中國反腐還要做什么？

◎ 文/林喆

(作者為中共中央黨校政法部教授)

在現(xiàn)代國際社會，各國反腐敗的方式形形色色，然而不管采用哪種方式，一部《反腐敗法》的制定都被視為是必不可少的。

在廉政建設(shè)方面，我們已做了什么?還要做什么?

從2004年開始,在廉政建設(shè)方面,中央加大了制度建設(shè)：一是出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》兩個條例，并發(fā)出《堅(jiān)決制止借兩個條例學(xué)習(xí)培訓(xùn)之名搞不正之風(fēng)的通知》;二是制定了干部引咎辭退制度;三是中組部和中紀(jì)委完善了專門的巡視機(jī)構(gòu);四是中紀(jì)委和監(jiān)察部對56個派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行了統(tǒng)一管理;五是中紀(jì)委表示歡迎媒體的監(jiān)督作用(這表明對腐敗和反腐敗的報道在國內(nèi)不再是禁區(qū)!)。

更重要的是國務(wù)院《行政許可法》實(shí)施，國務(wù)院和地方行政部門由此取消和調(diào)整的審批項(xiàng)目達(dá)1806項(xiàng)。2005年起，我國進(jìn)入體系性反腐敗時期。根據(jù)我國加入《聯(lián)合國反腐敗公約》對世界所作的承諾，之后我國的反腐敗分為兩個階段：第一階段加強(qiáng)制度建設(shè)，踐履了兩大承諾，即懲治一批貪官和制訂了一系列反腐法規(guī)和黨規(guī)，以及通過兩院司法解釋，在法律上加強(qiáng)了對腐敗犯罪行為的懲治;第二階段加強(qiáng)與國際社會的合作。簽訂雙邊引渡條約和追逃貪官及追回由貪官帶到國外、流失在國外的資產(chǎn)，并出臺了《反腐敗和廉政建設(shè)》白皮書。

在廉政建設(shè)方面, 我們尚未做到什么?財產(chǎn)申報制度未能在法律上得到確認(rèn);《反腐敗法》20年中尚未被列入立法規(guī)劃，未能出臺;“兩公”現(xiàn)象未能被遏止;“回避”制度未能被認(rèn)真執(zhí)行。“回避”制度古已有之:第一避親，第二避嫌，第三避籍，但這些年來，諸多制度形同虛設(shè)。尚未做到的便是今后要做的。其中，最重要，也是最緊迫的是建成反腐體系，而反腐體系建成的標(biāo)志是《反腐敗法》的出臺。

《反腐敗法》立法應(yīng)包含以下幾項(xiàng)基本內(nèi)容

一、關(guān)于公務(wù)人員接受禮品范圍及其最高限額的規(guī)定，考慮到我國的國情，建議將我國接受禮品的最高限額規(guī)定為300元人民幣(約50美金)。

二、關(guān)于公務(wù)人員從事第二職業(yè)的規(guī)定，建議該法明確對公務(wù)人員從事第二職業(yè)及離職后的行為作出如下的限定：(1)規(guī)定公務(wù)人員(特別是黨政干部)不可同時兼任一個以上的公職，或在公職外擔(dān)任地方機(jī)構(gòu)、國營公司、或公私合營企業(yè)的職務(wù)，如董事、經(jīng)理(這方面可借用德國的規(guī)定);(2)規(guī)定公務(wù)人員(特別是黨政干部)不得從事可能損害或影響其職務(wù)的“第二職業(yè)”;(3)禁止公務(wù)人員(特別是黨政干部)為獲取報酬而從事產(chǎn)生行為沖突或利益不一致的兼職，不準(zhǔn)接受外國政府的酬金，私自代表他人或出庭與政府對抗，不得充當(dāng)外國經(jīng)紀(jì)人的代理商或與私營機(jī)構(gòu)進(jìn)行交易活動，不得以濫用職權(quán)來謀取報酬或接受超出標(biāo)準(zhǔn)的酬金(這方面可借鑒美國的規(guī)定);(4)規(guī)定非經(jīng)政府事先批準(zhǔn)，任何公職人員(特別是黨政干部)不得參與經(jīng)商或接受任何雇傭和工作(這方面可借用巴基斯坦的規(guī)定);(5)對公務(wù)人員(特別是黨政干部)離職后所從事的職業(yè)和接受饋贈的行為進(jìn)行限制規(guī)定，公職人員(特別是黨政干部)退職后在有關(guān)私營企業(yè)的就業(yè)行為應(yīng)受到限制(這方面可借用韓國的規(guī)定);(6)規(guī)定公務(wù)人員(特別是黨政干部)在離職前后不得從原先與其有利益關(guān)系的人那里接受饋贈。

