基于公共政策視閾的城市規劃決策方法探析

楊 卡

(國際關系學院公共管理系,北京 100091)

從公共政策的角度來開展城市規劃研究是一個新興的學科交叉領域。近年來,逐漸有一些學者開始探討城市規劃在政府決策中的地位與走向,這大大豐富了城市規劃學科的理論內容,為規劃決策、執行的科學化提供了一種嶄新視角,但由于學科交融尚不充分,現行研究更多傾向于宏觀層次的理論探討,還沒有真正將公共政策的核心理念與優勢內涵應用到廣泛的規劃領域中來。在城市規劃學科方面,學者更關注規劃技術方法和方案設計的理念更新,對于其作為政府政策行為的規劃決策方法探討還不夠全面和深入,現行的城市規劃決策主觀意識過濃。本文嘗試把政策決策方法引入到城市規劃決策中來,探討城市規劃的關鍵決策點和一些基本決策方法,以促進城市規劃決策系統的發展和完善。

一、 城市規劃決策科學化的意義與政策途徑

公共政策是對全社會的價值所作的權威性的分配[1]。城市規劃的公共政策特征日益得到強化[2],規劃已從崇尚科學理性的技術性角色,轉變到在公共事務中扮演組織群眾意見和協調不同利益團體的角色,規劃正逐步從一個藍圖變為一個過程[3]。目前我國城市化正處于高速發展的階段,在城市人口急劇增加、城區面積快速擴張的過程中,城市能否按照既定的規劃有序、和諧地發展顯得尤為重要[4]。城市規劃涉及到城市發展的方方面面,將在很大程度上制約或促進城市經濟、社會、環境發展,并對城市居民、投資者以及外來人員的生活產生重大影響,是城市公共政策的重要構成。在地方公共政策系統中,城市規劃不僅對城市發展的經濟、社會和環境的諸多方面都有重要作用,還對城市拆遷、市政管理等其他城市公共政策具有指導作用,因此,城市規劃的正確決策是城市公共權力機關須要十分重視的問題,我國城市規劃中所出現的許多問題也恰恰是決策不科學、不正確所帶來的,城市規劃決策方式方法的科學探索不容忽視。

城市規劃程序中有一些關鍵環節需要進行決策(圖1)。根據城市規劃的程序來看,在規劃的不同階段,有四個重要的決策環節:(1)規劃方案篩選。需要從眾多規劃候選機構的方案中,選擇出適合城市本土實踐、利于實現城市發展目標的優秀方案和規劃隊伍,這一篩選過程或將經過多個輪次、涉及多個角度的考量,最終作出決策。(2)規劃評審和審批。規劃評審和審批是城市規劃中最核心的決策點,政府管理機構和專家需要對規劃的人文性、合理性、科學性、可行性和先進性等進行全方位的審查,將規劃方案和城市的整體發展目標、城市現有的整體規劃設計、管理規定等公共政策進行對比,最終給出通過與否的決策,或者提出修改意見。(3)規劃修訂。規劃執行階段,政府主管部門還要常規收集規劃修訂意見,并對意見進行審查,作出修訂與否的決策。(4)規劃評價。公共政策的評價是政策健康運行和修正的重要信息來源,是公共政策運行的重要環節。城市規劃一旦執行,將對城市空間建設形成難以撤銷的影響,規劃執行中出現的失誤也將產生長期的很難糾正的后果。正因為此,決策者常常會將更多的精力放在對城市規劃方案的前期審查、論證上,城市規劃政策效果評價制度反而存在缺失或不足。

圖1 城市規劃中的關鍵決策點

從城市規劃的內容來看,城市土地利用規劃、城市總體規劃、城市詳細規劃等不同的規劃中都有一些特殊的、對社會具有重要影響的決策環節:(1)城市規劃首先需要明確城市發展目標,包括確定人口發展目標、經濟發展走向、土地利用方向等導向性問題,在此過程中將有來自政府、規劃機構等不同團體的謀劃思路,同時也有來自政府不同行政單位、不同文件的指導方案,在最終確認發展目標時需要多方權衡并進行決策。(2)交通、綠地、文化場館、市政工程等城市基礎設施和公共服務機構的布局方案選擇,決定著城市公共資源在空間、群體間的分配,進行公平、科學的布局決策十分重要。(3)重大項目建設,例如石化、核電、垃圾處理廠等,可能會對城市居民的生活和環境安全帶來較大影響,此類決策有必要采用科學合理的方式,為民眾提供充分表達意見的途徑,然后在權衡多方建議的基礎上作出有利于民眾、促進公共利益協調的決策。

