大都市邊緣地區小城市發展的困惑——以啟東市為例

鄔曉華

0 引言

隨著2011年底崇啟大橋的建成通車，啟東作為蘇北地區與上海聯系的第一站，漸漸進入了上海人的視線。啟東市隨之調整城市發展目標，積極在上海招商引資，希望融入上海城市發展的整體戰略布局版圖，以實現其城市經濟和功能的跨越式發展。在此背景下，啟東市編制了新一輪的城市總體規劃綱要（2011-2030），并已在江蘇省進入了總體規劃上報審批程序。

通過解析啟東市新一輪的城市總體規劃綱要（2011-2030）的主要內容，分析了啟東市為了“融入上海”的目標而在城市總體規劃方面的調整。從而研究整體區域交通環境和區域發展政策等外部發展要素的改變對小城市發展目標和重點的深遠影響，以及現階段外部要素迅速變化的情況下，經濟欠發達地區小城市面臨的發展困惑。

1 崇啟大橋改變了啟東市的整體區位條件

啟東市為江蘇省南通市下轄的縣級市，與上海隔江相望。全市陸地面積1208平方公里，總人口112萬[1]。因啟東位于蘇北臨海位置，一直以來處于江蘇省陸上交通和沿江交通的末梢位置，整體經濟水平和城市實力在江蘇省和環上海的區域都處于偏下游水平。

崇啟通道工程于2011年12月24日正式宣布通車，是國家高速公路網G40上海至西安高速公路的重要組成部分。G40聯系了上海和江蘇省，大大縮短了上海與蘇北沿海地區的時距。啟東及蘇北沿海地區由原來的公路交通末梢轉變為交通節點。通車后，啟東與上海外高橋的交通距離縮短為70公里左右，從啟東到浦東機場全程高速，只需要45分鐘。啟東市正式融入上海“一小時都市圈”。啟東市 “融入上海”不但具備了區位和交通的基礎條件，也成為了啟東未來發展的主要目標。“崇啟大橋將為啟東帶來積聚效應、輻射效應和裂變效應。”啟東市孫建華書記強調說，“啟東，將成為北上海。”

2 江蘇省對沿海區域發展的引導政策

江蘇省的傳統發達地區是以南京—蘇錫常等大城市圈形成的長江沿線的“沿江城市帶”。蘇北地區和江蘇沿海地區相對欠發達。《江蘇省域城鎮體系規劃（2011-2030）》和2010年國務院通過的《江蘇沿海地區發展規劃》的相關內容表明，江蘇省已將蘇北沿海地區的發展提升為國家戰略。新的區域發展戰略計劃“依托蘇北地區沿海港口、岸線和土地資源，建設沿海大港，打造以新能源、先進制造業、生產性服務業、臨港大型石化產業為重點的沿海產業帶，將連云港、鹽城、南通一線打造成為江蘇，乃至我國東部地區新的區域增長極”[2]。

江蘇省為此專門成立了省政府的廳級派出機構——江蘇省沿海地區發展辦公室，來協調指導各地的沿海地區的圍墾開發工作。同時還出臺了一系列鼓勵和扶持政策：譬如要求蘇南成熟開發園區如蘇州、昆山等工業園區與蘇北南通、宿遷、連云港等地設立南北對口合作開發區，幫助蘇北地區的產業的建設發展（圖1）。

3 啟東市總體規劃對區域外部發展要素變化的回應

啟東市在崇啟大橋通車和江蘇省沿海開發戰略兩個重大城市外部發展要素影響的基礎上，對總體規劃的城市發展的目標和城市用地發展結構等內容做出了相應調整。

3.1 明確了“融入上海”的城市發展目標

2008年啟東市市委十一屆八次會議就提出了：“江海聯動、橋港互動、融入上海、走向世界”的城市發展目標。城市總體規劃綱要也以“接軌上海、以港興市、轉型升級、生態宜居”的城市發展戰略[3]為總體規劃的指導原則。

“融入上海、接軌上海”是啟東城市發展的目標，更是近中期發展和策略。因此，加快推進重大基礎設施的對接，加快建設產業轉移基地和制造業配套基地，加快發展生產型和生活型服務業，加快完善生態宜居城市配套，創造條件承接上海和蘇南發達地區的產業經濟和城市功能輻射，是啟東市制定的城市發展策略。

