我國中小商業(yè)銀行公司治理研究

孫宗寬

(1.西北農(nóng)林科技大學經(jīng)濟管理學院，陜西楊凌 712100;2.長安銀行，陜西西安 710075)

我國中小商業(yè)銀行公司治理研究

孫宗寬1，2

(1.西北農(nóng)林科技大學經(jīng)濟管理學院，陜西楊凌 712100;2.長安銀行，陜西西安 710075)

我國中小商業(yè)銀行公司治理具有銀行公司治理的普遍特點，又兼具地方政府不同程度控制的特殊之處。本文基于中小銀行三元分類和治理特點，構建反映地方政府干預公司治理成本效益的局部均衡模型，刻劃其經(jīng)濟機制和均衡路徑，據(jù)之設置我國中小商業(yè)銀行公司治理的優(yōu)化路徑和策略安排。

中小銀行;公司治理;地方政府干預;三元分類

一、引 言

以大型股份制商業(yè)銀行以外的股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行為范疇的中小商業(yè)銀行，已成為我國銀行業(yè)金融機構的重要組成部分。隨著銀行業(yè)改革的深入推進，中小商業(yè)銀行的經(jīng)營規(guī)模、市場份額及市場競爭力將持續(xù)提高。截至2011年末，我國中小商業(yè)銀行總資產(chǎn)達326166億元、所有者權益20755億元、稅后利潤3598.1億元、從業(yè)人員656767人、法人機構數(shù)達到368家，分別占銀行業(yè)金融機構上述相應總量的 28.79%、28.79%、28.74%、20.54%、9.68%。目前，中小商業(yè)銀行內(nèi)部治理框架基本確立，機制和制度建設深入展開，外部治理建設不斷提升，公司治理取得長足的進步，公司治理基本匹配了經(jīng)營管理和發(fā)展需要。當前，在全球后金融危機時期、國內(nèi)逐步倚重內(nèi)涵集約經(jīng)濟增長模式、銀行業(yè)配套實施相關改革的大背景下，在中小商業(yè)銀行踐行“服務地方經(jīng)濟、服務中小企業(yè)、服務城鄉(xiāng)居民”市場定位和實施轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略形勢下，在地方政府不同程度控制中小商業(yè)銀行的治理因素約束條件下，中小商業(yè)銀行公司治理的優(yōu)化和改進具有重要的理論及現(xiàn)實意義。

國外關于銀行公司治理的研究主要集中于三個方面:一是從商業(yè)銀行的特殊性出發(fā)，依據(jù)既有的公司治理理論，形成關于銀行公司治理的模式、機制、治理績效的理論和實證研究［1－2］;二是研究政府規(guī)制對于銀行公司治理的影響［3］;三是研究金融危機中銀行公司治理效果及影響因素，提出改進公司治理的策略安排［4－5］。

國內(nèi)對銀行公司治理的研究集中于兩個方面:一是把握商業(yè)銀行自身的特殊性，依據(jù)公司治理一般理論，形成商業(yè)銀行公司治理理論認識和策略安排［6－11］;二是對于股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行公司治理，研究形成了關于缺陷、問題的認識，形成了漸進實施的措施建議［12－17］。

總體來看，商業(yè)銀行既有研究相對缺乏統(tǒng)籌股份制銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行公司治理的系統(tǒng)性、整體性研究，中小商業(yè)銀行公司治理優(yōu)化路徑的理論和策略研究相對匱乏。本文在梳理我國中小銀行公司治理特點、現(xiàn)狀和問題基礎上，構建基于中小銀行特點和因素約束的分析框架，探求中小銀行公司治理的經(jīng)濟機制和均衡狀態(tài)，并形成了關于中小銀行公司治理優(yōu)化的路徑和策略安排。

二、中小商業(yè)銀行公司治理的特點、現(xiàn)狀及問題

(一)特 點

中小銀行公司治理具有銀行公司治理的普遍特點，又兼具中小銀行自身稟賦所決定的特殊之處。這種普遍規(guī)律和特殊性的積聚，要求中小銀行廣泛吸納國際、國內(nèi)銀行公司治理的最佳做法和先進經(jīng)驗，又要深入挖掘自身稟賦的特定規(guī)律，形成先進與特色兼?zhèn)涞奈覈行°y行公司治理范式和優(yōu)化路徑。

1.我國銀行公司治理的普遍特征?，F(xiàn)代公司治理研究表明，企業(yè)的公司治理機制不僅受國別因素的影響呈現(xiàn)出不同的治理模式，而且受行業(yè)特征的影響而呈現(xiàn)出差異性。顯然，由于經(jīng)營的特殊性和在資源配置方面的特殊作用，與一般企業(yè)相比，銀行業(yè)金融機構具有其獨特的行業(yè)特征，如資本結(jié)構上的高負債比、資產(chǎn)交易的非透明性和極為嚴格的行業(yè)管制和監(jiān)管等，這些特征都在一定程度上對構成商業(yè)銀行內(nèi)外部公司治理機制的各要素產(chǎn)生了影響，導致商業(yè)銀行公司治理機制與一般企業(yè)公司治理機制的差異化［7］。公司治理并沒有一個統(tǒng)一的模式，從實際運行效果看，不同的公司治理模式各有利弊，并不能決定公司治理的優(yōu)與劣。本次全球性的金融危機，雖然以英、美為代表的“單層制”模式的金融機構受沖擊較大，但同樣采取“單層制”模式的加拿大和澳大利亞等國的金融機構卻受沖擊較小;而在1997年的亞洲金融危機中，家族模式的金融機構暴露出了嚴重的問題。隨著全球經(jīng)濟一體化和金融創(chuàng)新的快速發(fā)展，各國根據(jù)本國的政治體制、經(jīng)濟狀況和文化價值準則，借鑒國際良好實踐，在實踐中相互借鑒和吸收，創(chuàng)建具有本國特色的公司治理模式，從而實現(xiàn)科學決策和有效制衡［11］。

