疆財政年鑒》、《新疆稅務年鑒》和《國土資源年鑒》等整理而得，其中lf由國有土地使用權出讓金收入、地方新增建設用地土地有償使用費收入、國有土地收益基金收入、農業土地開發資金收入等組成。

本文用的是1995—2009年的時間序列數據，為了避免序列中可能存在的異方差的影響，保持原序列中的協整關系，故采用取自然對數的方法，用 lnlf、lnbr、lnRgdp、lnRu 來代替原來各變量。建立土地財政與其他各變量的時間序列模型，解析表達式為:

其中，εt為方程殘差，滿足 E(εt)=0和var(εt)=σ2的隨機擾動項。

2.平穩性檢驗。本文所選取數據為時間序列數據，因此需要進行單位根檢驗。對各變量的平穩性進行ADF檢驗，檢驗結果見表2。

由表2的ADF檢驗結果可得到如下結論:(1)對lnlf、lnbr、lnRgdp、lnRu原變量進行ADF檢驗，其檢驗值值均大于10% 顯著性水平的臨界值，說明原序列都存在單位根，為非平穩變量。(2)對lnlf的一階差分Δlnlf進行ADF檢驗，檢驗值為-4.990，小于1% 顯著性水平下的臨界值-4.122，因此該序列含有一個單位根，即為一階單整;同理，對 lnbr、lnRgdp、lnRu的一階差分Δlnbr、ΔlnRgdp、Δln Ru進行 ADF 檢驗，其結果在5%的顯著性水平下均顯示為一階單整序列。因此，lnlf、lnbr、lnRgdp、lnRu 為非平穩序列，但其一階差分序列均為平穩序列，即一階單整，可進一步進行協整分析。

3.協整分析。運用EG兩步法對變量進行協整檢驗。首先，對方程 ① 進行回歸估計，結果如下:

再對回歸方程的殘差εt進行ADF檢驗，其檢驗值為-3.953，小于1%顯著性水平下的ADF臨界值-2.755，表明殘差序列是平穩的。同時，回歸模型的結果表明，模型中各變量系數的t統計值值均顯著，通過了t檢驗;R2和Adj.R2都接近于1，說明方程中各變量擬合程度較好;DW為2.165，位于2的附近，說明該序列不存在自相關;F值為457.812，表明方程線性關系非常顯著。綜上可知，變量 lnlf、lnbr、lnRgdp、lnRu 時多元協整的，方程的長期均衡關系存在，從而避免了偽回歸，方程具有現實意義。

表1 新疆土地財政、經濟狀況和城市化水平(1995—2009年)

表2 模型中各變量ADF檢驗結果

該方程的含義是:在其他變量保持不變的前提下，一般預算收入每較上一年提高1%，土地財政收入相應提高2.3%;經濟增長率每較上一年提高1%，土地財政收入相應提高0.5%;城市化率每較上一年提高1%，土地財政收入反而相應減少0.05%。方程解釋了短期內地方政府的相關措施和博弈對土地財政收入是具有激勵作用的，地方政府追求經濟增長相對來說更能驅動土地財政的擴大，但是地方政府對城市建設和擴張的強烈追求從長遠來分析并不能帶動土地財政收入的增加，反而呈現出一定抑制作用。尤其是2010年以來城市化進程帶來的高房價和高物價，普遍降低了人們的幸福感水平，可見城市化的推進，并不能帶來土地財政收入的持續穩定增長。

4.誤差修正模型(ECM)。模型②揭示了新疆土地財政與財政預算收入、經濟增長率、城市化率的長期均衡關系。在長期均衡關系成立的基礎上，進一步對變量間的短期波動影響進行分析。為此，本文通過引入長期關系模型產生的殘差序列ECMt，建立以下基于式②的一階差分誤差修正模型:

其中的誤差修正項為:

進行回歸估計，得:

由③式的誤差修正結果可知，誤差ECMt-1的t值顯著，均衡誤差系數為-1.354，符合反向修正機制，表明上一期均衡誤差對土地財政收入變化的短期變動由顯著影響，若上期土地財政變化過大，本期就相應減小，若上期變化偏小則本期就會調高，從而保證土地財政收入與預算收入、經濟增長、城市化等指標保持長期均衡狀態。三項指標系數均為正數，說明短期三者變動對土地財政收入的變動具有正向影響作用，但短期內地方政府追求一般預算收入的影響作用要大于追求經濟增長和城市化建設對土地財政收入規模的影響。其中ΔlnRgdp和ΔlnRu系數為正，說明了兩者的短期變化對土地財政收入的短期變化的正向影響，與前面所說的地方政府之間的競爭除了追求財政收入增長，同時也追求地方GDP以及城市發展的短期行為相符合。

