國內(nèi)外城鎮(zhèn)化發(fā)展模式對青島的啟示

■王文峰

1999年7月，美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾獎獲得者斯蒂格利茨在北京“城市發(fā)展高級圓桌會議”上的講話中，把我國的城鎮(zhèn)化和美國的高科技并列為影響21世紀(jì)人類發(fā)展進(jìn)程的兩大關(guān)鍵因素，并認(rèn)為城鎮(zhèn)化是新世紀(jì)對我國的第一大挑戰(zhàn)。“十二五”時(shí)期是青島市拓展城市發(fā)展空間、提升城市功能的關(guān)鍵期，隨著打造山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)和“環(huán)灣保護(hù)、擁灣發(fā)展”戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，城鎮(zhèn)化面臨著難得的發(fā)展機(jī)遇。必須堅(jiān)定不移地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，使城鎮(zhèn)化走上持續(xù)、健康、協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展的道路。

城鎮(zhèn)化內(nèi)涵及理論基礎(chǔ)

（一）城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵

1.城鎮(zhèn)化涵義

城鎮(zhèn)化反映了人類社會的生產(chǎn)和生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型的轉(zhuǎn)化過程，表現(xiàn)為鄉(xiāng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)移以及城市不斷發(fā)展和完善的進(jìn)程。這一過程是包括城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村在內(nèi)的不同“地域單元”之間在時(shí)間和空間兩個(gè)維度上進(jìn)行人口、產(chǎn)業(yè)、地域、文化等方面集聚與擴(kuò)散的可持續(xù)發(fā)展過程。

城鎮(zhèn)化是當(dāng)今世界重要的經(jīng)濟(jì)社會現(xiàn)象之一，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵包括以下三個(gè)方面：人口變化，即人口向城鎮(zhèn)集中，城鎮(zhèn)人口規(guī)模和人口密度不斷增加；經(jīng)濟(jì)變化，即非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重不斷增加；社會變化，即城市文明和城市生活方式的傳播和擴(kuò)散。其中，前兩個(gè)因素是衡量城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，后一因素是衡量城鎮(zhèn)化的核心。由于人口向城鎮(zhèn)集中或遷移的過程包含了社會、人口、空間以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換等多方面的內(nèi)容，加上可以采用比較簡單易行、有一定可比性的以城鎮(zhèn)地區(qū)人口占全地區(qū)總?cè)丝诘陌俜直冗@一指標(biāo)衡量城鎮(zhèn)化水平，故這一衡量城鎮(zhèn)化水平的方法受到不同學(xué)科的普遍接受。

2.新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵

新型城鎮(zhèn)化是相對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化而言的，它不僅僅是一個(gè)人口集聚的過程，更是諸多因素共生催化的過程，其內(nèi)涵可以用“一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)，五個(gè)重點(diǎn)”來概括，其中，“一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)”為科學(xué)發(fā)展觀，“五個(gè)重點(diǎn)”為：以產(chǎn)業(yè)集聚為支撐，與工業(yè)化、信息化相適應(yīng)；要合理布局，與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)；要重視文化建設(shè)，努力塑造城市特色和風(fēng)格；要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機(jī)制；要樹立可持續(xù)發(fā)展理念，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城鎮(zhèn)。

新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化之間既有聯(lián)系又有區(qū)別。二者的聯(lián)系表現(xiàn)在：新型城鎮(zhèn)化是對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的揚(yáng)棄，它吸收了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的精髓，如充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控與引導(dǎo)作用；同時(shí)摒棄了傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中的缺陷，如忽視經(jīng)濟(jì)、社會、城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的平衡發(fā)展。區(qū)別在于：新型城鎮(zhèn)化更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，追求整個(gè)區(qū)域的均衡發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)互補(bǔ)發(fā)展，追求城鄉(xiāng)居民的共同富裕，而不是城鄉(xiāng)分制，城市單獨(dú)發(fā)展；強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等多元支撐體系而不僅僅是工業(yè)化推動城鎮(zhèn)化；強(qiáng)調(diào)城市文化特色的挖掘而不僅僅是城市規(guī)模的擴(kuò)張；注重公共服務(wù)設(shè)施的均等化而不僅僅是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；強(qiáng)調(diào)土地的集約節(jié)約利用而不僅僅是土地空間的擴(kuò)張；更加注重多元體制的綜合改革而不僅僅是建設(shè)口層面的改革；更加注重城鎮(zhèn)化的質(zhì)量而不僅僅是數(shù)量。新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的比較見表1。

（二）國內(nèi)外城鎮(zhèn)化模式分析及我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程

1.國外城鎮(zhèn)化的主要模式

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局。綜觀世界各國的發(fā)展過程，當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到一定階段時(shí)，加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程是必然選擇。但在道路選擇上，不同國家、不同地區(qū)的推進(jìn)方式不同，結(jié)果也各有不同。