中國人民銀行發(fā)布的《股份制商業(yè)銀行公司治理指引》中關于我國商業(yè)銀行公司治理的定義、以及公司治理國際規(guī)范和我國商業(yè)銀行長期實踐，明確我國商業(yè)銀行公司治理是指建立以股東大會、董事會、監(jiān)事會、高級管理層等為主體的組織架構和保證各主體獨立運作、有效制衡的制度安排，以及建立科學高效的決策、激勵和約束機制。

從治理架構來看，我國商業(yè)銀行公司治理架構兼具大陸法系和英、美、法系特征，又廣泛契合了自身特色。我國商業(yè)銀行既采用了大陸法系模式的“三會一層”為主體的治理架構，同時又納入了英、美、法系制度中的獨立董事制度。此外，監(jiān)管推動，建立了具有我國自身特色的審計委員會、薪酬委員會等專門委員會，加強董事會效能的發(fā)揮。股東大會、董事會、監(jiān)事會、高級管理層職責邊界和議事規(guī)則基本明確，各司其職、有效協(xié)調(diào)、相互制衡的機制初步形成;董事會下設戰(zhàn)略委員會、風險控制委員會、審計委員會、薪酬與績效委員會、關聯(lián)交易委員會等專門委員會，成為履行董事會相關職責，發(fā)揮董事會決策效能的重要制度安排;獨立董事從經(jīng)濟、金融、法律等相關領域?qū)I(yè)角度出發(fā)，就業(yè)務發(fā)展和重大決策發(fā)表客觀意見和建議，有效促進董事會決策的科學性。

多元化的股權結(jié)構初步形成。一些銀行通過股改、上市等方式形成了由國家、境外戰(zhàn)略投資者、機構投資者和社會公眾共同持股的多元化股權結(jié)構。

制衡機制不斷加強?！叭龝粚印钡南嚓P工作制度不斷修正和完善。譬如，規(guī)范了股東大會對董事會的授權方案、董事會對行長授權管理方案、董事會專門委員會工作細則、獨立董事工作制度等。

行政激勵強、經(jīng)濟激勵弱的激勵機制缺陷正逐步改善。歷史和體制的因素是我國銀行業(yè)的重要環(huán)境稟賦，行政激勵成為特定時期的較好激勵約束機制，環(huán)境和內(nèi)在經(jīng)營管理條件的變遷，使得年度業(yè)績考核、員工個人利益和銀行利益、股東利益相結(jié)合的經(jīng)濟考核機制不斷強化。同時，信息披露的廣度和深度加強，規(guī)范性不斷提高，信息披露的約束機制逐步發(fā)揮作用。

普遍重視巴塞爾新資本協(xié)議對于銀行公司治理的重要作用。新資本協(xié)議所倡導的不僅是全面風險管理的理念和先進的資本計量方法，更蘊含著銀行發(fā)展戰(zhàn)略與資本配置的匹配與協(xié)調(diào)、激勵政策對追求公司長遠利益的引導、信息披露對公司透明度的提升等深層次的公司治理問題［18］。新資本協(xié)議規(guī)定了銀行發(fā)展戰(zhàn)略取向、激勵約束機制、信息披露機制、風險管控機制的組織重心和實施重點，在實施新資本協(xié)議的政策促進下，新資本協(xié)議關于公司治理的理念和思想對于我國商業(yè)銀行公司治理將產(chǎn)生重要影響和促進作用。我國商業(yè)銀行公司治理架構如圖1所示。

2.中小銀行公司治理的特殊性。與我國大型商業(yè)銀行比較而言，中小銀行公司治理的特殊之處主要表現(xiàn)為:地方政府對中小銀行的控制較為普遍、城市商業(yè)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行公司治理的整體基礎薄弱，公司治理狀況相對落后。

