我國農地非農化亂象中政府角色的政策網絡分析

孫 蕊,孫 萍,張景奇

(東北大學文法學院,遼寧沈陽 110819)

農地非農化是世界各國普遍存在的社會現象,也是人類社會工業化和城市化進程中必然經歷的社會過程。然而,我國長期以來的GDP導向加速了農地非農化的進程,其負面效應也逐漸凸顯。我國政府開始高度關注農地非農化的公平與效率問題,重新審視“發展”與“保護”的關系協調。社會主義公有制決定了我國的土地具有國家或集體所有的特性,政府代表國家行使土地的所有權,那么我國的農地非農化從根本上說就不是單純的“市場行為”,政府始終對土地進行全面而系統的管理。本文從層級制下的“政府角色”入手,對中央政府、政府職能部門和地方政府在農地非農化過程中的不同目標和定位進行梳理、剖析和判定,從而尋求在農地非農化過程中政府和市場,以及層級制政府之間的邊界選擇。

一、 我國農地非農化亂象中的政府角色

農地作為一種稀缺性的社會資源,其轉變用途的過程本身也是實現土地價值最大化的表現。然而這一過程涉及到各種主體的利益調整,也需要強有力的法律保障和市場秩序。較之其他國家,社會主義國家制度本身決定了中國的農地屬于國家或者集體所有,農地非農化是在這一基本制度背景下進行的[1]。在政府層級管理制度下,中央政府、政府各職能部門和地方政府分別從土地宏觀調控、政策制定、市場配置和行政監管等各個環節推動著農地非農化的整體進程。

1. 中央政府的角色

一般認為,政府目標決定政府定位和角色。我國中央政府在國家的經濟、社會和生態環境等多重目標的制約下,在農地非農化過程中擔當重要角色。第一,我國的國家制度決定了我國的土地具有國家或集體所有的特性。從這種意義上說,國家是土地所有者,中央政府代表國家掌管著土地。只要涉及農地變為建設用地,就要通過政府征地,任何單位建設用地都要使用國有土地[2]。第二,政府作為國家和人民利益的代表,維護并實現社會公共目標,通過制定和調整公共政策,實現對土地資源的宏觀調控。因此,中央政府是土地政策制定者。第三,政府的重要職能是向社會提供公共服務和基礎設施,而土地是國家建設項目實施的最基本的保障。中央政府代表公眾利益,運用行政力量配置和使用土地資源。因此,中央政府也是土地使用者。

2. 政府各職能部門的角色

對于社會管理中的重大問題,既需要政府各職能部門的合理分工,同時也需要各部門之間的協作配合。依據國務院下屬機構的不同職能[3],將土地資源管理相關部委和行政機構分為三類,如圖1所示。政府各職能部門都承擔著各自的經濟建設任務,更加關注各自領域的經濟發展目標。因此,平行機構之間的橫向溝通和協調尤為重要。

圖1 土地資源管理領域的中央政府各職能部門分類

各級地方政府在中央的統一領導下,依據不同職能劃分為各種行政機構,對于綜合性重大問題也需要各部門的協調處理。圖2以“某市土地儲備聯席會議”的成員單位為例,呈現地方政府各職能部門在土地資源管理中的行政角色。

圖2 某市土地儲備聯席會議的成員單位

中央政府和地方政府的各職能部門在各層級管轄內按照各自的分工,在土地管理中擔當不同角色,進行橫向溝通和協調。第一,政府各職能部門在各自工作領域內向公眾提供公共服務和基礎設施,需要土地資源作為基本保障,使得政府成為直接的土地使用者。第二,政府各職能部門也是政策制定者和政策執行者。各層級國土部門代表政府直接履行土地管理職能,制定并執行土地政策,并在所屬政府的協調下,聽取各職能部門提出的原則意見。第三,國土部門是行政監督者。我國出臺土地總督查制度,以此來平衡、監督省一級國土資源管理部門的管理權限,防止權力濫用,行使國家土地督察權[4]。

