國家職業標準：中高職銜接中培養目標定位的重要依據——基于美英的經驗

□邵元君 匡 瑛

隨著我國經濟飛速發展，產業結構調整加快，技術不斷進步，勞動力市場對高端技能型人才的需求量日益增加，而這種高端技能型人才的培養離不開中等和高等職業教育的共同努力。為此，2011年8月，教育部頒布了《教育部關于推進中等和高等職業教育協調發展的指導意見》，并明確指出，適應區域產業需求，明晰人才培養目標，注重中等和高等職業教育在培養目標、專業內涵、教學條件等方面的延續與銜接。因此，研究當前我國的中高職銜接中的培養目標定位問題具有較為深刻的現實意義。

一、中高職銜接中的培養目標定位依據之辯

（一）人才類型結構難以為中高職銜接中培養目標準確定位掌舵

有學者指出，根據人才類型結構理論，把社會人才按其生產或工作活動的過程來分，就可以分為這樣四類：學術型、工程型、技術性、技能型。對職業教育而言，它通常是指向工程型、技術型及技能型人才的培養[1]。人才類型結構理論從宏觀上區分了中、高職的培養目標，但是，按照人才類型結構劃分的技能型人才和技術型人才在培養中究竟有怎樣的區別，技能型人才和技術型人才在等級上如何銜接仍然是困擾眾多中高職院校的頭等問題。這也就說明了人才類型結構難以為中高職銜接中的培養目標的精確定位把舵。

（二）國家職業標準理應是中高職銜接中培養目標精確定位的指南針

既然人才類型結構難以準確定位中高職銜接的培養目標，那么，中高職銜接中的培養目標怎樣才能做到精確定位呢？有學者指出，當我們依據所面向的預期工作崗位來確定時，中高職人才培養目標可以很容易得到區分[2]。這就是說，中高職培養目標的銜接就是預期的工作崗位的層次銜接。而工作崗位的科學定位的應然依據是基于國家職業分類基礎上的國家職業標準。國家職業標準是根據職業活動的內容，對從業人員工作能力水平提出規范性要求[3]。

由此可見，在理論上，國家職業標準才是中高職銜接中培養目標精確定位的指南針。在實踐中，我國國家職業標準卻難以全面指導中高職銜接中的培養目標定位，通過對我國國家職業標準的分析，發現我國的國家職業標準不能全面指導中高職銜接中培養目標定位，現有的國家職業標準還存在一定問題。

二、我國的國家職業標準存在的關鍵問題

在20世紀50年代的計劃經濟體制下，我國國有企業中，干部和工人身份有別，對技術工人的考核標準就是 “工人技術等級標準”，該標準是分行 業、分職業、分工種制定的，隨著改革開放的進行，1994年《勞動法》頒布后，在法律上企業中的干部和工人的身份不復存在，而此后，勞動部門新制定和修訂的職業標準都一律稱之為“國家職業標準”，沒有來得及制定和修訂的職業，在內容上仍然沿用工人技術等級標準。1994年，中英職業資格證書合作項目啟動，我國試圖借鑒英國經驗，來完善我國的職業資格證書建設。雖然，我國國家職業標準取得了一定的進展，但是，國家職業標準在制定主體、制定過程，以及其覆蓋率、權威性、實時性仍然需要作出深刻反思。

（一）我國的國家職業標準的制定缺乏企業引領的常設機構

我國的職業分類及職業標準的制定是由人力資源和社會保障部（以下簡稱“人社部”）發起，由國家職業分類大典和職業資格工作委員會承擔，該委員會成立于1996年，由勞動和社會保障部（現“人社部”）、國家質量技術監督局、國家統計局、教育部，以及國務院的50多個部委（局）等組成[4]。值得注意的有兩點：一是各個部委是屬于管理機構，其制定的國家標準能否從真正意義上客觀地反映行業企業對職業崗位的訴求；二是國家職業分類大典和職業資格委員會并非是常設機構，僅是為了制定國家職業標準而形成，若要修改國家職業分類或標準需再成立國家職業分類大典修訂工作委員會、專家委員會，這樣動態的機構能否確保對國家職業標準持續性管理。