圖1 我國商業(yè)銀行公司治理基本架構

地方政府控制中小銀行是局部均衡的理性選擇。關于政府控制中小銀行的理論梳理主要有三類觀點:鞏固論認為地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的客觀需求，要求地方政府掌握金融資源。地方政府擔當大股東，有利于地方中小銀行的發(fā)展。金融資源適當劃撥地方政府，矯正了金融資源為中央政府高度壟斷的局面，有利于風險分散。擺脫論認為地方政府和地方國企控股，產(chǎn)權結(jié)構不合理，產(chǎn)權不易流動。高管為政府任命使得中小銀行經(jīng)營管理易于受政府干預，不利于市場化經(jīng)營，不利于大企業(yè)集團、民營企業(yè)、境外戰(zhàn)略投資者入股，實施中小銀行產(chǎn)權改革，鼓勵按市場化原則進行中小銀行的重組聯(lián)合。穩(wěn)定論認為政府及地方國企法人股現(xiàn)階段應維持現(xiàn)狀，基本不變。理由為，在政企分開改革任重道遠的基本環(huán)境下，中小銀行弱小地位、歷史包袱等依然需要政府扶持和幫助。穩(wěn)定的政府股權有利于政府發(fā)揮糾正市場機制失靈、提供管理和服務支持、提供信譽保障等作用。結(jié)合實踐來看，我們認為地方政府對中小銀行的控制是特定因素下的優(yōu)化選擇。一是地方政府控股中小銀行是分稅制、國有銀行改革、地方政府金融控制權變化等環(huán)境變化的選擇。1994年的分稅制改革使得地方政府在財權與事權上不匹配，財權上移與事權下放使得地方政府在支持地方建設過程中的資金缺口加大，財政赤字加重;1995年《中華人民共和國預算法》實施，其第二十八條明確規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券，舉債融資的渠道受阻;國有銀行改革向縱深發(fā)展，一級法人體制強化，機構網(wǎng)點收縮和業(yè)務審批權限上收，使得地方經(jīng)濟間接融資需求缺口加大;地方官員政績考核的GDP模式強化了地方政府對地方中小銀行控制權的要求。地方政府控制金融資源的途徑越來越狹小，中小銀行成為地方政府控制金融資源的主要途徑。以上因素使得地方商業(yè)銀行在組建之初，地方政府控股地位就得以形成［19］。二是地方政府對要素市場的行政控制，強化了中小銀行對政府控股的依賴。分稅制改革使得經(jīng)濟增長的政治推動力從中央政府轉(zhuǎn)為地方政府，地方政府不再只是中央在地方的延伸和代理機構，已經(jīng)成為一個有其獨立利益的實體，并在中央與地方之間形成了新的行政管理體制，這種體制對于金融體系的影響主要表現(xiàn)為以下三個方面:分稅制下地方政府財權事權不對等誘發(fā)中央和地方、上級和下級政府間的機會主義博弈;現(xiàn)行政績考核導向成為各級地方政府主導的投資擴張的強勁驅(qū)動力;制度供給的不完善使得地方政府可以主導資源配置。地方政府可以通過各種方法控制勞動力、土地等要素的價格，事實上也就掌握了對地區(qū)金融資源的配置權，因為土地、稅收、市場準入等各種優(yōu)惠行政政策，是銀行最值得信賴的抵押物和政治擔保。故此，在這個層面上，金融資源自然就服從于行政權力的配置，達成了資本與權利的結(jié)合［20］，中小銀行在實力較弱的時期，依賴于這種信貸環(huán)境和政府信用支持，有利于促進其發(fā)展壯大。

地方政府控制中小銀行與國有大型銀行政府控制具有顯著區(qū)別。差異表現(xiàn)為:一是，控制的程度和范圍不同。地方政府控制的程度較深，范圍較大。國有銀行改制上市，公司內(nèi)部治理較為規(guī)范，國際化戰(zhàn)略以及新資本管理的實施，使得國有銀行公司治理的規(guī)范性、商業(yè)化程度較高，股權結(jié)構優(yōu)化程度較高，政府在遵循公司治理的機制和原則基礎上，適當發(fā)揮國有銀行的社會經(jīng)濟宏觀調(diào)控職能和服務職能，政府控制和規(guī)范化公司治理的邊界較為清晰。而地方政府一方面擔當?shù)胤缴鐣?jīng)濟管理者身份，另一方面擔當中小銀行控股股東，雙重身份使得在履行社會經(jīng)濟管理目標和控股股東職能的時候往往不能平衡關系，在經(jīng)濟發(fā)展的特定時期以經(jīng)濟社會職能為側(cè)重點，偏離了控股股東公司治理的職能定位，一定程度上干預了公司治理的運行機制，影響了其它利益相關者的權益。二是，中小銀行公司治理的兩種外在力量趨同程度較弱，中小銀行難以平衡監(jiān)管部門和地方政府不同的管理要求。地方政府以宏觀背景下地方經(jīng)濟發(fā)展的特定要求來影響中小銀行的風險偏好和信貸投向，公司治理協(xié)調(diào)經(jīng)濟效益和社會穩(wěn)定的雙重目標要求突出;監(jiān)管機構以合規(guī)、審慎的風險管理要求規(guī)定了中小銀行的公司治理要求，監(jiān)管機構的要求和地方政府要求的契合性、協(xié)調(diào)程度較弱，其沖突的情形也會出現(xiàn)，中小銀行公司治理要協(xié)調(diào)地方政府要求、外部監(jiān)管要求和自身經(jīng)營管理要求，同時要在機制靈活、決策鏈條短的管理特色與內(nèi)控管理的高標準要求方面平衡協(xié)調(diào)，其公司治理的運行機制難以平衡協(xié)調(diào)這些因素，公司治理機制的效能性難以充分發(fā)揮。三是，從整體上來看，中小銀行公司治理又具有不同于大型銀行的結(jié)構性情形。大型股份制銀行公司治理相對較為完善，政府控制較為合理，政府控制程度回歸常態(tài);城市商業(yè)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行公司治理基礎較弱，法人公司治理的頂層設計、運作機制、公司治理的戰(zhàn)略地位等認識缺乏積累，特色化的公司治理因素和先進性的公司治理規(guī)范的融合、塑造，還具有漫長的歷程。同時，地方政府金融控制資源狹小，對中小銀行金融資源的依賴程度較高，在內(nèi)部公司治理發(fā)展程度較弱的情況下，強政府控制是城市商業(yè)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行公司治理的顯著特征。