3. 地方政府的角色

地方政府在中央政府的領導下,承擔各地的社會、經濟和文化建設的主要任務。現實中,我國地方政府主要考慮地區的局部利益,以經濟、政治凈收益最大化對待農地非農化[5]。第一,地方政府是土地政策執行者。地方政府的主要政治目標是貫徹執行中央政策,但也有權按照本區域實際情況對政策內容進行適應性調整。正是在我國目前法制化程度低、監督效力不強的情況下,某些地方政府在農地非農化中背離中央政策目標,出現政策執行偏差。第二,地方政府是農地非農化中的最大收益者。憑借壟斷的土地所有權獲得大量的地方財政,不僅促進了地方經濟增長,還提升了地方政府和官員個人的政績表現,使地方政府在農地非農化中一舉多得。第三,地方政府也是土地使用者。出于經濟、教育、衛生和交通等公共利益需要,地方政府通過行政力量獲得土地使用權。

綜上所述,中央政府、政府各職能部門和地方政府的行為目標決定了他們不同的行政角色,如圖3所示。

中央政府從國家全局利益出發,綜合考慮國家的經濟、社會和生態發展目標,兼顧發展與保護的長遠利益。中央政府各職能部門在國務院的領導下承擔各自的經濟建設任務。由于各部門工作目標的差異性,使部門間缺少聯動從而喪失整體目標。地方政府則更偏重地區經濟發展目標,而有忽視全局目標的傾向。地方政府各職能部門則處于地方政府和上級行政主管部門的雙重領導之下。

圖3 我國政府在農地非農化中的目標和角色

二、 我國農地非農化進程中政府角色的網絡分析

從以上我國政府在農地非農化中的角色現狀可以看出,我國政府始終是推動農地非農化進程的主導力量。然而,要判斷農地非農化的負面影響是否與政府角色存在關聯,就必然要將涉及到的所有參與主體的角色視為影響因素,在已經形成的、互動的農地非農化社會網絡中進行綜合考量。

1. 農地非農化政策網絡的構成

政策網絡研究者都注重研究具體網絡的結構,最具代表性的是英國學者羅茨(R.A.W. Rhodes)[6]對政策網絡理論框架的系統構建,以及對政策網絡中五種類型呈連續分布特征的總結。我國的農地非農化過程涉及廣泛的參與主體,包括:中央政府、政府各職能部門、地方政府、農村集體經濟組織、農民、用地單位、開發商、專家和學者,以及公眾和媒體等。各種參與主體在政策的不同階段發揮作用,而他們占有的社會資源不同,決定了他們在政策過程中的話語權存在差別,對政策結果的影響力也不盡相同。根據不同政策參與者的價值取向、結構特征、行為方式和對政策結果的影響,在Rhodes模式中他們分屬于不同類型的政策網絡,如圖4所示。

圖4 我國農地非農化政策網絡的Rhodes模式

圖4運用政策網絡方法分析我國農地非農化過程中參與主體的不同類型。政策社群(policy community)由與政策制定直接相關的中央政府(國務院)和所屬各職能部門(國務院下屬部委)構成,具有穩定的“上下級政府”和“同級政府”之間的互動關系;負責土地政策的制定、調整和監督。專業網絡(professional network)由相關領域的專家和學者構成,具備專業技能和話語權。府際網絡(intergovernmental network)由與政策制定過程相關聯的政府部門間關系而形成,我國的政府層級制由國務院、省、市、縣和鄉政府組成;中央政府和各級地方政府都設置各種職能部門。生產者網絡(producer network)關注直接利益的獲得,土地所有者(農村集體經濟組織)、使用者(農民)和需求者(用地單位、開發商)具有追求經濟利益的特性,呈橫向的相互合作關系。值得一提的是,在我國現有制度下,新增建設用地的土地有償使用費在中央財政和地方財政中的分配,造成了我國政府也具有生產者網絡特征。議題網絡(issue network)由公眾和媒體組成,這部分參與者數量眾多,雖可以自由表達意見,但因該網絡結構松散而無法形成合力,造成議題被采納的程度低,對政策影響不大。