（二）我國的國家職業標準的制定程序趨于簡單化

國家職業標準是根據職業（工種）的活動內容，對從業人員工作能力水平的規范性要求，這就決定了國家職業標準是一個復雜化、精細化、規范化的過程。當前，《國家職業標準制定技術規程》規定的制定國家職業標準的程序，比較國際做法而論，我國的國家職業標準的制定過程的特征表現為簡單化，主要體現為：國家職業標準的制定過程缺乏充分的理論指導；對行業企業職業當前和未來需求估計不足；精確的職業分析技術有待進一步提升；國家職業標準的制定與更新缺乏周期性性評估與研究。

（三）我國的國家職業分類合理性、職業標準的覆蓋率、權威性、實時性有待進一步提高

在實際應用中，我國的國家職業標準存在以下不足：（1）分類略顯粗糙?！吨腥A人民共和國職業分類大典》將我國社會職業分為8大類、66個中類、413個小類，相比美國的23個大類、97個中類、461個小類、840個細類，顯得不夠精細。（2）覆蓋率低。截至2009年，人力資源和社會保障部共發布了12批，共計122個新職業，職業總數達2005個，已頒布國家職業標準907個，占45%[5]，遠低于國外國家職業標準的覆蓋率。（3）權威性不足。這主要表現為部分行業企業的用人標準并不依據國家職業標準，也不認同基于國家職業標準開發出來的部分職業資格證書，同時，部分中高職院校的部分專業并不依據國家職業標準制定人才培養目標。（4）實時性有待提升。我國的職業標準尚未形成定期的更新機制，2010年5月，人社部才提出要對1999年版的職業大典進行修訂。此外，我國的國家職業標準監管機制有待完善。

三、他山之石：美國和英國國家職業標準的制定

美國以其國家職業標準的高度標準化、科學化、規范化為主要特點，而英國更是以其基于國家職業標準的國家職業資格證書制度而聞名于世。對比研究美國和英國的國家職業標準的制定主體、制定程序，以及關注如何保障國家職業標準的有效性，以期對我國的國家職業標準的制定提供借鑒。

（一）制定國家職業標準的制定主體陣容

1.美國

克林頓政府頒布的《2000年目標法案》的重點就是成立“國家職業技能標準局”，這為提升職業分類的標準化提供了組織保障。隨著信息化社會的來臨，美國建立一個重要的職業信息網站（The Occupational Information Net，簡稱 O*NET），由美國勞動部主導，由國家職業信息中心連同相關的研究機構，比如，頂尖研究機構、人力資源研究機構、北卡羅來納州立大學等。其中，頂尖研究機構是領導型組織，其主要職能是進行國內外的有關政治的、工業的以及公共服務組織的理論研究，為國家職業信息網站的數據進行監管和指導；人力資源研究機構是一個非營利性的科研機構，該機構主要關注的是公共組織或私營企業的人力資源需求，提供國家職業信息數據，進行工作分析、評估和培訓；北卡羅來納州立大學是美國國家承認的科學和技術的領袖，該組織對工作世界進行前沿的理論研究，為國家職業信息網站提供支持，比如開發研究新興職業、工具及技術[6]。此外，支持國家職業信息中心還有技術機構和專業的管理和勞動力開發咨詢公司。美國正是基于職業信息中心網站這個平臺，在勞動部總體指導下，在頂尖科研機構的領導下，聯合多元的、領先的科研機構，為高規格的國家職業標準的制定保駕護航。

2.英國

在英國，國家職業標準的制定者是其行業技能委員會、英國就業技能委員會以及其他的職業標準制定機構。其中，行業技能委員會是獨立的、由企業領導的、全英范圍內的行業組織，其許可證是要經過英國政府和企業的審核同意，它們代表著所屬行 業的企業利益，其主要任務是聚焦提升技能水平、促進企業參與職業教育。當前英國國內有22個行業技能委員會，比如，財務技能委員會、工程建設委員會等，覆蓋了90%以上的國民經濟產業部門[7]。而英國的就業技能委員會連同相關的科研機構共同參與到了英國的國家職業標準的制定中來。

（二）科學、規范的國家職業標準的制定程序

1.美國

美國國家職業標準的呈現主要是通過美國職業信息網站（O*NET），其理論基礎是基于內容模型（The Content Model），如圖 1 所示，該模型為職業教育培養目標的定位提供了重要框架，是工作和組織分析的重要工具。該模型不僅關注工作崗位，而且關注工作者。

圖1 美國職業信息網站“內容模型”[8]