二、 城市規劃政策決策的關鍵參數

因目標群體和所針對政策問題的不同,公共政策決策所需分析的參數也有差異,參數選擇的恰當與否將決定著公共政策決策的優劣。城市規劃公共政策重點要解決城市發展秩序問題,包括空間秩序、時間秩序和經濟類型的秩序,因此和一般的公共政策相比,影響其決策的關鍵參數具有特殊性。

1. 效用

效益和效率是政策決策的一般參數。效益是政策實施所帶來的經濟、社會和生態等方面目標的實現,體現政策所帶來的利益的增加;效率考察政策在實現效益時所需消耗的能源、資源水平。效用指人們在消費物品或勞務過程中所帶來的滿足程度,政策效用則是政策給目標群體所帶來的這種主觀感受。對于效用的考察,更多地體現了政策目標群體、目標地區的特殊的主客觀條件情況與政策效益的對應狀況。因此,采用效用作為城市規劃決策的關鍵參數,更能適應城市規劃和目標群體的密切聯系,也能更全面地反映城市規劃帶來的社會總效果。城市規劃的效用不僅局限于規劃對于當地居民、企業等群體所帶來的主觀感受,還應包括規劃政策對當地自然地理環境、經濟特征、周邊聯系等特殊條件的回應性上。城市規劃政策具有典型的地方性特點,空間資源必須根據城市的特殊條件進行針對性地部署,才能利于城市自身的發展,任何照搬照抄都將帶來效用的極大損失。例如“世界城市”的定位、文化街區的設計等都是難以復制的,否則定位失誤不利于城市各項目標的實事求是的設定,街區特色的照搬也會失去它原來所具有的特殊含義和地方性特征。

2. 風險

城市規劃對于城市建設和居民生活的影響是長期的,而且空間影響范圍巨大,例如一些規劃項目可能帶來環境惡化、資源枯竭、生物損害和社會不良影響。因此,對于規劃可能造成的負面影響和不良后果必須進行充分、全面、科學地評估,將規劃可能帶來的風險和效益放在同等重要的地位上進行衡量,對于風險較大的規劃方案和項目,即便能帶來短暫的經濟效益,也必須采取審慎的決策。

3. 靈敏性

城市規劃政策的實施年限較長,許多中長期的規劃都要經歷十年至二十年甚至更長的規劃實施階段,在此過程中,必然面臨各種各樣的環境變化:經濟轉型、人口膨脹、交通擁堵、人們生活方式的改變等都難以預料且影響巨大,這要求城市規劃政策應擁有較強的靈敏性,能在環境變化時靈敏、有序地應變,最大限度地降低環境變化所帶來的負面影響。

4. 回應性

優秀的政策不應只是政策制定和分析者的偏好,而應該更多體現民眾的政策意向,城市規劃政策應體現城市不同團體對于城市建設的需求,對于民眾的要求和建議要給予充分關注。在對民眾意見進行搜集歸納的過程中,還需要通過恰當的方法,對政策建議進行甄別、分類、梳理,并探討不同群體建議的共性與沖突,給協調各方利益的規劃政策的制定、運行提供重要參考。

以上參數是城市規劃決策的一般參數,對于城市規劃體系自身來說,因規劃類型、規劃層次、規劃目標的差異而會涉及到不同的目標群體,所要解決的城市關鍵問題也有差異,所涉及到的政策決策參數也應做更具針對性的選擇。

三、 幾種典型的政策決策方式選擇

在政策決策方法選擇時,需要首先分析城市規劃的項目特征,根據性質的不同來選擇不同的分析方法。政策決策常常可以劃分成確定型決策、風險型決策和不確定型決策這三種模式,分別適用于不同的政策環境,并需采取不同的決策方法。時下,我國城市規劃現行決策中已經較多運用因子分析、外推、層次分析等方法進行確定型決策,對于風險型和不確定型決策方法運用很少。鑒于不確定型決策隨機性因素過多,在一般的城市規劃項目中應盡量避免,因此本文在此主要探索幾種風險型決策方法在城市規劃中的應用。城市規劃項目常常面臨著多目標的追求,需要實現經濟、社會和生態的多方面效益,涉及人口、土地、交通、產業等多方面因素。此外,城市規劃具有較強的預見性,需要估計未來可能出現的情況,一些規劃項目的未來前景中有大量不確定因素存在,而這些因素又非常重要,需要權衡其發生概率和可能影響,然后據此來進行決策。這體現了顯著的風險決策特征,需要采取風險決策模式。