3.2 確定了“一主一副”+沿江沿海城市建設帶的空間結構

總體規劃延續了啟東市現狀城市發展結構，以現狀中心城區所在地匯龍鎮和呂四港為“一主一副”，寅陽特色鎮則以恒大集團的“海上威尼斯”項目為龍頭，建設濱海特色社區。其中匯龍鎮規劃“南拓-東進”，規劃用地到2030年比現狀要擴大1倍以上，常住人口也從2010年現狀的23.03萬人，增加到50萬人（圖2）。

為了順應承接產業轉移和配套的需求，總體規劃同時強調了沿江沿海聯動發展，規劃了“沿海產業帶”和“沿江城市帶”。其中依托呂四港的港口聯運，主要利用新圍墾灘涂用地的沿海產業帶是近期啟東市產業建設的重點地區。啟東市近年重點運作的產業項目，如“濱海工業園”、“江海產業園”、“呂四港重型裝備和石化配套園區”都在這一區域。

3.3 改善區域綜合交通配套

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為了實現沿海開發戰略目標，江蘇省一系列的重大基礎設施的建設已經提上了日程。在建的江蘇臨海高等級公路，規劃的啟揚高速（啟東-揚州）、通啟鐵路（南通-啟東）等，都是省級財政計劃的基礎設施投資項目。啟東市總體規劃將區域綜合交通規劃的重點放在了如何更好地銜接崇啟大橋等快速交通線路，完善配套地區交通網和基礎設施，特別是希望通過規劃的統籌協調，為呂四港區實現海陸聯動的綜合貨運交通體系。

因此建議總體規劃綱要：通啟鐵路北延伸至呂四港區，并設置貨運站點；啟揚高速選線向東移，并且在沿海產業帶和呂四港附近設置出口；預留沿江城際軌道南通至啟東段通道，并延伸至崇明接上海軌道交通19號線；提高通呂運河和新三河港的航道等級，打通江海聯動的河運通道等[3]。但是這部分內容其實并不受啟東市域總體規劃的控制，相關內容僅是對省級的規劃和項目提出的地方建議（圖3）。

4 區域外部發展要素變化影響啟東市發展的困惑

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從啟東市的總體規劃成果來看，雖然似乎明確了“融入上海”的發展目標，但無論從城市建設和產業定位、城市發展方向和建設用地布局方案都似乎重點不清晰。這種不清晰是對多項城市發展外部要素的影響的綜合反映和平衡后的結果。這種總體規劃的不清晰在很多類似規模的小城市中頗為普遍。分析啟東情況的原因，可以幫助理解小城市在規劃和城市發展過程中這方面的困惑。

4.1 城市發展方向的困惑

4.1.1 依托交通干線發展城市的挑戰

城市向哪里拓展，是一個困惑很多小城市的問題，國家和省級各類大型交通干線（高速公路、高鐵等）的大規模建成，改善了小城市的交通便利性，但同時也帶來了困惑。傳統的城市依托主要交通干線發展的方式面臨了取舍的困難，到底以哪條為主呢，應該靠攏哪個中心城市呢？是隨著大型交通干線的建成時序幾年一論證調整，還是超出小城市的建設規模和能力，將可能性都在總體規劃藍圖中體現呢？

啟東市中心城區在很長一個時期內是向西，即向上級城市南通靠攏，并希望與海門、南通連成沿江城市帶。以此在城西規劃開發了第一批產業區和城區。通啟高速公路建成后出口在中心城區的北側，城市因此向北區蔓延了一部分。在崇啟大橋工程明確后，對接上海的前景超過了靠攏南通的需要，啟東市因此規劃了城南“匯龍新城”，并決定以將市政府及所屬機關搬到新城區的方式帶動新區發展。然而崇啟大橋通車后，城市中心區似乎還應該向東側G40出口拓展。造成“東進”和“南拓”無法取舍，總體規劃只得為現狀20多萬人的小城市定下了兩個主要發展方向（圖4）。總體規劃調研期間一項關于啟東中心城市發展方向意愿的調查正反應了這一困惑，認為城市向東、南、西、北發展的人數的比例幾乎沒有決定性的差別。