(二)現(xiàn)狀和問題

通過對以上中小銀行公司治理本身的普遍特征和特殊因素分析，結(jié)合經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、銀行轉(zhuǎn)型、公司治理轉(zhuǎn)型的過渡階段環(huán)境，總體來看，當前我國中小銀行公司治理處于轉(zhuǎn)型的過渡階段，現(xiàn)代公司治理的框架和機制建設不斷深入，境內(nèi)外戰(zhàn)略投資者的引入、上市推動等優(yōu)化了股權治理，監(jiān)管要求推動了公司治理的規(guī)范性和深化程度，政府控制程度在理性調(diào)整，公司治理的市場環(huán)境在逐步改善，股東約束的有效性逐步加強，中小銀行外部治理逐步加強和改善。中小銀行“三會一層”的內(nèi)部治理架構基本確立，相關治理機制和制度建設深入推進，中小銀行內(nèi)外資源稟賦如何有效根植于公司治理的框架和結(jié)構中的特色制度建設被利益相關者高度重視，公司治理從“形似”到“神似”的轉(zhuǎn)型趨勢逐步顯現(xiàn)。當前，我國中小銀行公司治理存在的主要問題有四個方面:一是，如何有效優(yōu)化政府控制的方式和手段，有效優(yōu)化政府對中小銀行公司治理的帕累托效率改進;二是，監(jiān)管政策如何優(yōu)化形成差異化的監(jiān)管政策，約束并培育中小銀行公司治理建設;三是，政府關于中小銀行公司治理的外部環(huán)境的一體化、系統(tǒng)性改革問題，如何改善;四是，中小銀行，特別是城市商業(yè)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行如何加強公司治理基礎建設，形成體現(xiàn)自身功能定位和服務職能、統(tǒng)籌利益相關者均衡目標、契合內(nèi)外資源稟賦、兼具現(xiàn)代公司治理規(guī)范的中小銀行內(nèi)部治理模式和機制。

三、中小商業(yè)銀行公司治理均衡模型的構建

我國中小銀行公司治理改革必須在外部推動和內(nèi)部提升兩個層面綜合推進。中小銀行的差異性和地方政府干預方式及程度的變化，構成了影響中小銀行公司治理的關鍵。基于銀行利益相關者構成的多重目標的現(xiàn)實，我國中小銀行公司治理改革和建設需要合理的路徑設置。本節(jié)基于結(jié)構變遷、地方政府轉(zhuǎn)型、中小銀行轉(zhuǎn)型的要求，構建中小銀行公司治理改革的均衡模型，通過靜態(tài)分析和比較靜態(tài)分析，刻劃中小銀行公司治理的機制和均衡狀態(tài)，為中小銀行公司治理的路徑選擇和安排提供理論依據(jù)。

(一)影響因素

1.中小銀行三元分類的結(jié)構。中小銀行中上市銀行和申請上市銀行為第一類，非上市的區(qū)域性中小銀行為第二類，地方小銀行為第三類。上市、跨區(qū)域經(jīng)營對中小銀行公司治理的要求存在明顯差異。同時，對中小銀行公司治理的改革和提升賦予了不同的治理環(huán)境和彈性空間。因此，將中小銀行的三元分類，作為公司治理的基本條件和因素，把握了中小銀行公司治理的現(xiàn)狀和基礎。

2.地方政府控制中小銀行的程度和范圍。如前文所述，中小銀行公司治理的特殊之處，在于地方政府的控制和干預程度較大型銀行而言更為突出，這是環(huán)境、政府需求及中小銀行發(fā)展基礎共同決定的狀態(tài)。按照一至三類中小銀行分類次序，政府控制和干預的程度逐步加強，市場機制的作用逐步弱化，這種政府控制與市場機制此弱彼強的態(tài)勢，蘊含了中小銀行公司治理的漸進邏輯。從靜態(tài)現(xiàn)狀來看，地方政府控股是中小銀行公司治理的顯著約束條件和治理特點，其控制范圍和程度調(diào)整的過程是中小銀行公司治理變化的過程。因此，地方政府的控制構成了中小銀行公司治理的第二個影響因素。

3.外部監(jiān)管要求和監(jiān)管推動。監(jiān)管要求是中小銀行公司治理的重要力量，有效的監(jiān)管將對中小銀行的公司治理形成良好的約束和推動。監(jiān)管機構和地方政府管理的有效協(xié)調(diào)是中小銀行公司治理迫切需要解決的課題。差異化的監(jiān)管是匹配中小銀行公司治理的重要需求，但差異化監(jiān)管的成本、有效性和可操作性是制度安排的關鍵。外部監(jiān)管要求和監(jiān)管推動構成了第三個影響因素。

4.外部市場環(huán)境。外部市場環(huán)境包括資本市場、經(jīng)理市場和并購市場、獨立審計評價體系等。功能完善的經(jīng)理市場，根據(jù)經(jīng)理人員的前期表現(xiàn)對其人力資本估價，進而激勵經(jīng)理人員努力工作;資本市場的公司治理機制包括股權市場和債權市場的治理機制兩部分;并購市場作為公司治理的外部機制有獨特的作用，適度的接管壓力也是優(yōu)化公司治理結(jié)構的重要組成部分。但并購機制的發(fā)揮需要支付較大的社會成本和法律成本，而且需要具有高流動性的資本市場為基礎;市場中的獨立審計評價機制主要靠市場中立機構(如會計師、審計師、稅務師、律師事務所)對中小銀行做出客觀、公正的評判和信息發(fā)布，對其予以約束。

充分把握中小銀行公司治理的特征和內(nèi)容，從中提煉出了中小銀行公司治理改革中的四類重要因素。這些因素的作用既有獨立改革的內(nèi)容，又依靠彼此的搭配和協(xié)調(diào)來影響中小銀行公司治理作用的發(fā)揮。

