論網絡政治表達的政府回應機制的構建

管人慶

(吉林大學行政學院,吉林長春 130012)

信息時代網絡信息技術和網絡政治表達給國家和社會生活的許多方面帶來了改變,“信息學領域的高速技術創新保持著強勁的勢頭,改變著我們的知識基礎、政治制度和過程,以及地方的、國家的和國際的經濟等諸多方面”[1]。尤其是網絡政治表達創造了一個以科技為本,追求民主和自我參與決定的政治生活實踐新模型。面對網絡政治表達,政府當如何作為?對民主政治而言,如果只有政治信息的社會輸入端,而沒有政治信息的接受端、政治信息的處理端和政治信息的反饋端,就失去了政治參與的實際意義。國家治理“問題的關鍵在于如何將公民積極參與的熱情和行動有效的公共管理過程有機平衡或結合起來,即如何將有序的公民參與納入到公共管理過程中來”[2]。因此,政府應當主動應對網絡時代政治表達和政治參與的要求,提供開明的制度供給和制度設計,回應公民的網絡政治表達,以實現政府與民眾的網絡良性互動。對于處于社會轉型期、相關政府行政機制構建尚未健全的我國,尤其應當重視網絡政治表達政府回應機制的構建。

一、 網絡政治表達的政府回應

1. 政府回應的內涵和意義

政府回應是公共行政理論中的一個新興范疇,它是公共行政實踐過程的直接產物。美國學者斯塔林在《公共部門管理》一書中提出:“回應(responsiveness)是指一個組織對公眾提出的政策變化這一要求做出的迅速反應,也可以說是政府對公眾所提要求做出超出一般反應的行為。”[3]也就是說,政府回應是政府在公共管理中,基于社會公眾利益最大化原則,針對社會及公眾提出的需求和問題,憑借一定的渠道和載體進行的一種積極而敏感的反應和回復的過程,通常包括政府反應和政府回復兩個部分。“政府回應是政府對于依靠自身信息、技術和誠信優勢,通過與公民之間的對話交流和教導所引領出的公民理性意志和利益反應的回復過程。它不是政府單方面的壟斷作為,而是政府與公民之間在一定的社會環境條件下,回應主體即政府組織和回應客體(包括公民等)雙方的互動關系。”[4]而政府回應機制則是指“根據政府與民眾之間互動關系原理,為了保證政府在民意正當要求基礎上運行并實現政府目標,進行的有意識的組織設計和制度安排”[5]。

對網絡政治表達而言,政府的回應機制應當是“自省而非抵觸”的,其包含兩層含義:“其一是政府要對公眾的需求和問題具有敏感性,及時作出反應;其二是政府在敏感性的基礎上,要作出積極有效的回復,并及時地解決公眾提出的問題。”[4]即政府應積極建立對網絡焦點政治信息的收集—反饋機制,也可說是訴求—回應機制,在現實公共決策和行政監督體制中反映網絡中的民意要求。政府不應成為網絡民意被動的接受者和冷漠的旁觀者,而應當成為與民眾網絡互動的積極參與者和網絡政治參與制度化的構建者。如果政府能及時、準確地把握網絡政治表達的核心訴求,迅速對其反映出的民情民意進行細致分析,總結自身行政過程和執法中的失誤和不足,這樣的“回應政府”行政運作模式無疑更符合現代社會和民主政治發展的要求。

政府回應是網絡時代政治體系的基本要求。美國政治學家戴維·伊斯頓的政治系統理論表明,政治體系是一種輸入、轉換、輸出的政治機構系統,網絡時代的政治體系與傳統模式相比更是一個前所未有、十分活躍的動態有機的政治體系。網絡政治表達和政府回應實質上也是一種政治“輸入”與“輸出”的互動關系。民眾通過網絡不斷進行政治表達,向政府“輸入”政治利益訴求,以期得到政府的政策傾斜與重視;同時,政府為了公共利益的實現,針對相關利益訴求也不斷地向民眾“輸出”政策、措施等予以回應。政治系統的平衡有賴于“輸入”與“輸出”的協調,當民眾與政府的“輸入”與“輸出”行為呈現良性互動的正向關系時,兩者就實現了和諧與促進,出現民眾網絡政治參與的意愿增加與政府公共政策更符合民眾要求之間的良性循環。這其中,民眾網絡政治信息的“輸入”是基礎,足夠數量的政治信息是政治系統穩定運行的基石。而政府對于網絡政治信息的“輸出”是關鍵,它是公眾有效政治參與的實現方式與政治系統不斷完善更新的動力。

