深化濱海新區管理體制改革的再思考

■李晅煜 楊 釗 孫 洋

天津濱海新區從1994年辟建至今，經過近20年來的不斷發展壯大，經濟綜合實力大幅增強，區域服務功能日臻完善，已經在繼深圳特區、浦東新區之后，名副其實地成為服務輻射我國區域經濟發展的第三增長極。回顧濱海新區的發展歷程，其每一步都伴隨著對原有管理體制的修正、完善乃至重構，特別是2009年國務院批復了天津市 《關于調整天津市部分行政區劃的請示》，同意撤銷原塘沽區、漢沽區、大港區行政建制，成立統一的天津市濱海新區。至此，濱海新區管理體制改革全面啟動，開發開放真正進入了由點及面、由局部到整體的發展新階段。時隔兩年，濱海新區的管理體制改革取得了顯著進展，但同樣還存在一些深層次問題尚未解決。本文將主要對此展開研究，并提出進一步深化濱海新區管理體制改革的政策建議。

濱海新區管理體制改革的主要進展

自2009年底成立統一行政區以來，濱海新區在推進管理體制改革方面取得的主要進展包括以下幾個方面。

1.建立了統一的管理體制

撤銷了濱海新區工委、管委會和原塘沽、漢沽、大港區建制，組建了濱海新區第一屆區委、區人大、區政府和區政協，形成了統一的管理架構。在此基礎上，成立了兩類區委、區政府派出機構：一類是城區管理機構，成立塘沽、漢沽、大港3個工委和管委會；一類是功能區管理機構，成立9個功能區黨組和管委會，新建輕紡經濟區、北塘經濟區、中心漁港經濟區3個管委會。與此同時，將原3個行政區的街道工委和辦事處也劃為區委、區政府的派出機構，由區政府授權委托城區管委會進行管理。

2.建立了精簡高效的行政管理架構

濱海新區探索打造大部制管理體制，積極精簡機構，壓縮編制，區級四大機關的部門機構、內設機構、領導職數、人員編制均不大于原塘沽區規模，組建了全國同級區域中部門最少、最精簡的行政架構。

3.形成了經濟職能與社會職能相對分開的管理模式

濱海新區政府對公安、規劃、土地、安監、基礎設施和公共設施建設等職能實行垂直管理、集中統籌。同時委托城區管委會，行使轄區內的社會管理職能，強化教育、衛生、文化、社會保障等部門，同時設立經濟發展局、街鎮工作局等部門，重點推動街鎮經濟、農村城市化和城鎮化進程；委托各功能區管委會主要行使經濟發展職能，卸掉社會事務包袱，集中精力抓經濟。

4.建立了分類服務的管理體系

在積極承接天津市政府下放的行政審批事項的基礎上，濱海新區著力構建“一級政府、分類服務”的管理模式，具體思路是在新區層面，重點抓好規劃編制、土地等資源能源調配、產業布局等事關新區發展全局的審批事項，其它事項全部委托下放。在管委會層面，除集中統籌的事項外，均保持了各自區域原有的審批權限和審批職能，濱海新區還將逐步把天津市政府新下放的權限逐步下放給各管委會。在街鎮層面，統籌規劃調整街鎮布局和社區布局，統一建設社區便民服務中心和服務站，實行“一窗口受理，一條龍服務，一站式辦結”，以實現群眾日常生活服務“不出街鎮”。目前，濱海新區已經建立了區級行政審批服務中心以及各城區和功能區行政審批分中心，在部分街道建成了社區便民服務中心 （站）。

5.初步建立了“新區的事在新區辦”的運行機制

天津市委、市政府出臺文件支持濱海新區先行先試，規定在天津市權限范圍內，濱海新區能辦的事，由濱海新區自己決定。濱海新區需要報送國家的審批事項，市有關職能部門不再審批，按程序報送。這使濱海新區具有率先改革、率先發展的體制機制優勢。

濱海新區的管理體制改革整體上取得了較好的效果，集中表現在一方面改革比較徹底。濱海新區正式啟動管理體制改革前，實際上設計了兩套改革方案，一種是在原塘沽區和開發區基礎上組建濱海新區，另一種是將原塘沽、漢沽、大港3個行政區全域合并。在這兩套方案中，天津市選擇了后者，這樣既有利于整合老三區發展優勢，增強濱海新區的整體競爭力，也避免了由于改革不徹底為濱海新區的長遠發展埋下隱患。另一方面改革比較平穩。通過從原有的3個行政區各抽調1/3編制組建區級機構，選派年富力強的干部充實街鎮基層單位，較為妥善了解決了機構改革中的人員安置問題；同時，改革未對經濟發展產生不利影響，濱海新區兩年來各項經濟指標仍保持了較高的增長速度。