(二)模型框架

在對以上四個基本要素梳理的基礎上，將我國中小銀行公司治理的改革建立在以我國中小銀行三元分類結(jié)構為基礎，以政府控制優(yōu)化、內(nèi)部治理優(yōu)化、監(jiān)管優(yōu)化為支點，以市場機制發(fā)揮作用為增量的整體框架分析，刻劃中小銀行的均衡變化和動態(tài)狀況，指導并探求我國中小銀行公司治理改革的實踐方向和路徑。我國中小銀行公司治理理論模型如下圖。

圖2 我國中小銀行公司治理理論模型

圖2總體描述了我國中小銀行公司治理的均衡狀態(tài)。橫坐標OE表示我國中小銀行公司治理的績效，縱坐標OG表示政府控制和干預公司治理的成本和程度，坐標原點用O表示。OD曲線表示市場經(jīng)濟發(fā)達條件下政府控制成本影響中小銀行公司治理績效的變化曲線，OC曲線表示我國經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型環(huán)境下政府控制成本影響中小銀行公司治理績效的變化曲線。兩條切線表示各自狀況下政府控制成本的邊際收益。

(三)均衡機制

從圖2看:OD曲線為凹向縱軸的曲線。這是國際銀行業(yè)普遍基本的態(tài)勢和規(guī)律。該曲線是無差異效率曲線和成本約束線的切點集而構成。每一個切點是成本約束情況下效率最大的點，是靜態(tài)均衡點，無數(shù)靜態(tài)均衡點構成了動態(tài)趨勢曲線。凹向縱軸的經(jīng)濟機制為:銀行經(jīng)營風控惡化對社會經(jīng)濟產(chǎn)生較大的負外部性，對政府信用產(chǎn)生負的外部性。因而，銀行的信息搜集與監(jiān)督干預顯然是一種“公共產(chǎn)品”［21］。同時，市場失靈需要適度的政府干預，尤其銀行業(yè)是壁壘較高和相對壟斷競爭的行業(yè)，政府適當對銀行的干預是必要的。政府適當?shù)母深A，克服了市場失靈，減弱了壟斷利益，表現(xiàn)為銀行公司治理收益遞增;隨著政府干預的程度加強，部分抑制了市場機制在公司治理中的作用，政府干預的邊際收益遞減;當持續(xù)增強政府干預引起所有權和經(jīng)營權不能有效分離、利益相關者收益侵蝕，就使得政府干預邊際效應為零，以至為負時，拐點出現(xiàn)，公司治理效率損耗，凹形曲線形成。實證文獻［14］也得出了相同的結(jié)論。

OC曲線為我國經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型環(huán)境下政府控制成本影響中小銀行公司治理績效的變化曲線。由于我國中小銀行三元分類結(jié)構呈現(xiàn)的復雜性，OC曲線相比OD曲線較為復雜。OC曲線同樣是無差異效率曲線和成本約束線的切點集而構成的，每一個切點是成本約束情況下效率最大的點，是靜態(tài)均衡點，無數(shù)靜態(tài)均衡點構成了動態(tài)趨勢曲線。我國中小銀行市場化程度有限，經(jīng)營時期不長，初始時期，政府控制帶來了顯著遞增的公司治理效率，且邊際效率不斷增大，表現(xiàn)為OC曲線中OA段形態(tài);伴隨中小銀行規(guī)模擴張和市場化程度發(fā)展，其公司治理到了一定階段后，政府控制帶來的公司治理效率遞增的速度減緩，效率增速為正，邊際效率為正，但邊際效率遞減，表現(xiàn)為OC曲線中AB段形態(tài);中小銀行繼續(xù)擴張規(guī)模、上市、優(yōu)化股權的相應階段，政府對公司治理的效用的負面效應逐步突出，公司治理效率減弱，效率增速為負，邊際效率為負，表現(xiàn)為OC曲線中BC段的形態(tài)。對照三類中小銀行來看，第一類中小銀行政府影響公司治理效率的情況處于BC段和縱軸構成的區(qū)域內(nèi);第二類中小銀行處于AB段和縱軸所夾的區(qū)域內(nèi);第三類中小銀行處于OA段和縱軸所夾的區(qū)域內(nèi)。

需要說明的是:第一，地方政府控制的成本和程度是相對的變量，同樣方式和力度的控制成本，對于不同狀況的中小銀行，或者對于不同發(fā)展階段的中小銀行而言，其帶來的公司治理效率是不同的。第二，我國中小銀行初始階段，政府控股的治理模式較為普遍，公司治理的市場機制較為缺乏，隨著中小銀行外部環(huán)境的變遷和內(nèi)部治理程度的提高，公司治理效率的發(fā)揮需要市場機制的補充帶來的增量效應，因而政府控制和市場機制在中小銀行公司治理中的關聯(lián)關系至少有兩方面:一方面是兩者之間互為補充、有時又相互矛盾，是辯證統(tǒng)一的兩個因素。另一方面，政府控制到一定程度后，市場機制發(fā)揮治理效能的需求較為強烈。第三，選取政府控制的縱軸變量，包含了不同時期市場狀況和機制對政府控制效能的關聯(lián)影響。第四，一至三類中小銀行處于OC曲線內(nèi)的不同區(qū)域的判斷，是考慮了OC曲線是均衡點構成的曲線，是靜態(tài)優(yōu)化的最優(yōu)點，它不是現(xiàn)實公司治理的常態(tài)，因而現(xiàn)實的公司治理狀況一般都在曲線內(nèi)。第五，中小銀行轉(zhuǎn)型時期政府控制和市場機制發(fā)揮效能的變化過程，就是政府和市場邊界不斷甄別和取舍的過程，邊界不清晰的地方很多，公司治理對特有資源稟賦的依賴，造成在我國中小銀行公司治理中政府和市場邊界缺乏既有國際經(jīng)驗和理論支撐。