2. 農地非農化的政策網絡分析

有學者認為:政策網絡不僅描述了政治體系中的結構變化,還刻畫了一種與官僚機制、市場機制鼎足而立的新治理模式[7]。從根本上說,政策網絡聯系之中最終包含了兩種起決定作用的因素----利益和權力。利益是政策網絡中各方行動的動因,權力是促進目標達成的最有力手段[8]。在我國農地非農化政策網絡中,政策社群和府際網絡是由具有行政權力的政府部門組成的高度整合的網絡層次;生產者網絡具有追求經濟利益的特性,已成為農地非農化過程中的既得利益者。所以,此政策過程在利益驅使和權力控制下,政策社群、府際網絡和生產者網絡無疑發揮關鍵的作用。專業網絡和議題網絡被排擠于“利益”和“權力”的網絡之外,對政策制定的影響力較弱。

(1) 權力控制下的政府角色

從交易費用經濟學角度看,市場制只適合治理土地非農化中類似于城市土地資產的部分,而其他被新古典經濟學稱為外部性的部分,則需要通過層級制來治理[9]。無論從理論還是法律上,或是從我國的傳統和國情出發,我國政府向來對土地實行嚴格的控制,而土地一級開發也必須由政府主體進行實施或授權實施。作為大規模的社會資源的合理分配,農地流轉也必須在公平公正的環境中進行。因此,我國政府在農地非農化的政策社群和府際網絡中發揮主導作用也是目前適宜我國國情的一種治理模式。

對于農地非農化規模和速率的合理推進,以及形成可持續治理的思路還有待探討,尤其是地方政府還在單純地以經濟發展目標看待農地非農化,忽略對環境、生態和社會的負面影響。農地非農化需要適應社會經濟發展,與工業化和城市化建設進程相匹配;失地農民需要由土地保障向社會保障的合理過渡;社會資源的分配也需要在一個更為公平公正的制度環境下進行。這些都需要政府作為公共利益的代表者和維護者,更加清晰地界定公共利益和商業利益,更加公正地行使公共權力。

(2) 利益驅使下的市場交易

現階段我國的農地非農化,作為一種交易過程,并不存在強有力的土地所有權和使用權的法律保障(農民權利經常受到歧視),沒有產權的保障,建立市場就無從談起[9]。如果說我國的市場經濟體制改革一直是“摸著石頭過河”,那么現階段的農地流轉也并非在真正的“市場制”下進行,更應該稱之為一種“市場行為”或“交易行為”。生產者網絡各主體具有追求經濟利益的特性,更加關注農地流轉后的土地使用權、建設用途和交易利潤。

一方面,生產者網絡由直接利益主體構成,包括農村集體經濟組織、用地單位、開發商和農民,而尚未健全的“土地二級開發市場”向上游延伸、向權力傾斜,導致開發商、用地單位與地方政府間產生“隱形利益交換”,必然會干擾土地市場的正常發育。另一方面,由于政府在農地流轉中也獲得土地收益,即具備生產者網絡的主體特征。土地管理法規定的“新增建設用地的土地有償使用費,百分之三十上繳中央財政,百分之七十留給有關地方人民政府,都專項用于耕地開發”[10]。這決定了我國政府也是農地流轉的利益獲得者,在缺乏監督機制的情況下會導致“權力與利益的交易”。

(3) 權力與利益之外的社會群體

專業網絡和議題網絡被排擠于“權力”和“利益”之外,對我國農地非農化政策過程的影響不大。然而值得一提的是,我國政府對這兩個網絡層次也構成重要影響。

我國政府憑借行政權力對政策研究組織和科研機構進行直接領導,對專業網絡起到決定性指導作用。公眾參與和媒體輿論是科學、民主決策的基礎,也是維護和實現社會公平的條件。由于我國的土地權屬關系,公眾只是土地政策的被動執行者,而媒體也往往成為官方的喉舌,由政府控制。無論是在土地管理,還是社會管理領域,“公平、公正、公開”的政策過程需要調動各種社會力量的共同參與。