濱海新區管理體制改革存在的主要問題

濱海新區的管理體制改革雖然取得了積極進展，但仍然存在一些亟需解決的困難和問題，突出表現在以下幾個方面：

1.行政層級問題

整合后的濱海新區雖然常住人口占到了全天津市的1/5，經濟總量占到了全市的1/2，但在行政級別上仍與市內六區和市轄三縣一樣，同屬正局級行政區。而在原有3個行政區政府機關基礎上設立的塘沽、漢沽、大港3個城區管委會，以及開發區、保稅區、高新區、中新天津生態城、東疆保稅港區等國家級產業功能區也都同屬于正局級單位。也就是說，在行政級別上，濱海新區政府與下轄的3個城區管委會和幾個國家級產業功能區管委會是同級關系。這一行政職級設置的直接后果就是濱海新區政府作為統籌全區發展的管理機構，缺乏必要的約束力，在開展很多具體工作中面臨著決策難以實施，政令難以落實的尷尬局面。

2.職權劃分問題

濱海新區雖然致力于實行經濟管理職能和社會管理職能相對分開的管理模式，但在具體實施過程中，各城區和功能區管委會之間仍難以避免的存在職能交叉、權責不清的問題。比如各城區管委會雖然被定位為主要行使社會管理職能，但仍然肩負著代管所轄街鎮，發展街鎮經濟的任務；各功能區管委會雖然被定位為主要行使經濟發展職能，但仍要承擔交通、水電、環保等公共基礎設施建設任務。因此，各城區和功能區管委會仍然要同時行使經濟和社會管理職能，依然要保留相應的管理機構和人員設置。這就致使城區難以集中精力抓社會發展，功能區難以真正卸下包袱抓經濟建設。

3.運行機制問題

當年浦東新區僅是在原川沙縣基礎上建立的，并不涉及跨行政區的整合問題，歷經十多年的發展，直到2009年才進一步將南匯區并入浦東新區。與之相比，濱海新區成立之初就涉及對原有3個行政區的全面整合，其整合規模、復雜程度在全國都是少有的，也因此要面對更大的困難和阻力。這也致使濱海新區成立統一行政區兩年多來，相關運行機制仍不盡完善。在利益協調機制上，濱海新區目前尚未理順區內財政體制，對于部分發展事項的財政支付責任仍不明確，如有的城區管委會不愿承擔原有債務責任，不愿支付社會事業發展投入等，認為這些理應由區財政承擔；而濱海新區目前僅從各城區抽取10%，從各功能區抽取20%的財政收入充實區財政，大頭仍然留在各城區和功能區，區財政支付能力有限，難以完全滿足各項工作需要。在聯系互動機制上，3個城區和幾個國家級功能區的很多工作仍直接對口天津市，造成同樣一件工作往往需要市里和區里反復開會傳達布置，基層單位疲于應付，影響工作執行效率。同時，各城區和功能區發展定位仍有重疊和雷同，比如轄區內的中心商務區、中新天津生態城、渤龍湖總部經濟區、北塘經濟區都提出要發展總部經濟，但彼此之間又缺乏必要的溝通合作機制，為完成區政府下達的招商任務，就難以避免的存在爭奪項目、爭奪資金等內耗現象，無法真正實現資源共享、優勢互補、錯位發展。

4.機構設置問題

濱海新區的機構設置遵循我國大部制改革的一貫做法，力求精簡。但從我國各地推行大部制改革的實際情況來看，仍然沒有從根本上擺脫全能型政府的觀念，在政府職能未減少，并日益增加的情況下，機構的精簡、人員的縮編導致需要管好的事情“無人管、無力管”，最后不得不陷入“精簡、膨脹、再精簡、再膨脹”的怪圈。為避免出現這一問題，濱海新區主要是借鑒浦東新區做法，通過一個部門加掛多個牌子，一套人馬兼管幾項工作的方式控制機構的再膨脹。但這一做法并不能從根本上解決問題，長此以往，各個工作部門必然是顧此失彼，具體工作人員必然是難堪重荷，影響效率。

深化濱海新區管理體制改革的幾點建議

本文認為造成濱海新區管理體制改革存在以上問題的原因主要在于兩個方面。一方面是客觀原因。即管理體制改革固有的復雜性決定了濱海新區的改革不可能一蹴而就，必然要面對來自內外部的各種壓力和挑戰，需要相當長的一段過渡期來理順體制、健全機制、凝聚人心，產生一系列階段性問題也就在所難免。另一方面是主觀原因。即濱海新區現行的管理體制架構存在一定的設計缺陷，主要是雖然撤銷了原有3個行政區建制，但仍然保留了3個城區管委會，人為的在區政府與各街鎮之間增加了一個管理層級。雖然短期看，這樣可以起到穩定干部隊伍、減少改革阻力的有益作用，但長遠來看，增加了協調難度，加大了行政成本，不利于改革向縱深發展。針對問題和成因，本文認為濱海新區未來應從以下幾個方面入手，深化管理體制改革：