四、中小商業(yè)銀行公司治理優(yōu)化的路徑安排

在挖掘政府控制對中小銀行公司治理績效影響一般規(guī)律的基礎上，梳理我國中小銀行三元分類的結(jié)構特征，以及政府控制、監(jiān)管約束、市場影響的因素，刻劃了我國中小銀行公司治理演進的均衡機制和路徑，形成了我國中小商業(yè)銀行公司治理的理論模型。借助這一模型，可以看出，我國中小商業(yè)銀行公司治理優(yōu)化路徑為有機統(tǒng)一的三個階段。即:第一階段是政府控制優(yōu)化和內(nèi)部治理培育并行推進階段;第二階段是向第一類中小銀行公司治理標準并軌階段;第三階段是中小銀行公司治理一元制建設階段。這三個階段是遞進、關聯(lián)的關系。第一階段是第二階段的基礎和保障，第二階段是第一階段的必然要求和路徑延續(xù)，第三階段是公司治理外部環(huán)境和自身建設提升的遞進要求和趨勢。

(一)政府控制優(yōu)化和內(nèi)部治理培育并行推進階段

政府控制的優(yōu)化和內(nèi)部治理培育并行推進是中小銀行公司治理改革的首要階段。政府控制的優(yōu)化，包含以合理的方式增進政府控制在公司治理績效的正向作用，以及通過改革的方式優(yōu)化控制中小銀行的方式，同時，包括發(fā)揮政府改善中小銀行公司治理的市場環(huán)境等。內(nèi)部治理培育是中小銀行公司治理層次不高、發(fā)展階段較低的現(xiàn)狀決定的，一方面要漸進健全公司治理內(nèi)部架構，培育制衡機制和激勵約束機制。另一方面要和政府加強互動，主動參與到政府控制方式變革的過程中去。同時，結(jié)合政府控制制度的變化相機抉擇，完善公司治理。在這一過程中，公司治理推進變革的動力來源于哪里，在公司治理示范效應和市場約束效應尚未顯現(xiàn)的階段，監(jiān)管機構的監(jiān)管約束的適當要求是必要的。具體的改革措施有:

1.增強地方政府對中小銀行人事的治理，加強人事體系中人員的甄選、培養(yǎng)、升遷與激勵機制。在公司治理市場環(huán)境薄弱、市場機制難以發(fā)揮公司治理效能的情況下，地方政府應主導增強中小銀行的人事治理，發(fā)揮其配置資源和有效履行激勵約束的職能。

2.加強地方政府對中小銀行的監(jiān)督管理，逐步實施中小銀行的所有權管理和監(jiān)督管理分離，并改善所有權職能效率。當前，地方政府對中小銀行集中行使所有者權利，而監(jiān)管權利尚未有效履行，這與承擔中小銀行經(jīng)營責任的職責并不匹配。對此，應建立有效的省級政府金融監(jiān)管框架和政策，逐步培育和發(fā)展地方政府的監(jiān)管能力，使得地方政府有效協(xié)調(diào)國家監(jiān)管機構，履行對中小商業(yè)銀行的監(jiān)管責任，實現(xiàn)權責對稱。具體而言，由省級人民政府在現(xiàn)有金融工作辦公室的基礎上，設立相應的監(jiān)管組織機構，實施中小銀行所有權和監(jiān)督管理權的適當分離。同時，著力于中小銀行所有權職能效率的提高，通過立法和政策，明確地方政府在中小銀行所有者權利的范圍、履行權利的方式、途徑，建立中小銀行業(yè)績考核體系、問責機制，以及地方政府對中小銀行所有權職能體系的組織模式。中小銀行監(jiān)管職權改革，應按照“傾斜地方、分類調(diào)整、相互協(xié)調(diào)”的原則推進:省級政府監(jiān)管機構重點履行對第三類中小銀行，即地方小銀行的監(jiān)督管理，國家監(jiān)管機構予以指導;省級政府監(jiān)管機構和國家監(jiān)管機構協(xié)同履行對第二類中小銀行，即區(qū)域性中小銀行的監(jiān)督管理;國家監(jiān)管機構重點履行對第一類中小銀行，即上市和申請上市中小銀行的監(jiān)督管理。

3.地方政府依據(jù)國家整體戰(zhàn)略規(guī)劃的調(diào)整和變化，及時調(diào)整對中小銀行控制的方式和程度，改善中小銀行公司治理。在推進整體改革的過程中，財政分權的財權改革將會推進，地方發(fā)債政策將逐步放松，地方政府有可能適度參與資本市場籌融資，地方政府財力和資金融通來源將多樣化，地方政府控制中小銀行的程度和方式將產(chǎn)生變化。在這種調(diào)整區(qū)間內(nèi)，地方政府應對中小銀行公司治理賦予新地更高地要求，鼓勵其通過引進戰(zhàn)略伙伴、上市等優(yōu)化股權，加強公司治理有效投入，提升信息披露、風險管控等公司治理的先進性、規(guī)范性、內(nèi)外約束性，并通過經(jīng)理人市場加強激勵約束的市場機制和方式，促進中小商業(yè)銀行不斷完善公司治理。

4.加強地方政府公共服務職能轉(zhuǎn)變，積極培育公司治理的外部市場環(huán)境。隨著公共財政職能的不斷發(fā)揮，政府公共服務水平不斷提升，政府應加強培育和逐步建立有效的社會信用體系、法制體系、市場體系，這對于增強中小銀行引進戰(zhàn)略合作伙伴、優(yōu)化股權結(jié)構、發(fā)揮市場化機制的激勵約束機制，不斷完善公司治理，將逐步產(chǎn)生重要的推動作用。