3. 政府角色沖突的困境

我國政府在農地非農化各個政策網絡層次發揮重要作用,也導致了政府陷入行政角色沖突的困境。

第一,政府多元角色沖突的困境。在現有體制下,我國的農地非農化是由政府主導的土地流轉和社會利益再分配過程。由于我國土地的社會主義公有制,導致我國政府在土地資源管理領域仍然傾向于保留計劃經濟體制下的某些職能,在政策網絡的各個層次擔當多元角色。例如,政府作為土地所有者和土地使用者的雙重性,導致土地價值流失,無法正常流轉;政府作為政策制定者和土地管理者的雙重性,導致政策制定向政府部門和用地單位利益傾斜,從根本上不利于控制農地非農化規模。

第二,政府“維護公共價值”和“實現自身需要”沖突的困境。政府作為國家權力的執行機關,從其產生之日起,就具有了雙重屬性[11]。在農地非農化過程中,我國政府要創造公共價值,維護最廣大人民的根本利益,但同時也要維護其組織內部的正常運轉。地方政府則更多地考慮局部經濟快速增長、地方財政和政績表現,從而不斷滋生擴大建設用地規模的沖動,導致農地非農化的低效率,與中央政府目標發生背離,在政策結果上背道而馳。

第三,土地行政“雙重管理”沖突的困境。在我國土地行政管理實踐中,國土部門既受本級人民政府領導,又受上級行政主管部門指導。作為本級人民政府的職能部門之一,國土部門分享了對土地事務管理的權限,在服從于行政首長領導的同時,還要在業務范圍內與上級主管部門發生一定的關系[12]。比如,國土部門一方面要協助本級政府提供建設用地,促進區域經濟發展;另一方面又要履行耕地保護職能。可以說這種特殊的“雙重身份”是導致一系列違法違規用地現象的根源,使我國土地行政管理面臨不斷沖突的困境。

三、 我國農地非農化進程中政府角色的調整

綜上所述,政府目標決定政府定位和角色。通過構建我國農地非農化政策網絡,對政府角色進行分析,從而發現我國政府多元角色之間存在沖突。雖然改革開放以來,我國政府積極調整角色,使政府間關系發生了很大的變化。隨著等級控制的逐漸淡化,上下級政府和同級政府間已出現網絡化特征。但遺憾的是,政府間關系還有待進行系統梳理,政府行政角色還有待積極調整,只有這樣才能盡快解決沖突,走出困境。

1. 由“政府主導”向政府、市場和社會相互補充的“社會網絡”結構過渡

在社會網絡模式下,政府已不再只是公共物品和服務的直接提供者,而應該作為市場經濟和社會網絡的協調者,組織多方資源實現全社會的充分合作和共同發展,以成為公共治理中真正的規劃者、引導者和協調者。

2. 政府促進公共價值的提升

農地非農化是人類社會工業化和城市化的必經階段,在推動社會經濟建設快速發展的同時,不能以威脅糧食安全、危害生態環境為代價,更不能以犧牲農地發展權和農民發展權為代價。政府的職責是要關注國計民生和整個社會的可持續發展。政府要組織各種資源共同提升公共價值,為經濟、政治和社會的全面進步和可持續發展創造良好環境。

3. 加強中央政府、各職能部門和地方政府的協調,形成“整體政府”

中央政府、各職能部門和地方政府在公眾面前是統一整體。要加強我國龐大的政府機構的整體性,首先就要保證各級政府目標的一致性,包括政府目標與國家社會經濟發展目標相一致,以及政府內部管理目標相一致。同時,政府管理體系的重新構建需盡快提上日程,淡化等級控制,實現上下級政府的縱向一致和同級政府的橫向協調,以良好的“整體政府”形象實現對社會的公共治理,進而形成政府、市場和公民社會的良好合作與良性互動。

誠然,隨著多元組織、多級政府和多種部門相互依賴關系的發展,政策網絡也會面臨多重困境。但是只要我們能夠科學運用馬克思主義的基本原理,在中國特色社會主義理論體系的指導下,結合我國國情在實踐中大膽創新;進一步豐富和完善農地非農化方面的相關政策法規,將政府職能部門和地方政府的當前利益和長遠發展目標統一到國家的發展戰略當中來;并制定相應的政策保證政府職能部門和地方政府的積極性和主動性,就一定能很好地解決政府的角色沖突,很好地調和農地非農化進程中出現的各種矛盾和問題,有力地推進我國工業化和城市化的進程。

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