1. 交叉影響分析用于前景預測

交叉影響分析是風險型政策決策的常用方法之一。對于規劃前景中有若干因素影響的情況,可借助交叉影響分析的方法來進行決策。交叉影響分析的基本思路是:考察一系列新狀況或者方案的發生概率,以及它們相互作用的情況,從而對政策的前景進行預測,以助于進行決策。這種方法彌補了一般決策方法中對于方案和情景之間相互影響的忽視,對決策中的相關事件作了更全面的分析。

例如,為了促進新城區的有序開發、增進人氣和活力,需要從三個方面作出努力:一是完善新城區的基礎設施,包括道路、管線和醫療、教育等市民生活的基本保障設施;二是積極促進新建住房的入住,提高社區的入住率;三是構建多元商服網絡,促進購物、郵政、金融、餐飲、休閑等多樣化空間的建設。在制定規劃時,政府需要預測三個方面的呈現概率和發展前景,由于這三個方面是相互聯系的,某一方面的發展會影響到另外兩方面的發展情況:基礎設施的完善、商服網絡的建設有利于居民入住率的快速提高,入住率的提高也會促進商業的入駐。在此類情況下,可以通過交叉影響分析來更準確地預測三者相互作用之后的發生概率。

假設這三個事件分別為A1、A2、A3,單獨預測的出現概率為P1、P2、P3,則可建立如表1的影響矩陣,上升的箭頭符號代表正向的影響。

表1 交叉影響方向矩陣

具體影響的強弱可以通過咨詢專家意見獲得,評判標準一般建立無、弱、強、很強四級,用0～1之間的數字(0,0.5,0.8,1)S值來表示,用K(+1、-1)來表示影響的方向,正向影響為+1,負向影響為-1。建立交叉影響的KS值,如表2。

表2 交叉影響KS值矩陣

2. 決策樹用于規劃方案選擇

如圖2所示,運用決策樹分析某市城中村的改造的規劃,則需要對不同方案進行細致探討,按照以下步驟完成決策:(1)建立自上而下的決策樹模型;(2)逐步估計每個決策點的分支方案的前景如何和成本大小;(3)分析每個方案在改造中遇到的拆遷阻力大小,拆遷順利和不順利的概率分別為多少;(4)核算每個方案在拆遷順利和拆遷阻滯兩種情況下的效益;(5)衡量每條分支的效益、成本,找到最優的建設方案。

圖2 城中村改造的決策樹決策模型

3. 靈敏度分析用于城市規劃方案的轉換

城市規劃需要在對前景條件預測的基礎上進行,例如土地利用規劃需要結合人口、產業、環境等的發展前景來進行,而對于前景的預測基本來源于兩個方面:依據歷史數據所作的外推預測,依據社會發展規律所作的靈通判斷。而預測往往會出現不準確的情況,規劃已經完成卻尚未建設的時候,如果發現預測信息的改變和某些事件發生概率的轉換,有可能需要改變原有的某些決策以適應這種變化。那么,當信息和概率發生什么樣的變化,變化到何種程度時需要改變決策呢?采用靈敏度分析的方法可以有效解決這一問題。

例如,某市擬規劃建設一個自來水處理項目,有兩個優秀的設計方案,但是該市面臨著本市水資源的不足和豐富兩種前景,各自出現的概率為P、(1-P),據此可以衡量兩個方案的效益情況,見表3。

表3 不同水資源前景下方案預期收益表

計算兩個方案的預期收益:

E(1)=1100×P+800×(1-P)

E(2)=1600×P+400×(1-P)

