地從哪兒來？

◎ 國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任 李鐵

目前中國的土地管理制度，和城鎮化進程中的土地問題集中在幾方面：一是征地矛盾。這其中涉及到征地補償的問題，以什么方式解決征地補償？是提高補償標準還是解決同權問題，使集體土地和國有土地能夠平等地參與開發？還有所有權的認定，也就是確權問題。

二是耕地保護。城市發展不能以犧牲耕地為代價，這又涉及到，第一，如何保護耕地，保護農業和整個城市開發的關系是什么？第二，我們現在的城鎮建設用地粗放型利用，土地利用效率比較低，這個問題通過什么方式解決？

土地制度的改革要涉及到城鎮居民的利益。當改革土地增值收益分配的利益關系時，勢必要影響到城市公共投入的資金來源，因此，就涉及到調整城鄉居民群體在利益分配上的格局。調整這種利益關系，面臨非常大的阻力。

談土地制度問題時，我們忽視了很多全局性的問題。因為中國特殊的土地征用制度，對于促進大量非農人口增加，提高農民收入，發揮中國國際競爭力等方面起到了重大作用。

第一，由于土地征用過程中土地出讓金的一次性征收，這種短期收益和現行的政府行政管理體制相結合，就會導致出現大量決策失誤。

第二是土地的粗放型利用。城市政府的公共投入和政府開支來源于兩個方面，一是財政收入，財政收入主要取決于工業稅收，當然這是以廉價土地作為支撐。這個財政是保吃飯的，是保政府自身運轉的。真正保證城鎮發展以及基礎設施建設的，是土地出讓收益。

政府拿低價土地搞工業企業，所以還得拿一塊土地，搞商業和房地產開發來獲得增值收益。一是用于工業用地的補償，既包括對農民的補償，也包括工業用地的基礎設施建設；二是保發展，保證城市的運轉。這部分創收是政府非常重要的收入來源，也是城市基礎設施建設最重要的資金來源。結果就導致用地的攤子越來越大，得不斷賣地才能持續進行補償。

這種擴張形成惡性循環，結果是用地面積越來越大，也造成基礎設施因面積擴大而成本增加，資金壓力也越來越大，使得政府對從土地上獲得收益的依賴也越來越強。

目前，在中國的特殊體制條件下，城市政府更多關注的是城市居民，關注城市居民最迫切要解決的基礎設施供給、水電交通和住房等問題。這就涉及到一方面需要土地出讓收益來解決這些投入的資金供給問題，另一方面還要維持既定的工業投入來解決城市競爭力和就業、稅收來源等問題。

相對于農村的利益和農民的補償利益，農民怎么看，社會怎么看，城市居民怎么看，城市政府怎么看，還有中央政府如何在各個方面進行平衡和抉擇，這需要從一個宏觀的角度考慮。

從以上政策制定的一些基礎層面和在利益群體之間的博弈上來看，破解土地征用制度改革的難題，就要從兩個方面來考慮問題：一是要逐步提高對農村和農民的補償標準；二是要把來自城市的阻力減輕，當城里的壓力大幅度減輕的話，農村土地的放開是遲早的問題。

現在我們看到的是先從提高占地補償開始，這是兩部分：公益性用地的補償標準提高，其他按照市場性用地標準。但是，公益性用地的界限范圍依然模糊，其他集體土地按市場價補償，還是停留在補償上，不是基于對等談判的標準上。

確權是基礎，提高征地補償是當前的過渡，同權是比較好的一個目標，但同權什么時候能實現還不是很清楚，不過要注意到很多地方已經可以進行同權的改革。

◎ 國土資源部規劃司司長 董祚繼

對于土地管理制度改革，現階段城鎮化推進中面臨用地兩難。一方面我們要堅守耕地紅線；另一方面我們還必須要保障城鎮化發展的必要用地。在此背景下，我國加大土地管控力度，而現實卻是，每年國家分配的用地指標，對于地方政府來說，至少有三分之一的缺口。

對此，應著力推進土地管理制度改革，一方面要深化土地使用制度改革，著力推進城鎮低效建設用地再開發，對存量用地和增量用地實行差別化管理。另一方面，推進城鄉建設用地增加掛鉤，促進農村土地整治深入開展。

要放開農村集體建設用地上市交易，使農村集體建設用地與城市建設用地真正實現同地、同權、同價，將彌補部分供地缺口。現階段是進行土地制度改革的好契機，未來將進一步在法律層面為農村集體用地市場化鋪路。