渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動機制探討

鄧正琦

(重慶師范大學 區域經濟研究所，重慶 400047)

區域經濟聯動是指地域相聯的各地方政府、企業、社會中介和居民等經濟主體之間，依據相互需求、互惠互利原則，實現決策共謀、資源共用、基礎設施共建、利益共享的跨行政區經濟合作。在我國現行經濟體制下，最能動的經濟主體是地方政府，它在區域經濟聯動發展中起著關鍵作用。為此，本文特從地方政府視角，探討渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動機制建立的必要性和路徑選擇問題，以期能為我國國家級連片貧困民族地區的跨區域經濟合作提供經驗和借鑒。

一、渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動現況

渝鄂湘黔交界民族地區也稱武陵山民族地區，位于渝鄂湘黔四省市毗鄰地區的結合部，是全國14個集中連片貧困地區之一的武陵山片區的核心地區，包括重慶市渝東南民族地區、湖北省恩施土家族苗族自治州、湖南省湘西土家族苗族自治州和貴州省銅仁地區的39個縣級行政單元(見圖1)，面積近10萬平方公里，人口1406多萬，是以土家族苗族為主的、集老少邊窮山為一體的少數民族聚居區。不僅自然條件惡劣，生態環境脆弱，基礎設施建設滯后，而且受行政區劃分割的影響，區內利益主體眾多，利益取向各異，惡性競爭和利益沖突時有發生，使該地區長期處于貧困落后狀態。自實施西部大開發以來，渝鄂湘黔交界民族地區在國家資金和政策大力扶持下，經過自身艱苦奮斗，經濟得到較快發展，但與發達地區相比，經濟發展差距仍在擴大。為加快老少邊窮山地區經濟社會發展，2009年1月國務院頒布的3號文件要求“協調渝鄂湘黔四省市毗鄰地區成立武陵山經濟協作區，組織編制區域發展規劃，促進經濟協作和功能互補，加快老少邊窮地區經濟社會發展”。這標志著渝鄂湘黔交界民族地區的經濟聯動問題上升為了國家戰略。

圖1 渝鄂湘黔交界民族地區(武陵山經濟協作區)行政區劃圖

改革開放以來，基于地理、自然、歷史及人文等合作基礎，渝鄂湘黔交界民族地區曾進行過一系列合作。不僅成立了一些區域協調組織，如湘鄂川黔武陵山區縣(市、區)政府經濟技術協作會(1985)、渝鄂湘黔毗鄰地區民族工作協作會(1989)、渝湘黔桂毗鄰地區經濟技術協作會(1990)、渝鄂湘黔四省市邊區食品藥品監督管理協作會(2006)，達成了包括基礎設施合作、旅游合作、文化合作、環保合作、治安合作等一系列協議，如關于共同推進兩省市(即渝黔)綜合交通和能源建設暨產業協調發展合作的協議(2004)、渝湘黔武陵片區旅游協作發展秀山宣言(2006)、湖南、貴州、重慶三省(市)交界地區錳污染整治方案(2006)，還開展了形式多樣的區域合作活動，如資源合作開發、發展邊界貿易、開展投融資活動等。特別是為了貫徹國發(2009)3號文件精神，2009年10月渝鄂湘黔11個地州區縣政府領導在重慶黔江區召開武陵山經濟協作區籌建工作座談會，通過了《武陵山經濟協作區章程》(討論稿)、簽署了《武陵山經濟協作區合作框架協議》(討論稿)，這標志著武陵山經濟協作區的誕生。

這一系列的跨區域合作對于改善渝鄂湘黔交界民族地區區內基礎設施條件、整合區內旅游資源、形成環境保護共識等有重要影響。但由于渝鄂湘黔交界民族地區自然條件相近，產業結構趨同，合作項目較少，合作質量較低、合作效果欠佳。加之合作各方均考慮自身利益，合作中產生矛盾的解決也只局限于四省市之間的橫向協調，缺乏自上而下的統一領導與縱向協調，最終使合作停留在“會議合作”、“口號合作”、合作形式大于合作內容的“轉轉會”階段，四省市基本上還是“各自為政”，經濟聯動并沒有取得實質性突破。