四、結論及政策建議

本文從地方政府土地財政的現狀及其產生的原因出發，運用計量經濟學模型對相關各因素進行了實證分析，并根據經驗數據提供了土地財政該何去何從的指向判斷。根據目前土地財政發展的形勢和分析結果，本文得出如下主要結論:(1)土地財政確實增加了地方政府的財力。地方政府賣地生財的行為以及地方政府間的競爭是其維護自身利益的理性選擇。地方政府之所以積極投入城市擴張，建“科技園”、“工業園”，主要目的就是要保證充足的財政收入可以共用。在經濟較為發達的大中城市，城市化進程確實存在著產業稅收效應，增加財政預算收入。(2)土地財政推動了城市化進程。地方政府出讓的土地可分為三類:經營性用地、工業性用地和公益性用地。其中，經營性用地和工業性用地都需要地方政府對其進行基本建設投入，以利于招商引資。事實上，政府的很大一部分資金是用于投資和建設城市公益性基礎設施。從地方政府對城市建設的角度，土地財政確定在短期內為推動城市化進程做出了重要貢獻。第三，土地財政的真正弊端不僅在于市場和財政風險，更主要的是它導致致力于我國經濟發展和社會和諧的城市化進程不可持續。由于城市化率存在上限，土地財政也不可能維持城市的無限擴張，從長期來說，二者之間并不如短期內那樣相輔相成，而是相互排斥、相互抑制，這個矛盾也正是土地財政的癥結所在。

“土地財政”的形成，既反映出現行征地制度引發的政府逐利動機，也彰顯了現行財稅體制的弊端，對地方政府行為造成的影響不容忽視。為了從根本上化解各種風險和隱患，處理好土地財政與城市發展、民生建設的關系，保證地方經濟甚至全國經濟長期穩定地增長，本文提出以下政策建議:

(1)要深化財稅體制改革。對當前地方政府“事權無限，財權上收”的現實，要削弱地方政府謀求預算外收入的動機，應轉換政府的職能，即由“投資型政府”向“服務型政府”過渡。形成多元化的城市公共投資機制，地方政府主要投資和提供公共產品服務，而不是主導城市投資。

(2)完善土地制度及相關分配機制。首先，要在立法上打破土地制度的二元結構，實行城市建設用地和村鎮集體土地享受同等價格和同等權利，將政府對集體土地的處分權交由農民把持，遏制地方政府的趨利行為，做到真正“還權于民”。其次，健全土地收益分配機制，打破地方政府對土地的壟斷性出讓權和征用權的格局，建立城鄉統一的土地使用權市場;同時，由于分稅制改革過多抽離了地方稅源，要重新考慮開征一些地方稅種，如“物業稅”等，合理搭配地方政府的財權和事權。土地增值的利益應首先滿足失地農民的發展需求，保障他們的正常生活，進而給他們公平的機會參與社會發展和分享社會發展的利益。

(3)規范地方政府的政績考核機制，抑制房價的過快上漲，促進地方經濟與社會的和諧發展。對地方官員的政績進行客觀和公正的評價，既要看經濟指標，又要看社會指標和環境指標，既要看當前的利益，又要看長遠的發展，既要看成績，又要看所付出的成本代價，包括經濟成本、社會成本、環境成本等。再者，要緩和城市化推進的速度，采取各種有力措施平抑房價和物價的上漲，控制通貨膨脹水平在合理的范圍，并改經濟適用房政策為廉租房政策，滿足城鄉居民對住房的需求。設立滿足政府和公眾激勵相容性的財政體制，有助于給地方政府提供工作激勵和行為約束，使地方政府在追求自身目標利益的同時，最大程度地履行其“民生建設”的職責，從而促進社會利益。

［1］陶 然，徐志剛.城市化、農地制度與遷移人口社會保障——一個轉軌中發展的大國視角與政策選擇［J］.經濟研究，2005，(12).

［2］蔣 震，邢 軍.地方政府“土地財政”是如何產生的［J］.宏觀經濟研究，2011，(1).

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