（1）以工作者為主線（Worker-oriented）的職業信息。以工作者為主線體現了美國對個性的尊重，描述了工作者本身的特質、工作者需具備的素質、工作所需的工作經驗三個方面。工作者本身持久的特質會影響到工作表現和高效工作的所需的知識、技能，工作者的特質包括能力、職業興趣、工作價值、工作類型；工作者必要條件是指通過教育和經驗所獲得與工作相關的品質，包括基本技能、跨功能技能、一般領域的原理性知識、教育經驗；工作者所需經驗要求包括經驗與培訓、基本技能入門要求、跨功能技能的入門要求以及職業資格證書的要求。

（2）以工作崗位為主線（Job-oriented）的職業信息。以工作崗位為主線主要通過特定職業信息、勞動力的特質、職業的需求三方面來闡釋。特定職業信息是某些特定職業的內容模型的變量，包括特定工作任務、以及用于高級工作場所的工具和技術；勞動力的特質描述了可能影響職業需要的一般的職業特征，包括當前的勞動力市場信息和未來勞動力市場的信息展望；職業的需要包括普遍的工作行為、具體的工作行為、組織環境、工作環境。

此外，該模型還關注了交叉職業的描述，以及關注特定職業的描述。

2.英國

英國的行業技能委員會與其他職業標準開發組織需要根據國家職業質量標準來執行國家職業標準的開發路徑。圖2顯示了國家職業標準的開發路徑，在該路徑中，英國的行業技能委員會及其他國家職業標準的制定機構需要做到：（1）共同分析跨行業、工作崗位，以及勞動者的需求，而且還關注到對每個行業和工作崗位的當前和未來的需要，并要研究國家職業標準應如何滿足這些需要；（2）規定出每個行業、工作崗位或者工作區域的關鍵目標，并精確地進行功能分析，以確保個體通過功能分析的結果達到這些關鍵目標；（3）識別并確認當前的國家職業標準是否已經存在，以避免重復制定；（4）按照質量標準開發國家職業標準；（5）認定國家職業標準；（6）保持并更新職業標準；（7）推進國家職業標準的應用，比如應用于培訓、資格證書的開發等；（8）評估國家職業標準[9]。

圖2 英國的國家職業標準開發路徑圖[10]

（三）保障國家職業標準的有效性

1.美國

美國的國家職業分類系統完善，對國內職業的覆蓋率高。當前美國勞動部公布的標準職業分類系統中，美國的職業分為23個大類、97個中類、461個小類、840個細類，對具有相近工作職責、技能訓練水平、教育水平的具體職業崗位歸屬于一個細類[11]。美國技術密集型企業比重大，對勞動力的智力層次要求高，為保障勞動力的高質量，美國職業信息網絡項目對于職業信息質量要求高，并進行了嚴格的評估。在進行職業信息采集前，美國勞動部和國家職業信息中心研究部門通過其頂尖研究中心來執行國家職業信息數據收集項目調研的前測工作，并對前測的結果進行評估。

2.英國

英國政府試圖將其生產力及就業率引領全世界，預期在2020年技術技能人才再上一個臺階，并力爭達到80%的就業率，從而營造一個公正、全納的社會體系[12]。為確保這一目標的實現，從2003年到2006年，英國政府加強了對行業技能委員會的 監管并對其有直接授予權。同時，為了確保行業技能委員會能夠最大限度地貼合行業的技能發展需要，英國政府要求行業技能委員極力凸顯企業在制定國家資格證書的重要作用，要注意加強行業、企業與職業教育、培訓系統的聯系。此外，自2006年以來，英國政府通過制定評估框架對行業技能委員會進行定期審核，并通過評分框架對行業技能委員會的表現進行評估。英國政府對行業技能委員會的審核要點包括三個方面：（1）提升企業參與度，了解企業的需求，促進企業投資技能；（2）掌握該行業在勞動力市場的動態信息；（3）開發國家技能標準并確保資格證書符合企業的需要。通過審核之后，每個行業技能委員會將會得到評分，評分結果分為四個等級：一級為優秀；二級為良好；三級為合格；四級為不符合標準。比如，根據2009年評估結果，能源與公共設施委員會的評分是優秀，關于紡織業的行業技能委員會的綜合評分不符合標準，并勒令其關閉。正是由于英國政府對制定國家職業標準的機構進行嚴格的監管，確保了英國國家職業標準的權威性、針對性和實時性。