二、渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動的體制性障礙

武陵山經濟協作區是全國最貧窮的一個經濟協作區，它的誕生標志著渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動已經起步，但在我國經濟轉型時期，體制機制障礙，嚴重影響該地區經濟聯動發展。

(一)行政區劃壁壘，合作基礎不力

基礎設施完善和產業互補性強是區域合作的基礎。如果合作基礎不具備或合作基礎薄弱，區域經濟聯動將難以進行。

區域合作首先要求打開跨行政區通道，建設基礎設施體系。基礎設施尤其是交通基礎設施是經濟聯動的基本條件，基礎設施布局和建設要求“跨”區域，因為完善的跨行政區的交通基礎設施，可以把跨省毗鄰地區聯系起來，促進商品交換和生產要素流動，實現資源優化配置。而行政區劃壁壘要求“獨立”，因為現行基礎設施基本上是由各省自己籌資、建設、養護、設站和收費，行政區內的投資者和地方政府出于自身利益考慮，不會讓渡本地基礎設施的收益權，還會對跨省基礎設施的所有權和收益權競相爭奪。這種“跨”和“獨立”的矛盾使渝鄂湘黔交界民族地區跨行政區重要基礎設施布局和建設難以實施，“斷頭路”難以治理，交通“瓶頸”制約難以解決。

區域合作要求克服產業同質化，增強產業互補性。根據比較優勢理論和要素稟賦理論，產業互補性是經濟聯動的重要條件，產業互補性越強，區域合作空間越廣、合作潛力越大。如果產業同質化嚴重，產業沒有互補性或互補性很弱，經濟聯動將難以進行。渝鄂湘黔交界民族地區山同脈，水同源，民同俗，經濟同型，已存在產業同質化問題，而以行政區劃為溝壑的地區之間的惡性競爭，使重復建設層出不窮，又加重了產業同質化程度。這不僅使跨省毗鄰地區產業互補性發展的可能性降低，而且會導致爭奪產業發展的稀缺資源和銷售市場而發生資源大戰和貿易大戰。這種產業同質化競爭，必然導致渝鄂湘黔交界民族地區比較利益的喪失，毀損區域合作的利益基礎。

(二)地方利益驅使，合作動力不足

區域合作要取得成功，需要有穩定而持久的內在動力和外部動力。在市場經濟條件下，區域合作的內在動力來自于合作主體能否獲得最大化的經濟利益，外部動力來自于國家制定的區域政策對合作主體的影響。在我國現行體制下，由地方政府追求經濟利益最大化的內在動力和政績考核標準的外部壓力所引起的地方利益驅使，是渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動難以推進的重要原因。

地方利益驅使必然造成地方保護主義嚴重。地方保護主義可分為顯性保護和隱性保護。顯性保護是工商行政管理部門通過制定和實施不合理的地方性政策法規和規章制度，如制定企業設立、經營資格、許可證等行業管理名義的行政審批規定，對區內外企業采取不同標準，人為限制本地企業進行跨行政區的商業決策，阻礙外地企業進入本地進行正常的生產經營。隱性保護主要通過稅收、價格、收費和補貼等經濟手段，對區內外企業實行歧視性的差別待遇，甚至使用非法手段進行打壓和抑制，使外地企業在競爭中處于不利地位。地方保護主義嚴重破壞了市場競爭規則，使經濟聯動難以開展。

地方利益驅使必然導致產業結構趨同。產業結構趨同表現為:三次產業結構趨于接近，造成地區之間分工協作淡化;行業結構趨同，導致專業化協作程度降低;支柱產業結構相似，導致產業集中程度很低。產業結構趨同不僅不能發揮各地區的比較優勢，獲得經濟資源利用的比較效益，還會形成小規模、高成本、低收益、低水平的產業格局，造成資源的巨大浪費，喪失本可由區域合作所帶來的外部規模效應。產業結構趨同必然導致地區之間競爭加劇，使商品和生產要素無法在區際之間自由流動與優化整合，影響區域統一市場形成。