4.1.2 區域發展與引導政策對發展城市建設的挑戰

以小城市來說，如果能依托國家或區域的發展引導政策，獲得政策扶持和各項資源的傾斜性支持，自然是實現城市快速發展的機遇。但不幸的是，由于我國的區域發展和產業指導政策的更新周期遠遠高于城市總體規劃編制的周期，更快于城市建設發展的周期。這些政策往往在大肆宣傳推廣并選擇若干已有相當基礎的試點區實施后，馬上又進入了新的周期和新的熱點。對于那些原來沒有產業基礎又希望獲得政策扶持的小城市來說，似乎往往處于“慢一步”的境地。

從“沿江城市帶”到“以港興市”再到“沿海產業帶”，江蘇省的區域發展和產業的指導一直在挖掘新的重點和潛力，并且出臺了一系列的推進配套扶植政策。啟東市也一直隨著這些指導和政策在總體規劃中調整自身的城市和區域發展重心。客觀上造成了啟東市規劃的產業從城西到呂四港副中心，再到沿海產業帶的重心快速轉移，但都未能堅持發展至成熟。體現在總體規劃綱要的內容中，就是“江”、“海”、“港”都不放棄，“產業”、“旅游”、“宜居”都要抓。

4.1.3 國家土地政策對城市發展方向的影響

作為國家最重要的土地政策，對基本農田面積的保持和建設用地年度指標的控制已經成為各級城市規劃新增建設用地的最大政策瓶頸。由于現階段國家土地政策對填海圍墾的土地利用是不計入城市建設用地指標控制范圍的，對于啟東市這樣一個一年建設用地指標只有600畝左右的縣級市，只能將幾乎所有的新建城市建設用地都集中在沿海的岸線區域，并且大部分需要利用海域圍墾出來的土地用于建設。至2011年，據啟東市總體規劃綱要調研統計，啟東已圍墾的土地達到39.19平方公里，沿海灘涂用地年均增長約2000畝。

由此不難理解，盡管不合理，為什么啟東市仍在距離崇啟大橋較遠，且現狀交通條件較差的海岸線規劃沿海產業帶，并將產業招商引資的重心放在了那里，并準備花費大量的公共投資新建道路、市政等基礎設施改善區域基礎條件。

4.2 實現城市發展目標定位的困惑

4.2.1 定位雷同，區域競爭激烈

激烈的區域競爭已經是我國城市發展的常態，在區域發展政策的引導下，同區域、基礎條件類似的地區往往確定的發展重點和目標也類似，激烈的競爭不可避免。

作為上海周邊相對落后的地區，啟東市希望以崇啟大橋的建成為契機，通過引進上海外遷產業和需要對接上海的產業落戶，利用產業投資建設帶動城市發展。雖然從地理位置上講，啟東位于對接上海的前沿優勢位置，然而它的產業和城市定位于周邊城市如南通、海門、如東乃至整個蘇北地區并無太大不同，且各地都擁有相似的對外交通、區位、政策優勢。可見區域競爭的激烈。任何投資項目都面臨著多個可選址地方政府各方面的比拼。能否在這樣的情況下抓住機遇，發展出城市的核心特色和競爭力，這就并非城市總體規劃的簡單定位可以實現的了。

4.2.2 城鎮體系對城市序列發展的限制

啟東市為自己確立了最有希望成功的“融入上海”的發展目標，但在江蘇省域城鎮體系和沿海近期開發時序中，它并不是發展投入和支持的重心。上級城市南通自己也在努力對接上海、蘇州、南京等一線城市，承接產業轉移和人口遷移。啟東的經濟發展、交通和生活、生產服務配套基礎相對薄弱，在省內、市內又無法獲得大力支持，這種情況對產業的前期招商引資和集聚會形成較大困難。

這種情況在小城市的建設中還是較為普遍，盡管定位和目標比較合理，但在資源和政策支持都集聚在高等級城市的情況下，要實現發展目標卻只能靠外來資本和自身財力，想要突破行政序列實現跨越式發展非常困難。

4.3 外部發展要素條件與本地發展的需求脫節

4.3.1 區域重大基礎設施建設的不受控

對于小城市來說，與地區發展緊密相關的那些重大基礎設施的立項、投資、推進、選線等一系列的過程，本地政府都無法參與意見，甚至有很多在前期根本不告知。在這種情況下，這些基礎設施的建設也無法很好地結合地方，并綜合推動周邊地區的有序發展。就如啟東市本輪總體規劃對上級規劃的重大交通設施選線提出的建議能否獲得研究也未可知。