（1）西方工業(yè)化國家的城鎮(zhèn)化

英國的城鎮(zhèn)化：英國 （歐洲）是工業(yè)革命的發(fā)源地，在城市化進(jìn)程中曾遭遇過一系列嚴(yán)重問題，但也逐漸形成和不斷完善了以城鄉(xiāng)規(guī)劃為主體的公共干預(yù)政策。

美國的城鎮(zhèn)化：過分依從市場需求和過度消耗自然資源，導(dǎo)致城市無序蔓延，或者稱為極度的郊區(qū)化，在資源和環(huán)境上付出巨大代價(jià)，成為世界各國引以為戒的深刻教訓(xùn)。

（2）東亞工業(yè)化國家的城鎮(zhèn)化

日本的城鎮(zhèn)化：根據(jù)人多地少和資源極度匱乏的國情，日本政府在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了積極的干預(yù)作用，以較小的社會和環(huán)境代價(jià)獲得了較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。日本城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要特征是以大都市為核心的空間集聚模式 （以東京、京阪神和名古屋三大都市圈為核心），獲取了資源配置的集聚效益。

韓國的城鎮(zhèn)化：作為新興的工業(yè)化國家，韓國的經(jīng)濟(jì)騰飛伴隨著以首都圈為核心的空間高度集聚的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，政府的公共政策發(fā)揮了十分重要的作用。

表1 新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的比較

（3）發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化

拉美國家的城鎮(zhèn)化：過于強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制而排斥政府作用，奉行土地私有制，加劇了農(nóng)村土地兼并，迫使大量農(nóng)民失地破產(chǎn)而涌入城市。拉美國家是“過度城鎮(zhèn)化”的典型代表，城鎮(zhèn)化水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

南亞國家的城鎮(zhèn)化：一些南亞國家城鎮(zhèn)化的基本特征是人口爆炸，由此導(dǎo)致大都市及其周邊城鎮(zhèn)和村落形成連綿不斷的空間集聚形態(tài)。盡管在空間上具有城市形態(tài)特征，但在經(jīng)濟(jì)、社會和制度等方面都顯現(xiàn)出鄉(xiāng)村性，普遍存在就業(yè)崗位不足、基礎(chǔ)設(shè)施落后、公共設(shè)施匱乏和生活環(huán)境惡化等一系列問題。

非洲國家的城鎮(zhèn)化：20世紀(jì)50年代以后，非洲國家相繼獲得政治獨(dú)立，但在經(jīng)濟(jì)上仍然依賴于歐洲宗主國。20世紀(jì)70年代以來，由于經(jīng)濟(jì)停滯不前和人口迅猛增長，加上連年戰(zhàn)亂，使非洲國家的城市危機(jī)加劇。50%以上的勞動力只能在非正規(guī)部門尋找就業(yè)機(jī)會，70%以上的市民居住在自發(fā)形成的大片貧民區(qū)，絕大部分市民生活每況愈下，人口死亡率升高。同時(shí)，農(nóng)業(yè)勞動力的過度流失也嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)發(fā)展，造成饑荒。

2.我國城鎮(zhèn)化的主要模式及發(fā)展戰(zhàn)略

（1）我國城鎮(zhèn)化模式

以城鎮(zhèn)群為特征的發(fā)展模式：城鎮(zhèn)群的形成是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局的自然反映。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，在市場機(jī)制的作用下，在更大范圍內(nèi)逐步形成以一兩個(gè)特大城市為龍頭，中小城市集群協(xié)調(diào)分布，城鎮(zhèn)間保留一定的農(nóng)田、林地、水面等綠色空間，并通過高效便捷的交通走廊相連接的城市群 （大都市連綿區(qū)）。這種城市群地區(qū)，既是人口居住的密集區(qū)，也是支撐一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、參與國際競爭的核心區(qū)，如長株潭一體化城鎮(zhèn)化模式。