5.實施動態(tài)和分層監(jiān)管，推動中小銀行公司治理建設。在外部市場機制薄弱，內(nèi)部激勵約束機制不足的狀況下，中小銀行公司治理的動力不足。目前，監(jiān)管機構的相關監(jiān)管政策和要求，缺乏差異化管理措施。對此，監(jiān)管機構應以中小銀行公司治理的現(xiàn)狀差異及布局，設立基于不同層次公司治理狀況和水平的分層次監(jiān)管標準和要求，并配合以動態(tài)彈性的監(jiān)管政策，保障監(jiān)管的適合性、合理性和科學性，有效地約束和促進中小銀行公司治理建設。

6.加強中小銀行董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營管理層管理機制建設。中小商業(yè)銀行董事會應重點圍繞制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、激勵約束政策和機制、落實董事誠信義務和“看管責任”、提高透明度建設、完善工作機制等方面工作，強化在公司治理與銀行經(jīng)營決策中的核心地位;監(jiān)事會應加強對董事會確立穩(wěn)健經(jīng)營理念和發(fā)展戰(zhàn)略論證過程的積極參與和有效監(jiān)督，通過參與重大決策過程，提出合理化建議和意見，保障董事會決策過程的嚴謹性、科學性，并把工作的重點放在監(jiān)督穩(wěn)健經(jīng)營理念和發(fā)展戰(zhàn)略的有效實施，以及監(jiān)督經(jīng)營管理層落實股東大會和董事會決議執(zhí)行情況及其效果。建立經(jīng)營管理層與董事會、監(jiān)事會之間明晰的匯報路線和順暢的信息溝通機制，加強授權管理體系建設，明確授權的范圍、形式、程序、執(zhí)行和監(jiān)督等具體內(nèi)容，不斷完善對經(jīng)營管理層的經(jīng)營目標考核工作制度及機制建設。

7.加強中小銀行黨委會在公司治理中的職能和作用。堅持黨的領導，充分發(fā)揮黨組織的政治核心作用，是我國商業(yè)銀行公司治理的重要特色和獨特優(yōu)勢。商業(yè)銀行高管人員“雙向進入、交叉任職”的領導體系，已成為實現(xiàn)公司治理與黨組織政治核心作用有機結(jié)合的重要管理機制和成功經(jīng)驗。進一步發(fā)揮黨委會在中小銀行公司治理中的職能和作用，需要著力于以下幾點:一是明確和完善中小銀行公司治理框架。黨委會是公司治理的組成部分，應明確其在公司治理架構中的地位和職能;二是制定運行規(guī)則和治理內(nèi)容及重點。制定黨委會議議事規(guī)則，主要是結(jié)合中小銀行各自實際，根據(jù)中央有關規(guī)定，研究貫徹落實國家有關經(jīng)濟金融政策的措施，對公司發(fā)展的方向性和重大問題的研究，推動公司黨風廉政建設工作，促進中小銀行高級管理人員“雙向進入、交叉任職”管理模式作用的發(fā)揮;三是建立有效地運行機制。以黨組織的政治優(yōu)勢，把黨委會議作為董事會、監(jiān)事會、經(jīng)營管理層、紀委和工會等公司治理主體，通報、交流和推動工作的重要平臺，推動公司治理結(jié)構的功能優(yōu)勢和職工民主參與的管理優(yōu)勢，充分發(fā)揮黨委會聯(lián)系公司各治理層協(xié)調(diào)溝通、凝聚共識、明確職責、各負其責、合作共事、把握方向，推動發(fā)展的重要作用。

8.強化中小商業(yè)銀行戰(zhàn)略規(guī)劃和資本管理。包括明確董事會在制定戰(zhàn)略規(guī)劃和監(jiān)督執(zhí)行方面的主要責任、強調(diào)關注人才發(fā)展戰(zhàn)略和信息技術戰(zhàn)略等各種配套戰(zhàn)略，充分利用比較優(yōu)勢制定發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略，以提高核心競爭力和建立良好的企業(yè)文化和價值準則等。

9.強化激勵約束機制建設。重點改變經(jīng)營考核指標過于追求規(guī)模和短期利益的情況，應體現(xiàn)與管理人員和員工的利益相聯(lián)系的長期利益;加強激勵政策對風險的覆蓋，對銀行的發(fā)展方向和資源配置發(fā)揮導向性作用;利用經(jīng)濟資本約束銀行的規(guī)模沖動，引導銀行資源的合理配置。充分發(fā)揮薪酬激勵與約束作用，加強對公司治理各主體、特別是高級管理人員的考核與問責。

(二)二類中小銀行向一類中小銀行公司治理標準并軌階段

如前理論模型所示，第二類非上市的區(qū)域銀行地方政府控制邊際收益逐步遞減，中小銀行規(guī)模擴張、公司治理的效能不斷提升，需要由其步入第一類發(fā)展階段。二類中小銀行向一類中小銀行并軌的相關措施至少應包括以下方面:

1.根據(jù)區(qū)域差異實現(xiàn)區(qū)域中小銀行公司治理的多元化推進。目前，第二類區(qū)域中小銀行由于區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境和政府治理程度的差異，形成了公司治理程度各異的治理模式。一類中小銀行所在區(qū)域中的第二類中小銀行公司治理的金融生態(tài)環(huán)境相對較好，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的區(qū)域銀行公司治理層次相對豐富，制衡機制、激勵約束機制作用相對完善。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)中小銀行的公司治理相對較為欠缺。因此，應堅持差異、漸進的原則，依據(jù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境、政府治理狀況、公司治理需求，逐步形成并改進具有特色的公司治理模式和機制。