2. 網絡政治表達的政府回應性要求

網絡政治表達的政府回應性主要是指政府作出的公共政策對網絡表達訴求的反饋的迅捷與充分程度,回應性的強弱是衡量網絡政治參與效度的重要指標,也是公共行政領域構建責任型、服務型、回應型政府的主要標尺。政府的回應性分為主動回應和被動回應,主動回應表現為政府主動與民眾進行溝通,形成統一協調、反應靈敏、高效暢通的網上輿情收集機制,積極了解其利益訴求,并采取解決對策;而被動回應則表現為當民眾圍繞某些公共議題進行一定范圍的政治表達、引發社會關注并形成社會輿論之后,政府才消極地采取應對措施的行為。無疑,對網絡政治表達政府應采取主動回應的方式,通過網絡平臺與民眾進行即時的積極的信息溝通,這樣不僅能滿足民眾的合理政治訴求,還改善了政府的形象,增強了其合法性的基礎。網絡政治表達的政府回應一般包含兩種方式,一種是對個別事件和部分社會成員政治訴求的非制度化回應,另一種則是以社會公共政策與法律法規的形式對公眾需求進行制度化整合與回應。

網絡政治表達的政府回應性要求包含兩個方面:

第一,政府回應的反應時間要求,政府應及時迅速地進行回應。反應時間要求體現了政府對于公民網絡政治訴求反應的迅捷程度及重視程度,即從標志性網絡政治表達或討論出現到政府作出正式反饋的時間跨度。網絡具有極強的時效性,有遠超傳統媒體的傳播速度和規模、影響的范圍和表現形式,因此,網絡的時效性要求政府在“第一時間”、“第一地點”出現在現場,快速地了解公眾的政治需求,解釋政策,回答問題,并且對所反映的現實問題盡快予以解決。除此之外,對政府回應性的更高層次的要求是政府以前瞻性的行為來研究和發現問題,即通過定期主動地向社會公眾征詢意見,保證在公共事務管理中政府與公眾間的溝通能夠渠道暢通、機制健全和運轉有序,并切實解決在溝通過程中所遇到的社會現實難題。如此才能保持保護公共利益與公民個人權利行使之間的平衡,在尊重他人獨立意志的同時對獨立意志進行整合,通過尋求利益的共同點和分歧的妥協點,形成有明確共識性含義的公共政策。

第二,政府回應的處理結果要求,政府應當妥善處理公眾訴求。處理結果,即政府是否對網絡政治表達提出的主張和要求作出合情合理合法的處理,處理結果直接體現了政府的責任性、服務性和回應的有效性。網絡為執政者問需于民提供了便捷的渠道,面對眾多的民生需要和利益訴求執政者更應當找準問題要害,果斷、及時采取應對措施,或罷免有關官員,或廢除相關法規,或司法介入調查,或者行政妥善處理。此外,政府還應當在保證公共產品與公共服務正常供應的同時,努力滿足公眾多樣化的利益需求和價值期望。誠然,我們也看到,政府對于網絡政治表達的回應與維護政府形象、增強政府合法性、維護社會穩定、官員獲取政績等因素有關,它們扮演著更為重要的中間變量的角色,影響著政府回應的處理結果。