以小城鎮(zhèn)為核心的發(fā)展模式：以縣域經(jīng)濟(jì)為核心的小城鎮(zhèn)是我國整個(gè)城市系統(tǒng)中極其重要的組成部分。主要分為：大城市功能擴(kuò)散推動型，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)展、人口壓力和用地矛盾的產(chǎn)生及城市交通設(shè)施的逐步改善，大城市周邊地區(qū)的小城鎮(zhèn)由于具有一定的人口與人力資源優(yōu)勢、土地優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢，能承接大城市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口流動等，進(jìn)而迅速發(fā)展。外向經(jīng)濟(jì)推動型，我國東南沿海地區(qū)特別是廣東、福建，因?yàn)榕徃郯摹⒔煌ū憷萍吮姸嗟暮Ｍ馊A僑和港澳同胞，通過“三來一補(bǔ)”成為香港和澳門等地加工業(yè)的外遷地，外資企業(yè)異軍突起，帶動了外向型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展，也帶動了一批城鎮(zhèn)的興起和農(nóng)村繁榮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)推動型，即“蘇南模式”，特點(diǎn)是“四為主一共同”，即“以集體經(jīng)濟(jì)為主，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為主，以市場取向?yàn)橹鳎哉苿訛橹鳎吖餐辉５缆贰薄Ｃ駹I經(jīng)濟(jì)推動型，即“溫州模式”，以家庭經(jīng)濟(jì)和商品市場的發(fā)展推動小城鎮(zhèn)建設(shè)，以市場化帶動農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，發(fā)展以專業(yè)市場為基礎(chǔ)的專業(yè)鎮(zhèn)。資源開發(fā)型，新中國成立以來，開展了大規(guī)模的資源開發(fā)，推動了以自然資源開發(fā)利用為基礎(chǔ)的工業(yè)化進(jìn)程，興建了一大批“資源型城鎮(zhèn)”，形成了典型的“礦城模式”。

（2）我國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略

我國城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略演進(jìn)。2001年“十五”計(jì)劃綱要提出，“要不失時(shí)機(jī)地實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”，城鎮(zhèn)化首次上升為國家戰(zhàn)略。“十一五”規(guī)劃綱要提出，“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，按照循序漸進(jìn)、節(jié)約土地、集約發(fā)展、合理布局的原則，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。”“十二五”規(guī)劃綱要指出，“堅(jiān)持走中國特色城鎮(zhèn)化道路，科學(xué)制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”。從現(xiàn)實(shí)看，如何既加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化、滿足各方面對城市發(fā)展的需要，又防止出現(xiàn)“城市病”，一條有效途徑是發(fā)展大中小城市規(guī)模適度、分工科學(xué)、功能配套的城市群。這樣，既有利于緩解大城市中心城區(qū)壓力，又可以促進(jìn)中小城市發(fā)展，從而推動城鎮(zhèn)化又好又快發(fā)展。“十二五”期間，我國將進(jìn)入城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展雙重轉(zhuǎn)型階段，當(dāng)前和今后一段時(shí)期，我們應(yīng)貫徹落實(shí)“十二五”規(guī)劃建議和中央經(jīng)濟(jì)工作會議精神，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發(fā)展客觀規(guī)律，以大城市為依托，以中小城市為重點(diǎn)，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

我國城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速期。研究表明，目前我國已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中后期的前半段，估計(jì)到2020年前后基本完成工業(yè)化任務(wù)。伴隨工業(yè)化進(jìn)程的加快，我國城鎮(zhèn)化也進(jìn)入加速期。2000年到2010年，城鎮(zhèn)化水平從36.2%提高到47.5%，平均每年提高1.13個(gè)百分點(diǎn)。截至2009年底，我國有建制市655個(gè)，其中地級以上287個(gè)，縣級建制市368個(gè)。從總體上看，我國中小城市數(shù)量已達(dá)2160個(gè)，其中地級建制市162個(gè)，非建制市的地級行政區(qū)劃的中心城鎮(zhèn)50個(gè)，縣級建制市368個(gè)，非建制市的縣級行政區(qū)劃的中心城鎮(zhèn)1580個(gè)。城鎮(zhèn)化的迅速發(fā)展，成為推動經(jīng)濟(jì)社會大發(fā)展的強(qiáng)大動力，中國經(jīng)濟(jì)總量從改革之初的世界第12位躍居到目前的世界第2位，創(chuàng)造了“中國速度”、“中國奇跡”。由中國發(fā)展研究基金會發(fā)布的 《中國發(fā)展報(bào)告2010：促進(jìn)人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》報(bào)告中指出，從“十二五”開始，我國將用20年的時(shí)間解決“半城市化”問題，使我國的城鎮(zhèn)化率在2030年達(dá)到65%左右。

（三）國內(nèi)外不同城鎮(zhèn)化模式對青島的啟示

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展必須與青島的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、速度相適應(yīng)

城鎮(zhèn)化是生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，有其自身的發(fā)展規(guī)律，不能簡單地把城鎮(zhèn)化等同于城鎮(zhèn)建設(shè)，片面追求城鎮(zhèn)化率。特別是由于我們現(xiàn)在是按照行政區(qū)來推進(jìn)城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化水平的高低成為衡量政府官員政績的重要指標(biāo)之一，若不顧本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和資源環(huán)境約束，人為拔高城鎮(zhèn)化率，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展沒有實(shí)際意義。過度城鎮(zhèn)化的直接后果是造成城鄉(xiāng)矛盾加劇、地區(qū)發(fā)展失衡、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)凋敝。這在一些國家是有過深刻教訓(xùn)的，我們決不能重蹈覆轍。推進(jìn)城鎮(zhèn)化沒有也不會有一個(gè)固定模式，青島的總體發(fā)展必須與經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境發(fā)展相適應(yīng)，選擇符合本地特征的發(fā)展模式。