確定本市水資源豐富或者不足的概率后,就能根據期望收益值計算出兩種方案的預期收益,選擇收益大的方案進行決策。但現實中,水資源豐富與否并不是一個固定的預期概率:隨著城市經濟社會的發展和氣候環境的變化,水資源不足的可能性往往會增加;城市從外區域引水項目的成敗或效果,也可能會增加水資源豐富的概率。當水資源豐富的概率變化達到一定程度時,需要轉換決策方案,令E(1)=E(2),計算轉換的概率臨界:

1100×P+800×(1-P)=

1600×P+400×(1-P);

P=4/9≈0.44

也即,當水資源豐富的概率大于0.44時,方案2的預期效益更好;當水資源豐富的概率小于0.44時,方案1的預期效益更好。如果在城市規劃初期確定水資源豐富的概率為0.6,則應該選擇方案2,但是在若干年后即將實施規劃時,發現隨著城市人口和產業聚集,水資源不足的概率逐漸增加,再次預測是水資源豐富的概率只有0.3,那么應該把具體建設方案改為方案1。在規劃實踐中,往往涉及復雜的多因素影響,需要在此基礎上探討多因素敏感性分析的應用。

四、 城市規劃決策方法多元化前景

我國現行的城市規劃決策的主觀性和隨意性現象仍一定程度地存在,政府機關、規劃機構及相應的領導在作出決策時較少采用系統的方法進行權衡和考慮,討論相關方案之后進行決策時,經常憑借經驗、見識、靈感、直覺等靈通判斷來確定,或者進行簡單的投票來判決。顯然,在城市規劃中引入多元決策機制,有利于增強城市規劃決策的科學性、民主性、合法性和公平、公正性,但這將是一個長期而復雜的進程,需要規劃學者、規劃實踐者、決策學者和政府相關單位的共同支持與努力。

在公共政策決策中,已經有大量關于決策方法的研究和實踐,城市規劃可以結合公共政策決策的方法和決策學的相關理論,促進本領域的決策方法科學化、多元化。本文僅僅引介了幾種決策方法在城市規劃中的初步應用,在城市規劃的其他決策中,還有很多可以嘗試的方法,從前景展望看,大致可以從以下幾個方面進行探索和嘗試。

(1) 不作為分析法。在方案篩選時可以運用該方法,把原有規劃作為對比方案之一。

(2) 頭腦風暴分析法。專家意見搜集時,可組織規劃師、專家、市民等構成的團隊,運用該方法來提高評審討論的創造性和有效性,避免專家之間意見的干擾。

(3) 優序圖分析法。在分析總結專家意見時運用優序圖來分析,利用這種量化的方法來提高意見綜合的客觀性。

(4) 前后對比、有無對比分析法。在規劃評估中可廣泛運用這種方法,以更科學地評價城市規劃的效果和效益。

(5) 博弈分析法。梳理規劃制定和實施等一系列程序中的利益團體構成,并分析利益團體之間的權力、利益博弈模式,從而完善城市規劃的政策程序,促進規劃公平。

城市規劃法規的制定也屬于重要的規劃決策。規劃法規可以看做城市規劃政策的元政策,法規中對規劃的程序、準則、要求等進行規定,從而影響著眾多規劃的建立和運行,成為各類規劃建立的基本依據和合法化基礎。

在規劃決策過程中,規劃部門周圍存在種種同類事項的決策者,他們與規劃部門的目標常常發生沖突,同時也包含著基于自身利益的潛在合作因素,他們與規劃部門相互影響并最終決定博弈結果[5]。因此,在規劃法規等法律、條例的制定時可引入博弈論的分析方法,利用“博弈樹”和“逆推歸納法”等博弈分析方法對相關利益團體的決策進行詳細分析,以助于建立促進各團體利益協調,增進部門之間合作的規劃法規體系。

參考文獻:

[1]Easton D. The Politiical System: An Inquiry into the State of Political Science[M]. New York: Knopf, 1953:129.

[2]歐陽鵬. 公共政策視角下城市規劃評估模式與方法初探[J]. 城市規劃, 2008,32(12):22-28.

[3]柏蘭芝. 反思規劃專業在社會變革中的角色----跨學科的知識和實踐[J]. 城市規劃, 2000,24(4):56.

[4]鄒兵. 探索城市總體規劃的實施機制----深圳市城市總體規劃檢討與對策[J]. 城市規劃匯刊, 2003(2):21-27.

[5]文超祥,馬武定. 博弈論對城市規劃決策的若干啟示[J]. 規劃師, 2008(10):52.