二、 網絡政治表達的政府回應的方式

1. 通過網絡進行政府回應

網絡政治表達的政府回應可以同樣借助網絡進行,網絡的特有結構有利于政府回應機制的發揮。

其一,建立部門反饋的在線回復機制。政府在官方網絡上或在其建立的專門網站受理公民有關政府公共政策和政府行為的咨詢和投訴,并在一定工作日后必須予以解答或回復。政府還應當設立監督機構,對回復情況和辦理情況進行檢查,對不予答復或者敷衍答復的行為進行修正。在各級政府部門網站設立信息反饋和留言板等交互模塊,增強互動交流。其二,建立民意征集的在線謀劃機制。政府機構應安排人員定期瀏覽收集網絡政治信息,整理歸類,對有參考價值的意見、建議,應責成有關人員或部門予以答復、落實,并將結果在網上公布;此外,一些法律文件的出臺也應在網絡上發布草案征求社會各界的意見,并對網絡表達的意見進行認真研究參考,以利于集思廣益,提高公共政策和法律的合理性和可操作性。因為“在當今世界上,什么都無法逃脫公眾意見的砂輪。……這是一個取悅公眾的時代。離開了公眾的支持,沒有任何個人或機構能夠長期興旺發達”[6]。其三,建立直接溝通的在線訪談機制。政府回應的重要方式是政府官員與民眾的即時、零距離接觸,通過網絡進行在線即時交流,現場回答網民的提問。在線訪談不預設問題,不限定內容,對網民提出的問題直接進行網上答復。我國的國家領導人已經不止一次與網民進行面對面交流的在線訪談,取得了很好的政治溝通效果,讓民眾看到了政府關注民意民生的決心,筆者認為這一制度應當推廣至更多的政府機構和部門,并實現常態化。其四,建立多層覆蓋的媒體聯動機制。政府對于一些公共議題可以采用網絡、報刊、電視、廣播、移動媒體等多層覆蓋的方式面向社會提供互動平臺,開辟專欄、專版,吸引更多的民眾參與到與政府的互動中來,擴大政府回應的公共影響力。

2. 建立與體制內制度對接的回應機制

網絡政治表達的政府回應機制應當與既有的政治制度相結合,建立回應機制的現實制度化保證,完善對網絡政治表達政府回應的流程設計,使其成為政治體系中合法和制度化的力量來源和行動方式,實現與體制內制度的現實對接。

首先,與公共政策決策制度的現實對接。公共政策是“政治系統對全社會價值的權威性分配”[7],政府借助公共政策工具提供公共產品和服務以適應不斷變化的社會發展需要。公共政策的決策機制不應當是完全內生性的決策模式,即交由政府內的權力精英完成,而應當將多元化的社會主體作為決策制定的主要力量,開放公共政策決策體系,克服公共政策決策者自利性所帶來的有限理性。網絡政治表達的政府回應與公共政策決策機制的現實對接主要表現在:一方面,網絡政治表達的政府回應可以助力政府在公共決策中引入公眾參與,利于社會各利益群體的公平性博弈和公共政策的科學性;另一方面,政府對公眾政治訴求的及時反應,可以完成公共政策決策執行過程中的情況反饋,把握政策實施中的偏差并作出政策調整,進而形成動態循環的政府回應流程。

其次,與監督制度的現實對接。通過網絡政治表達進行的網絡監督扮演了監督信息提供者和監督意見表達者的角色,這種監督沒有司法機關的法律強制性,也沒有行政機關的行政強制性,網絡監督效果的真正實現必須與現實監督制度相銜接,由現實的法律監督、民主監督主體去完成。這種體制內的監督制度是網絡監督的基礎,而網絡監督是對體制內監督制度的有益補充,可以擴大其監督的范圍,但是沒有體制內監督制度的積極跟進和對接,網絡監督便沒有任何實效與震懾力量。體制內的監督制度應當把網絡監督模式作為民主監督的有效載體,通過其建立高效的輿情搜集和反應機制,查清事實,追究責任,這樣不僅使網絡監督能夠切實發揮實效,也提升了體制內監督制度的效率和監督力量。

三、 網絡政治表達的政府回應機制的構建路徑

眾所周知,“政治參與的有序發展和民主化進程的順利推進,既離不開社會層面的組織建構和發展,也離不開國家層面的制度創新和供給”[8]。制度供給的來源一方面是來自社會,另一方面來自政府。網絡政治表達有效性的獲得,最根本的在于政府能否提供一個開明、開放的長效制度設計,在制度的框架中來調整制度本身。對網絡政治表達,公權力必須建立表達訴求解決的長效機制,形成具有行政或法律效力的意見,完善相關政策和管理制度,以對表達進行反饋。即在決策中廣泛而充分地采納社會公眾的真知灼見,了解真實、全面的社會情況,掌握網絡公共輿論對各項政策的看法和態度,與社會公眾形成廣泛的溝通網絡和迅速、有效的意見反饋途徑;同時將以上制度設計納入制度化運作范疇,為擴寬公權力與公眾間的溝通途徑、完善政府回應機制提供制度安排。正如科恩所言:政府應當“提供信息,使社會公民能根據這些信息采取明智的行動;教育公民,使之能有效地使用所提供的信息;發展協商的藝術,使智力能以合作的方式運用于解決社會問題”[9]。