(三)宏觀協調較弱，合作組織不實

區域合作組織有兩種類型:一種是由中央政府建立的國家級協調組織，其特征是:由中央政府主導，對地方橫向協作進行縱向干預，其權威性和執行力較高，易于發揮協調功能，但難以擺脫行政命令的束縛。另一種是由地方政府共同建立的省級協調組織，其特征是:由參與合作的地方政府自主建立，其靈活性較強，針對性較突出，但協調功能較弱，協調效果欠佳。在市場經濟條件下，區域合作應堅持以市場為基礎，以企業為核心，但在我國市場動力不足，地方政府仍然是“經濟人”的現實條件下，區域合作除應建立省級協調組織外，還應建立國家級協調組織，并由它來主導和推動區域經濟聯動發展。

武陵山經濟協作區雖已在中央政府及相關部委推動下成立并開展活動，國家也制定了《武陵山經濟協作區發展規劃》，而區域合作仍停留在“轉轉會”階段，難以取得實質性突破，其深層次原因:一是各行政區各自的利益訴求強烈，利益糾紛和紛爭不斷，進而演變為地方利益沖突。企圖通過地方政府之間的橫向協調來解決區域利益沖突，但因地方政府既無協調權力，也難搭建互動溝通平臺而趨于失敗。二是中央政府具有促進渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動發展的政治愿望，但因缺乏縱向的宏觀協調權力和制度性剛性約束，缺少具有權威性、功能性的國家級協調機構，而使區域經濟聯動步履艱難。

(四)財稅體制約束，合作意識不強

區域合作意識是個體對區域合作行為及其行為規則的認知，是人們對區域利益需求的基本判斷。區域利益是合作主體的最基本動力，趨于一致的區域利益是區域合作意識形成的物質基礎，而區域合作意識作為一種價值觀，可以推動區域合作制度建立，進而使區域利益增進。區域合作意識是在區域合作實踐中形成的。在我國分稅制財稅體制實施中，合作參與者因擔心區域利益喪失而不愿參加合作的區域意識，是影響渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動的關鍵原因。

我國分稅制財稅體制改革使地方政府具有資源配置權力，也承擔了增加財政收入的責任。在追求地方利益最大化的激勵下，地方政府想方設法發展經濟，增加收入。而渝鄂湘黔交界民族地區稅源少而支出大，增加收入只能采取如下措施:一是擴大課稅對象的數量。其做法是在本行政區內大搞重復建設，通過擴大稅源來增加收入，這必然造成產業結構趨同，使經濟聯動難以進行。二是利用行政事業性收費等財權來增加收入。“稅不夠，費來湊”，使外來投資企業成為重稅重費的極大受害者，這必然造成外來投資行為縮減，生產要素在區際之間流動不暢，阻礙跨行政區經濟合作。三是阻礙本地企業跨行政區投資設廠或并購，來保證本地稅源不流失，這必然阻礙跨行政區的資產重組和結構調整，影響區域經濟合作。

渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動中存在的這些深層次的體制性障礙，只能通過構建區域經濟聯動機制來解決。

三、構建渝鄂湘黔交界民族地區經濟聯動機制的路徑選擇

區域經濟聯動機制是指地域相聯的各經濟主體之間相互聯系、協調行動、共同推動區域經濟發展的功能。渝鄂湘黔交界民族地區屬于國家級連片貧困地區，連片貧困地區經濟聯動發展在我國沒有先例可循。必須從國情和區情出發，構建具有渝鄂湘黔交界民族地區特色的經濟聯動機制。

(一)打破行政區劃壁壘，構建政府間協調機制

在完善的市場經濟條件下，區域經濟聯動的主體是企業，中央政府以宏觀控調為主要職能，地方政府不干預企業經營活動，而是以提供區域公共產品為己任，這種市場運行機制在我國還未形成。在我國現行經濟分權與行政集權的特殊體制下，地方政府不僅干預企業經營活動，而且成為以追求自身利益最大化為目標的“經濟人”。為了各自利益，地方政府之間惡性競爭不可避免，其結果必然導致兩敗俱傷，損害區域整體利益。因此，應打破行政區劃壁壘，構建中央、省級和縣級三級政府之間經濟協調機制。

一是中央政府宏觀決策。我國幅員面積廣大，跨省交界貧困地區眾多，涉及的區域問題復雜多變，應由中央政府出面通過組建以國家發改委、國家民委、國家扶貧辦等部委組成的區域協調委員會，形成科學高效的宏觀決策機制。中央政府要賦予這一權威性機構與其職能相匹配的權力和資源，進而理順其與國家立法機構、國務院以及其他部委的關系，并使之制度化。區域協調委員會的主要職能是:提出區域經濟發展與區際關系協調的建議并報請中央及立法機構審批;負責制定區域發展戰略性規劃，具體執行經立法程序通過的區域政策和規劃;組織實施跨區域的重大基礎設施建設和重大項目立項;審查和監督省級政府之間自主達成的區域合作規則的執行情況等。