三、關(guān)于親屬回避制度的規(guī)定，建議在《反腐敗法》中規(guī)定明確的親屬回避制度。規(guī)定公務(wù)員(特別是黨政干部)不得與其配偶、子女及有親屬關(guān)系(父母子女、祖父母輩與孫輩、堂表親、聯(lián)姻親)或與特定關(guān)系人同屬一個部門或單位，不得構(gòu)成上下級關(guān)系或同事關(guān)系，或雙方有經(jīng)濟(jì)活動;官員子女不得借助父母的地位或影響力非法經(jīng)商牟利，進(jìn)入暴利行業(yè)(這方面可借用新加坡的規(guī)定)。并將《公務(wù)員法》第69條的避籍制規(guī)定納入，即“公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級機(jī)關(guān)、縣級機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行地域(即原籍地或成長地)回避，法律另有規(guī)定的(如民族自治地方公務(wù)員任職)除外”。

四、關(guān)于公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度的規(guī)定，建議在《反腐敗法》中明確規(guī)定含公示在內(nèi)的財產(chǎn)申報制度。公示范圍可初步確定為“同級公示”。規(guī)定“申報結(jié)果的公示范圍可以視條件的成熟程度而逐步擴(kuò)大，可以先做到同級公示”，即在班子內(nèi)或同級干部中公開，由人大產(chǎn)生的干部的收入申報在人大中公示;這里不應(yīng)有“秘密申報”部分，也即不應(yīng)有暗箱操作部分;規(guī)定對于不如實(shí)申報收入，“以謊報罪”論處(所以先應(yīng)在刑法上設(shè)定一個“謊報罪”)。

五、關(guān)于公務(wù)人員違法行為法律責(zé)任的規(guī)定，建議在這部分對公務(wù)人員違法行為法律責(zé)任只作原則規(guī)定，如規(guī)定“公務(wù)人員違法行為應(yīng)受到黨紀(jì)政紀(jì)處罰，對于公務(wù)人員的犯罪行為由司法機(jī)關(guān)審查判決。”

六、關(guān)于國內(nèi)反腐敗權(quán)威機(jī)關(guān)的確認(rèn)，建議在該法中對于我國專門行使或兼有廉政職權(quán)的反腐組織和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)作出明確的規(guī)定。建議規(guī)定中紀(jì)委及各級紀(jì)檢監(jiān)察部門在反腐敗中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位或工作職能、重要地位，以使它們的領(lǐng)導(dǎo)地位和工作職能具有法定性。

此外，建議在《國家公務(wù)員法》中對于公務(wù)人員的聘用、晉升、任免，及考核制度做出更為詳細(xì)的規(guī)定。并在實(shí)踐中廢除非暴力犯罪的死刑，而在刑法中增設(shè)“終身監(jiān)禁”的刑罰。

在現(xiàn)代國際社會，各國反腐敗的方式形形色色，然而不管采用哪種方式，一部《反腐敗法》的制定都被視為是必不可少的。

盡快出臺《反腐敗法》是我們今后幾年中最重要的任務(wù)。考慮到中國國情,該法出臺最大的難點(diǎn)在于：執(zhí)法主體的難以缺定，可能架空中紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。鑒于此種情況,建議出臺兩個文件，一是出臺由中央前后作出的黨規(guī)匯輯而成的《公務(wù)人員行為道德規(guī)范典》;二是出臺《公務(wù)人員腐敗懲治條例》。這種以法律和道德雙管齊下文件的出臺,標(biāo)志著我們反腐敗體系的最后完成。