1. 暢通公民利益表達渠道,拓展政治參與向度

在理想的民主社會中,民眾與政府間應當有無障礙的溝通與協商平臺,因為民主制度的基礎在于保障公民的知情權和參與權。傾聽民意、保證政治信息的傳遞是政府執政為民的重要表現,政府應該暢通公民政治利益和訴求的表達渠道,拓展政治參與的向度,解決人民最關心、最直接、最現實的社會和政治問題。

首先,實現網絡政治表達渠道的制度化暢通。應當建立完善的網絡政治表達和回應機制,以形成網絡民意收集和處理的長效機制,使網絡民意的征集制度化、常態化。一方面,要完善政府網站的建設,使網絡政治表達有規范的渠道。“政府網站作為具有較高信息保真度的政治參與渠道,能滿足最大范圍的社會群體利益表達需求,同時能增強政府與公眾的信息溝通能力,實現更具效率的公眾參與。”[10]另一方面,關注網絡公共論壇和新型網絡傳播工具的發展和運用。政府應當關注網絡論壇和新型傳播工具(如微博)中所表達的政治信息和民生意見,以政府力量構建有效、通暢的溝通網絡,架設政府與公眾之間的溝通橋梁。因為從政治的角度看,聽取民意并進行科學決策需要長期性支持,更需要通過多種渠道和方式聽取各方面的意見。

其次,完善既有的公民利益表達渠道和政治參與機制。英國海德公園的公開演講、美國遞交國會的請愿書和政府大樓前的游行或靜坐示威、我國所特有的信訪辦的人頭攢動……,民主政治的社會里,人類創造了如此多的政治利益表達方式,有語言的,也有行為的。公民的表達權是一項憲法性的權利,是現代民主的基本要素。只要公民的利益表達在合法的渠道內進行,無論其表達的內容對錯與否,政府都不應剝奪這種政治意見的表達權,因為“假如那意見是對的,那么他們是被剝奪了以錯誤換真理的機會;假如那意見是錯的,那么他們是失掉了一個差不多同樣大的利益,那就是從真理與錯誤沖突中產生出來的對于真理的更加清楚的認識和更加生動的印象”[11]。政府應當鼓勵并重視公民的政治參與,將不同利益群體的政治訴求以多種方式直接傳遞給政府,為公民直接和廣泛的民主實現創造條件,從而有效地緩解各種政治矛盾,有利于政治系統穩定健康地發展。

2. 改進信息公開制度,樹立政府信息源權威

“信息公開制度是指政府主動或被動地將其掌握的財權、人事權等方面的政府信息予以公開的相關法律規定。信息公開制度的有效實施,是民主化的重要標志,不僅有利于公眾對政府信息的了解和把握,增加政府的透明度,更有利于民眾進行監督,從而可以有效地防治腐敗。”[12]西方許多國家建立了完備的政府信息公開制度,將政府機關的職權、辦事程序、辦事結果、監督方式以及政策法規等等進行公布,為群眾知曉公共信息、參與公共事務并監督公權力提供了平臺。“政府信息是公共財產,人人享有平等獲取的權利。如果能將這些資源開放給社會,讓社會充分利用,將會產生巨大的效果。”[13]

首先,信息公開是公民政治參與的基本條件和前提。網絡時代不同于傳統農業社會和工業社會的重要特征之一,就是信息成為促進社會發展的重要資源,信息也是網絡政治參與的基礎。“在民主社會,公民獲得參政的權利。如果公民沒有獲得充分、正確全面的信息,也就沒有‘充分知情的民主’,向公眾提供信息是參與過程的必要組成部分。”[14]政府的信息公開有利于公民及時了解國家各項政策、方針的制定和實施情況,抑制虛假信息的影響和泛濫,確保公眾掌握信息的客觀廣泛性,也有利于公民更好地對政府行為及政府官員進行監督,這也是網絡政治表達“訴求”—“回應”機制的必然要求。

其次,信息公開應是保護公民知情權的“權利型”公開。政府機構的信息公開要依賴法律制度來實現,避免權力型的公開方式,而應當將信息公開與公眾知情權的保障結合起來。權力型的公開方式中,政府處于絕對主導地位,公眾對于信息公開的內容、時間、渠道等無法知曉,處于被動狀態,反映了行政公開濃厚的政策型特征,信息公開的出發點變成政府改善自身形象和自身管理的需要,這與建設透明政府的理念是不相符合的。因此,應當在國家層面制定信息公開的法律,賦予公眾請求政府公開信息的權利,使政府負有公開信息的法定義務,唯有如此的“權利型”公開才能真正保護公眾知情權的實現。