2.結(jié)合實際，區(qū)別情況，確定中小銀行公司治理建設的優(yōu)先次序。在公司治理成本約束條件下，公司治理建設需要安排優(yōu)先次序。區(qū)域中小銀行規(guī)?；A和經(jīng)營管理積累較為雄厚，內(nèi)部公司治理建設已形成良好積累。對其進一步改革應按照引入境內(nèi)外戰(zhàn)略合作伙伴、控股或并購、上市等方式，分別以先后次序?qū)嵤u進改革。引進戰(zhàn)略合作伙伴，對于股權優(yōu)化、股東制衡、人力資本和技術提升、降低融資成本、提高公司治理水平和銀行績效，一般會起到較好的帕累托改進效率［22－25］;控股或并購，對于稀釋大股東股權、優(yōu)化地方政府控制行為有顯著效應;上市選擇能夠規(guī)范股權結(jié)構和公司治理的制衡機制、外部約束機制，是區(qū)域銀行公司治理戰(zhàn)略的重要選擇［26］。

(三)中小銀行公司治理一元制建設階段

根據(jù)金融全球化的趨勢和特點，應高度重視巴塞爾新資本監(jiān)管及其它公司治理新理念要求，全面提升我國中小銀行公司治理水平，逐步形成統(tǒng)一、現(xiàn)代、特色、有效、不斷吸納和提升的公司治理格局和態(tài)勢。相關措施有:

1.有效吸納前兩階段公司治理模式和管理經(jīng)驗，著力促進地方小銀行公司治理建設。政府控制優(yōu)化和內(nèi)部治理培育并行推進階段、第二類向第一類中小銀行公司治理標準并軌階段，形成的公司治理理論和實踐經(jīng)驗，可為地方小銀行公司治理建設所應用。譬如政府控制的方式和范圍及優(yōu)化經(jīng)驗、納入自身內(nèi)外資源稟賦所形成的公司治理的特色因素、股權優(yōu)化和公司治理的新范式等。

2.供給適合普惠式金融服務的中小銀行公司治理的政策安排。金融服務不僅有利于經(jīng)濟增長，而且有利于改善貧困。在金融體系發(fā)展較好的國家，普惠式金融服務較為普及，使得收入不平等及貧窮的狀況，都有明顯的改善。如果要使擴大金融服務渠道能夠?qū)ΩF人最有利的話，就要使金融服務的覆蓋面不僅僅局限于為貧窮的家庭提供信貸，重要的是要將金融服務的覆蓋面擴大到所有未被覆蓋到的人［27］。為弱勢群體、弱勢產(chǎn)業(yè)和弱勢地區(qū)提供金融服務，即普惠金融(inclusive finance)或稱為金融服務的可獲得性(access to financial cervices)，成為一國或地區(qū)重要的金融政策之一［28］。能夠有效、全方位為社會所有階層和群體提供金融服務的，尤其是要為那些金融體系現(xiàn)在還沒有覆蓋到的窮人，或者是社會低收入階層提供服務，是普惠金融服務的基本內(nèi)涵［29］。普惠式金融服務是地方小銀行需要承擔的重要職責，也是地方小銀行的核心競爭力形成的重要比較優(yōu)勢之著力點。因此，國家應從立法、政策、監(jiān)管、銀行公司治理特定因素等方面，依據(jù)普惠式金融服務的特點，制定有利于完善和提升中小銀行公司治理的制度、政策和機制支持。

3.優(yōu)化中小銀行公司治理的多元化制度和機制。重視新資本監(jiān)管對公司治理建設的全面塑造，形成多元機制，渠道暢通，特色因素不斷吸納，治理規(guī)范和機制體制健全的現(xiàn)代、特色、優(yōu)化的中小銀行公司治理模式和體系。依托金融生態(tài)建設成果、政府治理成果、中小銀行經(jīng)營管理成果，以及中小銀行公司治理改革成果，以新資本監(jiān)管和其它先進管理模式建設為重點，提升公司治理、協(xié)調(diào)公司治理和銀行經(jīng)營管理水平的協(xié)同性，進一步疏通先進公司治理的內(nèi)外建設渠道，促進中小銀行公司治理的全面建設。

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Research on Corporate Governance of Small and Medium-sized Commercial Banks in China

SUN Zong－kuan
(School of Economics and Management，Northwest A＆F University，Yangling 712100，Shaanxi，China;Chang'an Bank Co.Ltd，Xi'an 710075，China)

The corporate governance of small and medium－sized banks in China has both the common feature of general banking corporate governance and the special features of being controlled by local governments in various degrees.Based on the trinary classification ＆ treatment characteristics of small and medium－sized banks，this paper sets up a partial equilibrium model which reflects the intervention of local government in cost－effectiveness of corporate governance，describes the economic mechanism and the equilibrium path for it，and accordingly establishes the optimum path and strategic arrangements for corporate governance of small and medium－sized banks in China.

Small and Medium－sized Commercial Banks;Corporate Governance;Local Government Intervention;Trinary Classification

A

1002－2848－2012(06)－0046－09

2012－09－10

孫宗寬(1955－)，陜西省扶風縣人，西北農(nóng)林科技大學經(jīng)濟管理學院博士研究生，高級會計師，現(xiàn)供職于長安銀行，研究方向:商業(yè)銀行戰(zhàn)略及公司治理、商業(yè)銀行經(jīng)營管理。

責任編輯、校對:郭燕慶