二是省級政府中觀協調。盡管中央政府在促進區域經濟聯動發展中發揮著重要作用，但地方政府畢竟是區域合作的主要參與者，因此應建立由渝鄂湘黔四省市副省長任組長、相關省屬職能部門負責人為成員的“超省際”區域合作工作委員會，形成切實可行的中觀協調機制。區域合作工作委員會的主要職能是:接受國家區域協調委員會指導、為區域發展規劃的實施營造良好環境，協調毗鄰縣級政府之間的經濟發展戰略，制定相關配套措施，合理整合區際資源;協調并解決地區之間利益沖突，消除由行政區劃壁壘所造成的地方保護主義和重復建設;開展重大區域問題決策的前期調研，為中央政府提供咨詢建議等。

三是縣級政府微觀運作。目前我國仍以縣級行政區為基本單位組織經濟運行，毗鄰縣級地方政府之間合作主要發生在需要合作和可能帶來合作利益的領域，因此應建立由副縣長任組長、相關縣屬職能部門負責人為成員的區域合作實施委員會，形成操作性較強的微觀運行機制。區域合作實施委員會的主要職能是:按照省級區域合作工作委員會制定的總體發展規劃，結合本縣實際，確定具有“區域公共性”特性的必須合作的項目;利用各種會議和活動的交流平臺，密切同毗鄰縣級政府間的聯系，通過交流溝通，尋找合作的最佳途徑;清除各種障礙因素，促進區域統一市場形成等。

(二)推進產業整合，完善宏觀決策機制

產業整合是按產業發展規律，以企業為整合對象的跨區域生產要素的重新配置過程。渝鄂湘黔交界民族地區進行產業整合，可以避免產業同質化帶來的資源浪費和惡性競爭，實現產業互補，提高產業競爭力;可以通過企業重組、合并、兼并和集群等整合方式，形成資源集中優化配置，實現區域利益最大化。在成熟的市場經濟條件下，跨區域產業整合是市場競爭規律作用的結果，成功的產業整合過程實質上就是產業內各企業依據市場競爭規律自發進行重組、合并、兼并的過程。在我國市場體系和市場功能均不完善情況下，區域產業整合離不開政府的宏觀調控。目前我國宏觀決策機制還不夠完善，應采取以下措施加以完善。

一是改革政府規制，推動無障礙區域產業整合市場的建立。政府規制改革的重點是撤銷和廢除現行的限制跨區域產業整合的審批項目和環節，消除對不同性質、不同規模企業的歧視性待遇，為跨區域產業整合提供公平、規范、優化的市場環境。特別要改革投融資體制和產業政策信息發布制度，為跨區域產業整合提供足夠的資金支持和及時的政策保障，使跨區域產業整合能夠按照市場競爭規律要求健康有序推進。

二是制定有利于產業整合的區域產業政策，使產業整合切實可行。區域產業政策是一個系統，不僅由產業布局、產業技術和產業組織等政策構成，而且與財政、信貸等經濟政策相互關聯。只有充分發揮產業政策系統內部各構成要素的合力作用和實現產業政策與財政政策、貨幣政策、土地政策、環保政策等經濟政策之間的協調配合，宏觀調控才能真正取得實效。

三是加快產業整合及相關方面的立法進程，完善相關的政策法規。嚴格執行行政處罰法、行政復議法、行政許可法等規范政府行為的一系列法律法規，全面推進依法行政，實現政府行為法律化、規范化、理性化。實行重大產業整合項目事先組織專家論證制度，嚴格按照產業發展規律進行整合。

(三)強化合作動力，構建利益分享機制

區域合作利益分享機制即指參與合作各方通過規范化制度來分配合作利益。利益分享問題是區域協調健康發展的核心問題，利益分享的關鍵是互惠互利。我國由于沒有規范化制度來規范合作利益分配，造成區域合作動力明顯不足。渝鄂湘黔交界民族地區是國家級特困地區，參與合作的內在動力不強，國家層面的支持力度不夠，要實現經濟聯動發展，必須強化區域合作動力，構建利益分享機制。