再次,信息公開是建立政府公信力的重要途徑和必然需要。網絡的無中心性徹底打破了傳統媒體的信息壟斷瓶頸,使得信息可以通過各種途徑和方式進行傳播,而在眾多的信息源中,政府應當成為其中的權威。政府權威性的來源就是政府的公信力,也是政治權力合法性程度的直觀表現,而政府公信力的獲取則依賴于是否以公共利益為執政最終目標的執政的公共性。因此,政府應本著社會公共利益最大化的原則,準確、及時、詳細地公布其所掌握的信息,成為信息的權威發布機構,建立深入民心的強大政府公信力。此外,提高政府公信力還要求政府提高其所發布之公共信息的可信度,保障所發布之公共信息的真實性,并對已發布的公共信息進行及時的更新。

3. 完善政府決策機制,建設參與回應型政府

政治是社會價值的權威性分配,政治系統和政治權力的運行效率,主要體現在社會公共政策制定、社會資源的高效及時分配、對社會成員現實需求的滿足等方面。如果將公民社會看做政治系統的外在環境,而政治權力系統本身是一個整體,那么,政治的決策過程就可以看做是政治系統和外部環境間資源和信息的輸入與輸出的過程。因此,政治的決策過程離不開公眾的政治參與。“公共參與不只是分解政府的權力,最重要的是公共參與可以分擔政府的責任。公民參與是民主政治的基礎。”[15]因此,在作出政治決策之前,政治系統必須充分聽取民眾的利益表達,完整而準確地吸納民眾的利益要求和政治偏好。這一過程的實質是公民與政府之間的政治利益博弈,公民通過政治表達和參與希望改變自身因政策分配而產生的利益不均衡狀態。然后,政府根據民眾的要求制定出資源分配政策,并以政策執行的方式向社會輸出。而后在政策執行的過程中,政治系統又收集利益相關者的政策反映和政策執行的實際效果,并形成政策反饋,對政策進行不斷調整。這一過程的核心就是政治系統與公眾間的信息流循環,它要求兩者之間有充分的政治溝通,否則政治決策者會形成對政治形勢或社會需求的誤判,制定的公共政策亦無法滿足宏觀的社會要求和民眾的內在需要,影響政治權力系統的有效運轉。

在促進政治系統與公眾間的信息流循環的形成過程中,互聯網無疑發揮了重要的工具性作用,它構筑起政府與民眾直接溝通的技術平臺,使政治信息可以在二者之間高速而真實地循環,改變過去政治信息傳遞從高層到低層逐級傳達的“正金字塔”狀態,降低信息的失真和損失,確保社會和民眾的需求能夠準確地傳遞至決策系統,并被納入決策過程,建構具有合法化、解釋力的政策矛盾化解機制和利益分配機制,從而增強政治決策的科學合理性。因此,從政治政策目標的設定、政策方案的選擇到政策的執行過程、實施效果評價等,政府都應當廣泛吸收網絡公眾參與,保證公眾現實利益表達渠道的暢通。因為民眾才是公共政策的直接消費者與準確評估者,政策關乎其切身的利益關系,且其更清楚自身的利益需求。廣泛的公眾參與還可以提高社會對公共政策的接受程度,增強政策的執行力。

完善政府決策機制,建設開放性的政策制定系統,也是建設參與回應型政府和實現善治的客觀要求。“與作為行為過程的政府回應不同,回應型政府作為一種治理模式,是以公共治理為理念,以解決公共問題、社會問題為責任,具有穩定、可靠、可持續發展的回應性和回應機制以及有效回應社會所需回應力的政府。”[16]政府的回應性是善治構成的基本要素之一,也是衡量善治程度的重要指標,參與回應型政府模式的建立與良好運行更是實現善治的必然路徑。

綜上,網絡政治表達的政府回應機制的構建首先應完善政治利益表達渠道,確保更多的公眾有表達政治意愿的條件和機會,改變傳統媒介公民政治參與的“瓶頸”狀態;其次,要完善公共政策的決策程序和機制,以之作為政府回應機制的重要工具,同時,以社會各群體和階層的利益整合作為政府回應機制的著眼點,提升公眾網絡政治參與的效能感,鼓勵更廣泛地民主參與和民主決策。對網絡政治表達而言,唯有借助積極主動的政府回應機制,才能脫離“紙上談兵”的虛無,獲得實際的政治效果和社會價值。

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