四、啟示與建議

在宏觀層面，做好國家職業標準的基本功課，明確各個行業的工作崗位需要做什么事情是確保中高職銜接的培養目標準確定位的重要前提。關注國家職業標準存在的關鍵問題，根據國際經驗，我國要充分發揮行業、企業、學術界在制定國家職業標準的重要作用，精細化國家職業標準的制定過程，提升國家職業分類合理性，以及提高國家職業標準的覆蓋率、權威性和實時性，從而幫助職業院校明確人才培養方向。

（一）發揮企業重要作用的同時，合理擴容國家職業標準制定主體

英美兩國高度重視企業、科研機構的重要作用，這方面值得我國借鑒。國家職業標準一方面要考慮到行業企業的現實需要，另一方面，也要考慮到國家職業標準框架的合理性和科學性。對于我國而言，政府要明確高質量的國家職業標準的目標是為了提升國家競爭力，因此，應將國家職業標準提高到國家戰略發展的高度，應充分認識到制定國家職業標準的重要性，充分傾聽來自行業、企業、學術界的聲音，從而為職業教育的培養目標定位提供前提和基礎。

（二）精細化國家職業標準的制定過程

美英兩國在國家職業標準的制定過程已經形成了系統的理論模型，無論是美國兼顧個人發展和工作崗位需要的 “內容模型”，還是英國的系統的“國家職業標準開發過程圖”，均體現兩國對國家職業標準在理論上的深度認識。同時，兩國依據其理論模型，精確地、嚴格地制定國家職業標準，這一點值得我國借鑒。我國當前職業標準制定的過程正逐步走向完善，國家職業標準的制定應充分考慮到行業和企業的當前和未來需求，應持續提高職業分析的技術水平，應加強對國家職業標準的周期性評估與研究。

（三）提升國家職業分類合理性，以及職業標準的覆蓋率、權威性和實時性

世界各國技術的進步以及人類發展的需要不斷地催生著新的技術出現，職業的更新換代必然帶來國家職業標準的更新換代。我國應借鑒英美經驗，亟需審慎考慮國際職業分類標準的合理性，提升國家職業標準的覆蓋率，通過嚴格規范國家職業標準的制定過程，提升職業標準制定的水平，來樹立國家職業標準在行業、企業以及職業院校中的權威性，同時，應繼續完善國家職業標準的平臺建設，廣泛宣傳國家職業標準，增強國家職業標準的現實應用性。

[1]雷正光.現代職教培養目標定位研究[J].職教論壇，2003（09）.

[2]徐國慶.職業教育課程論[M].上海：華東師范大學出版社，2010：138.

[3]中華人民共和國勞動和社會保障部.國家職業標準制定技術規程[EB/OL].http∶//jnjd.mca.gov.cn2001-07/2012-02-19.

[4]勞動和社會保障部辦公廳.關于擬調整國家職業分類大典和職業資格工作委員會部分成員的函[EB/OL].http∶//www.lm.gov.cn/gb/training/2003-10/24/content_28935.htm2003-10-10/2012-02-20.

[5]張祺午.新職業新方向[J].職業技術教育，2009（33）.

[6]Onet resource center.Overview[EB/OL].http∶//www.onetcenter.org/about.htm l.2012-02-12.

[7]SectorSkillsCouncils.Ourwork [EB/OL].http∶//www.ukces.org.uk/ourwork/sector-skills-councils.2012-02-13.

[8]Onet reaource center.The O*NET Content Model[EB/OL].http∶//www.onetcenter.org/dl_files/ContentModel_Detailed.pdf.2012-02-13.

[9]UK Commission for Employment and Skills.NOS Strategy 2010-2020[EB/OL].http∶//www.ukces.org.uk/assets/bispartners/ukces/docs/supporting-docs/nos/nos-strategy-2011.pdf2011-06/2012-02-15.

[10]UK Commission for Employment and Skills.NOS Strategy 2010-2020[EB/OL].http∶//www.ukces.org.uk/assets/bispartners/ukces/docs/supporting-docs/nos/nos-strategy-2011.pdf2011-06/2012-02-15.

[11]Standard OccupationalClassification[EB/OL].http∶//www.bls.gov/soc/.2012-02-13.

[12]UK Commission.Empowering SSCs–Employer driven skills reform across the UK[EB/OL].http∶//www.ukces.org.uk/assets.2008-07/2012-02-13.