一是渝鄂湘黔交界民族地區應從自身特點和優勢出發，遵循市場競爭規律，打破行政區劃壁壘，建立統一、競爭、開放的區域市場，促進生產要素在區際間自由流動和合理配置，并按照各要素所發揮作用的大小來分配所創造的利潤，這樣便可以在公平競爭條件下實現互惠互利目標。

二是中央政府應通過調整產業政策和區域發展政策，實現國家產業政策與區域發展政策的最優配合。一方面，盡可能地照顧連片貧困民族地區經濟利益，使中央政府與地方政府能按合理的比例關系分享經濟發展帶來的利益;另一方面，盡量實現地區間分享不同產業的利益，使經濟發展中出現的差別利益在不同的地區間實現合理分布。這樣便可以在平等、互利、協作的條件下形成地區間既競爭又合作的關系，并通過地區間利益的分享實現區域合作中的互惠互利目標。

(四)重構政府績效評價，構建利益保障機制

區域合作利益保障機制指參與合作各方利益通過政府差別化制度安排均能得到保護的功能。區域合作的目的是使參與各方都能獲得利益，但在區域合作過程中，并不會同時出現各方利益均等的現實。當處于劣勢地位成員不能獲得相應利益而退出合作時，合作將歸于失敗，合作雙方利益均會遭受損失。出現這一問題除受發展條件、歷史因素影響外，政府政策是重要原因。因此，為了避免“合作博弈”失敗，必須重構政府績效評價，構建利益保障機制。

一是按照不同區域主體功能定位，建立差別化政績考核指標。根據自然資源環境承載能力不同，可以把全國劃分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域。按照不同區域主體功能的定位，建立差別化的政績考核指標。渝鄂湘黔交界民族地區自然條件惡劣、生態環境脆弱、貧困程度較深，多數區縣為限制開發區域和禁止開發區域。因此，應在弱化對GDP考核的基礎上，增加區域合作成效的考核指標;把經濟發展區域相關率、對內開放度、區域合作項目、區域問題解決等指標作為評價政績的必要指標;把跨省毗鄰地區“斷頭路”治理、生態環境保護、邊際貿易開展、農業產業集群發展等作為重點考核對象。只有這樣，才能形成區域合作激勵機制，鼓勵交界地區各級政府擴大開放，促進區域統一市場形成，進而有效推動區域經濟聯動發展。

二是創建區域合作協調與發展基金，支持渝鄂湘黔交界民族地區共同政策的實施。建立合作協調與發展基金是為了解決制約該地區正常運行遇到的基礎設施差、基礎產業落后的兩大“瓶頸”問題。基礎設施建設和基礎產業發展，既具有一定的公共產品性質，又具有一定的市場性質，需要在較長時間內連續不斷投入大量資金，只有合作協調與發展基金才能滿足這一需要。合作協調與發展基金主要來源于中央政府對區域內基礎設施建設、大型建設項目、扶貧項目等的撥款;中央政府明令區域內地方政府以地方財政收入的一定比例上繳的資金;國內外投資公司的投資。合作協調與發展基金主要用于該地區的基礎設施建設、基礎產業培育、職業教育與職業培訓、科技創新與扶貧開發。國家應在稅收政策優惠中增加對合作協調與發展基金的優惠內容，應從增發的國債資金中拿出一部分建立融資貼息擔保制度，為合作基金的融資活動提供貼息或擔保，以推動合作協調與發展基金試點的成功和順利發展。

［1］鄧正琦，李碧宏.區域經濟聯動與整合研究［M］.中國社會科學出版社，2009.

［2］王再文，李剛.區域合作的協調機制:多層治理理論與歐盟經驗［J］.當代經濟管理，2009.(9)

［3］曹華，劉瑞.我國西南區域內經濟聯動發展的動力機制研究［J］.云南民族大學學報(哲學社會科學版)2008，(6)

［4］李燕.京津冀區域合作機制研究——基于政府制度創新視角［J］.城市，2010，(1)

［5］王友云，楊勝江.武陵山經濟協作區區域協作中地方政府協調的障礙與破解［J］.重慶交通大學學報(社科版)，2011(6)