2.處理好城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展的關(guān)系

許多發(fā)展中國家之所以出現(xiàn)“過度城市化”問題，主要是沒有處理好城鎮(zhèn)和工業(yè)發(fā)展與農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系。在追求工業(yè)化的強(qiáng)烈愿望支配下，普遍忽視了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，關(guān)鍵是在城鎮(zhèn)發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展之間形成一種良性的互動關(guān)系，不能就城鎮(zhèn)問題談城鎮(zhèn)問題，也不能僅僅局限在農(nóng)村范圍內(nèi)尋求農(nóng)村發(fā)展思路。實(shí)際上，許多城鎮(zhèn)問題雖然突出表現(xiàn)在城鎮(zhèn)內(nèi)，但根子卻在農(nóng)村。同樣，許多農(nóng)村問題根子也在城鎮(zhèn)。青島的城鎮(zhèn)化必須從城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略高度來認(rèn)識和處理城鎮(zhèn)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

3.處理好工業(yè)化與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)系

一個(gè)國家或地區(qū)城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否協(xié)調(diào)，一個(gè)重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)就是看城鎮(zhèn)化水平與工業(yè)化水平是否適宜。城鎮(zhèn)化模式是受工業(yè)化模式影響的。城鎮(zhèn)化如果沒有工業(yè)發(fā)展作基礎(chǔ)，往往會出現(xiàn)城鎮(zhèn)化超前的情況。同樣，如果城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，工業(yè)化沒有城鎮(zhèn)作為依托，也難以持續(xù)推進(jìn)。青島在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，必須處理好城鎮(zhèn)化與工業(yè)化之間的關(guān)系，確立工業(yè)化與城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，但工業(yè)化不能狹隘地理解為工業(yè)發(fā)展，而要理解為三次產(chǎn)業(yè)按照市場需求和自身競爭力水平實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展及三次產(chǎn)業(yè)之間相互協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。

4.處理好城鎮(zhèn)體系內(nèi)層次和規(guī)模的關(guān)系

城鎮(zhèn)化過程中能否形成大、中、小城鎮(zhèn)層次結(jié)構(gòu)合理、功能協(xié)調(diào)、分布均衡的城鎮(zhèn)體系，是決定城鎮(zhèn)化能否在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起積極作用的重要因素。如果城鎮(zhèn)不分層，所有的交易活動集中在一個(gè)城市中心進(jìn)行，就會帶來額外的交易費(fèi)用。許多發(fā)展中國家城鎮(zhèn)化過程中存在的一個(gè)比較突出的問題是，在城鎮(zhèn)體系內(nèi)部，首位城市極度膨脹，工業(yè)生產(chǎn)集中在一兩個(gè)城市，發(fā)展?jié)摿κ芟蕖Ｇ鄭u盡管還沒有出現(xiàn)中心城市極度膨脹的現(xiàn)象，但城市體系內(nèi)部規(guī)模和層次也不盡合理。要大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，使之成為中心城市資金、信息、技術(shù)向外擴(kuò)散的一系列中間節(jié)點(diǎn)，形成合理的城鎮(zhèn)層次和規(guī)模結(jié)構(gòu)，增加城市與其經(jīng)濟(jì)腹地間的聯(lián)系。

5.處理好市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)控的關(guān)系

城鎮(zhèn)化是市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，市場經(jīng)濟(jì)是城鎮(zhèn)化的強(qiáng)大動力，只有市場機(jī)制能合理配置資源，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)第二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，吸引生產(chǎn)要素在城鎮(zhèn)集聚，加快城市化進(jìn)程。但城鎮(zhèn)化是一場深刻的社會變革，涉及到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會結(jié)構(gòu)變遷、城鎮(zhèn)合理布局等一系列重大問題，政府實(shí)行積極的干預(yù)政策是城鎮(zhèn)化能否積極穩(wěn)妥推進(jìn)的重要保證。要有一個(gè)科學(xué)性和權(quán)威性都很強(qiáng)的高質(zhì)量城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，特別是針對青島空間連貫薄弱、城鄉(xiāng)差距較大的現(xiàn)狀，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，帶動城鎮(zhèn)群發(fā)展；要在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生工程、公用設(shè)施等公共產(chǎn)品的供給或市場失靈領(lǐng)域，積極給予政策支持。

參考資料

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