1.強化區政府權威性和領導職能

在濱海新區現行的行政層級設置框架下，由于3個城區管委會和幾個國家級功能區管委會雖然被確定為區政府的派出機構，但行政層級與新區政府相同，這必然造成區政府權威性不強、約束力不夠，難以真正行使統籌職能。而重新設置行政層級又必然面對體制內的諸多困難，實施難度較大。因此，在不觸動現行行政層級設置前提下，要想理順濱海新區的管理體制，首先必須強化區政府的領導職能，關鍵在于以下幾個方面：一是強化管理權。建議天津市委、市政府準許濱海新區區委、區政府設立、調整或撤銷各級派出機構，并根據統籌管理需要，確定、調整其具體管理職權；明確各功能區必須接受新區政府的統一領導，對市管功能區，委托新區代行管理職權；準許新區根據經濟社會發展需要，調整、優化現有功能區管理職權和機構設置，可以設立其他經濟功能區；采取區委、區政府領導兼任各城區和功能區行政一把手的方式，強化區政府統一領導。二是強化財權。盡快建立全區統一的財政預算體制，規范并明確各部門財政支出，在此基礎上調整優化財力結構，逐步增強區級財政支付能力；進一步細化各城區和功能區財政支出責任，明確具體經費負擔辦法；研究設立償還政府性債務和發展社會事業的財政專項。三是強化人事權。賦予濱海新區推薦各功能區局級領導權限，市委、市政府優先考慮、擇優任命；賦予濱海新區任免、調整各級機關處級領導權限，報市組織部門備案。

2.理順城區和功能區管委會管理職權

濱海新區管理體制改革涉及重新劃分和設置區政府、3個城區、各功能區、各街鎮4個層級的管理職權，本就任務繁重、阻力較大，加之隨著濱海新區經濟社會的快速發展，各區域的發展任務、管理重點必然是不斷動態變化的。在這樣的背景下，如果采取發現一個問題，調整一項職權的方式解決問題，必然陷于被動。因此，必須強化職權劃分的頂層設計，努力從根源上解決問題。具體建議有以下4個方面。一是壓縮管理層級，推行“扁平化管理”。撤銷3個城區管委會代管街鎮職權，改由區委、區政府直接領導，強化區政府對于各城區、功能區和街鎮的垂直管理。二是合理劃分經濟建設與社會發展職能。逐步剝離3個城區管委會的經濟發展職能，只保留其城市管理和公共服務的相應管理職能；各產業功能區的社會管理和公共服務職能全部移交城區或所處街鎮，真正實現城區抓社會、功能區抓經濟，各展所長、各司其職的管理模式。三是優化機構設置。裁撤、合并各城區和功能區內設機構，城區只保留醫療、教育、社保、城市管理等社會管理部門，功能區只保留招商引資、企業服務等經濟發展部門，接受區政府相關職能部門的統一領導；有關基礎設施和公共服務設施建設工作，由區政府規劃建設部門統籌組織實施；機構整合產生的富余人員充實到各街鎮基層單位，著力發展特色經濟、提供便民服務等。四是下放行政審批權限。根據各城區、功能區、街鎮行使管理職權需要，本著充分放權、重心下移的原則，將各類行政審批事項和權限盡量下放到各基層單位和服務一線，實行就地審批、就近審批，提高審批效率。

3.完善運行機制和服務模式

濱海新區深化管理體制改革不僅要在體制架構上進行重新設計，更加重要的是盡快建立健全政府相關運行機制，最大限度的克服現有體制障礙，將體制設計延遲于經濟社會發展需要的成本和損失壓至最低。為此，本文建議：一是建立統一的對口工作機制。天津市級各職能部門應直接對口濱海新區政府及其所屬職能部門部署工作，避免一項工作越級布置、反復傳達、效率低下。二是建立利益分享機制。在區級財政中，設立專項轉移支付賬戶，由各經濟功能區每年拿出一定的財政收入，貼補和支持各城區和街鎮發展社會事業；鼓勵各經濟功能區在各城區和街鎮發展飛地經濟，并建立稅收分成機制，充實各城區和街鎮財力。三是強化交流合作機制。按照“東港口、西高新、南重化、北旅游、中服務”的產業布局規劃，引導各經濟功能區發揮各自優勢，重點發展3-4個主導產業，避免產業雷同，促進錯位發展；鼓勵各經濟功能區共享招商信息、加強招商合作，合力引進更大的項目資源。對于合作引進的項目，由參與招商的經濟功能區協商確定項目選址，合作成立項目工作組推動開發建設，項目收益可以考慮按各功能區所承擔的開發建設成本比例分配。同時，濱海新區還應率先探索政府購買服務的新模式，將社區服務、城市管理等部分公共服務職能，逐步向專業化服務機構轉移，并探索市場化運營模式，以減輕政府部門負擔，一定程度上避免機構二次膨脹。

除以上之外，天津市應抓緊研究制定新的 《濱海新區條例》，以立法的方式，盡快明確濱海新區成立統一行政區后，新區政府與各城區和功能區管委會的職權劃分、機構設置、管理規范等，在有法可依的前提下，指導和推動濱海新區進一步深化管理體制改革，切實消除制約濱海新區經濟社會發展的體制機制性障礙。

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