4.3.2 區域發展政策的扶持落地難

如果想要獲得宏觀引導扶持政策的落地，就需要競爭項目關注度能否上升并獲得省級、甚至國家層面的大力支持。在此狀況下，項目必然要目標宏大、且符合政策熱點。如前文所指出，在通常情況下小城市能分配到的政策資源非常有限。

4.3.3 小城市“遍地撒網”的應對方式

作為小城市的啟東市缺乏靠自身主導城市開發的能力和財力，城市建設和新區開發不得不依靠重大基礎設施建設的愿景和區域發展政策的題目，招商承諾，吸引外部投資并先試驗性地啟動，再逐步爭取政策扶持。不免造成新區、項目遍地開花，但又都推進不快的局面。但對地方政府來說，在自身沒有能力的情況下，不失為一個自力更生，遍地撒網，說不定能有所收獲的方法。但對于投資人來說，卻覺得地方政府不但沒能聚焦政策和服務，而且增加了很多本地競爭，大大增加了投資的不確定性和打擊了進一步投資的積極性。

5 在困惑和平衡中推動城市發展

城市總體規劃是指一定年限內對城市市區、郊區及與城市發展有關的地區各項發展建設的綜合部署，是指導城市建設的藍圖。作為還沒能實現城市經濟穩定高速發展的小城市，在現階段發展進程中，既要延續原有城市發展趨勢；又要抓住區域交通、區域發展政策、大型項目選址等外部因素的機遇推動城市發展；還要突破激烈地方競爭，實現特色發展。啟東市城市總體規劃的成果同時反映了對這些多元化需求的平衡和困惑。

在總體規劃中應理解城市發展的這種困惑的原因和平衡的需求，以城市發展的基本規律和基本原則來指導城市有序建設。在實施建設過程中集中和吸收優勢資源，持之以恒地并有重點地改善城市居住、商務、環境、產業綜合基礎環境，才是近期發展的主要目標。

這樣啟東市以及其它類似的小城市才能在這種持續動態的平衡和困惑中不斷努力適應外部發展要素的變化，從中尋找有利于地方發展的機遇，推動城市發展，并在與市場需求的不斷磨合中找到適合自身的發展途徑。

[1]中國啟東政府網. http://www.qidong.gov.cn.——啟東簡介[EB/OL].Qidong Government Website. http://www.qidong.gov.cn. –Qidong Review[EB/OL].

[2]江蘇省城市規劃設計研究院. 江蘇省域城鎮體系規劃（2011-2030）[R]. 2010.Jiangsu Institute of Urban Planning and Design.Jiangsu Province Urban System Plan（2011-2030）[R]. 2010.

[3]江蘇省城市規劃設計研究院，江蘇省城市交通規劃研究中心. 啟東市城市總體規劃綱要(2011-2030）（專家論證稿）[R]. 2011.Jiangsu Institute of Urban Planning and Design,Jiangsu Institute of Urban Transport Planning.Qidong City Master Plan (2011-2030）（Experts Review Copy）[R]. 2011.

[4]中國城市規劃設計研究院. 啟東城市發展戰略規劃[R]. 2009.China Academy of Urban Planning & Design.Qidong Urban Development Strategy Plan [R].2009.

[5]上海市人民政府發展研究中心，上海市發展改革研究院，上海社會科學院，上海市城市建設投資開發總公司. 中國江海產業經濟園戰略規劃研究報告（送審稿）[R]. 2010.The Development Research Center of Shanghai Municipal People’s Government, Shanghai Academy of Development & Reform, Shanghai Academy of Social Sciences, Shanghai Chengtou Corporation. The Research Report of China Jianghai Industry Park’s Strategy Plan（Review Copy）[R]. 2010.

[6]王路. 城鄉總體規劃整合城市總體規劃和村鎮體系規劃的探討——從河南省新鄭市規劃編制說起[J]. 上海城市規劃，2010（3）：6-9.WANG Lu. The Exploring of Integrating the Urban Master Planning and the Systematic Village Planning into the Overall Urban-rural Planning——a case study of Xinzheng City planning [J]. Shanghai Urban Planning Review，2010（3）：6-9.

[7]邵瑛. 長江三角洲區域交通一體化規劃研究[J].上海城市規劃，2012（2）：18-22.SHAO Ying. Research on Regional Integrated Transport System Planning of the Yangtze River Delta [J]. Shanghai Urban Planning Review，2012（2）：18-22.