鼓勵戰略性新興產業發展的稅收政策研究

■陳 思

鼓勵戰略性新興產業發展的稅收政策研究

■陳 思

一、引言

戰略性新興產業，是指在國未來國民經濟中具有主導地位，在國際競爭中具有重要影響力，并對未來經濟社會發展與國家安全具有深遠意義的新型支柱產業。戰略性新興產業屬于以重大技術突破和重大發展需求為基礎，對經濟社會全局和長遠發展具有重大引領和帶動作用，知識技術密集、物質資源消耗少、成長潛力大、綜合效益好的產業。其內容主要包括七大類新興產業：新能源產業、節能環保產業、電動汽車產業、新材料產業、新醫藥產業、生物育種產業、新型信息產業。

應該認識到，戰略性新興產業的內涵是動態發展的，隨著時間的推移，科技的發展，此時的新興產業會被彼時的新興產業所取代。一旦新興產業進入成熟期，便會轉變為普通產業，被其他更新的產業所替代。因此稅收政策在扶持相關產業發展的同時，也應在相對穩定的前提下作適當調整。

國外利用稅收政策扶持戰略性新興產業進行得如火如荼。在借鑒國外先進做法的同時，國不妨結合實際國情，進行國際比較，對相關稅收扶持措施加以揚棄。應該說，從整體上模仿國外的稅收制度并不現實，也無必要，但對國際上不同國家因地制宜發展適合本土需要的戰略性新興產業則是需要重點研究的領域。因此在借鑒的同時，應充分考慮到國現實的征管能力與征管信息水平，從而在現有的稅制背景下調整稅收扶持政策。

二、我國現行戰略性新興產業相關稅收政策分析

國目前已經從多角度、多方位運用稅收手段來促進戰略性新興產業的發展，如在科技投入、科研活動、節能環保、高新技術產業發展、技術設備引進、科技產品出口以及發展教育培訓等方面都有相應的鼓勵措施。而且稅收優惠力度不斷提高。但不可否認的是，與國外全面、系統的稅收政策安排相比，尚有不足之處。

（一）稅收優惠政策制定尚不規范

我國有關戰略性新興產業的稅收優惠立法層級較低，現行的優惠政策繁雜、零散，而且主要通過行政規章來規定，很少在稅法或稅收條例中加以明確規定。這一方面有利于稅收優惠政策的調整而體現較強的靈活性，但同時也反映了稅收政策的制定缺乏規范性和穩定性，在很大程度上削弱了法規政策的嚴肅性。許多有關新興產業的法規只是為了應對一時之需，倉促出臺，缺乏系統性和操作性。比如現行稅收優惠條款中對相關戰略性新興產業中“新材料”、“ 新能源”、“技術密集”、“先進技術”等字眼缺乏明確的標準與認證。在企業所得稅優惠政策中，國家重點扶持高新技術企業資格由誰來認定，具體指標又是如何操作等具體問題還沒有得到很好的解決。政策彈性過大，稅收的自由裁量權過大，從而不利于征管工作合理有序地開展。同時，由于政策規定中有時存在自相矛盾之處，也給實際征管帶來了壓力。

（二）稅收優惠的激勵效應不足

1、優惠政策對研發開支的支持有限。從現行稅收政策看，對企業研發激勵的主要措施是對研發費用50%的加計扣除，以及高新技術企業的特殊規定。但從企業反映的情況來看，加計扣除的范圍還不夠廣泛 （根據國稅總局【2008】116 號文，扣除范圍為 8 項），用于研發儀器、設備以及其他固定資產的維護、維修、改建、改裝費用，以及研制中設備、產品的調整檢驗費等，均不在扣除范圍內，實現銷售的樣機所發生的費用能否加計扣除也不明確，這無疑削弱了政策鼓勵研發的力度。

2、稅收優惠的受益對象存在偏差。不少企業雖然從事戰略性新興產業項目，從事大量研發工作，也掌握了一部分核心科技，但由于性質特殊，依托科研院所（為科研院所的下屬公司），因此其研發人員、研發費用無法從賬務上得到完整反映，達不到高新企業的認定門檻，無法享受高新企業的研發優惠。一些企業具備一定的高科技研發水準，核心指標均已達標，但由于個別指標尚未達到國家規定的標準，未認定為高新技術企業，從而無法享受到稅率式優惠，而一些被認定為擁有高新技術的戰略性新興產業企業，未必擁有真正的核心知識產權，卻鉆了政策的空子，在“新產品”、“新技術”、“新工藝”以及“高新技術”等字眼或一些指標上做文章，而并非名副其實的達標企業，卻享受到了企業所得稅低稅率的優惠，這也使得稅收優惠摻了不少水分。

3、稅收優惠過于側重產業鏈下游。

國現行的稅收優惠側重于產業鏈下游，即產業化階段，而對風險投資與研發活動的優惠力度不夠。從而缺少對整個產業鏈條的統籌優惠政策，忽視對研發環節的重點支持，而重視對最終成果的扶持，使得中間產品與配套產品出現斷層。激勵重心后移則會導致政策的最大受益者是那些有較強創新能力并已獲得創新成果的企業，而一些處于科研起步階段的企業則很難得到應有的支持，往往在尚未時就已夭折。我國目前的優惠政策主要針對應用技術研究，而缺乏對核心自主知識產權的研發與掌握，引進先進技術的優惠政策多，鼓勵創新，進行技術積累并使其成功轉化為生產力的優惠政策少。這些政策導向不具備可持續發展性，也不利于增強企業競爭力。

4、稅收優惠對人才吸引不夠。促進人力資本發展及提高人力資本對經濟發展的貢獻，是振興戰略性新興產業發展的關鍵。但目前我國高科技人才嚴重缺乏，2009年每萬個勞動人員中R&D人員僅有29人，遠遠低于發達國家水平。

現行稅收政策，優惠多集中于企業，而對高科技人才的個人激勵微乎其微。目前廣泛采用的職工教育經費扣除政策從稅種上決定了政策無法將實際的優惠落實到個人，而個人所得稅規定的個人獎金和科研院所、高校職務科研成果獲得股權形式獎勵的規定，又分別因為認定標準過高（需省級以上單位或國際組織頒發）、對象過窄（僅限科研院所和高校人員）、范圍過小（僅獎金和股權），對人才的吸引力十分有限。

（三）稅收優惠執行效果欠佳

如圖1所示：戰略性新興產業稅收優惠的實施效果涉及政策制定者、政策執行者和政策使用對象——企業。稅收優惠政策的信息傳遞與管理、政策執行者的納稅服務水平對實施效果有正向影響。企業對稅收優惠的認知程度對政策實施效果有正向影響。但是，在現實的稅收征管中，企業自主創新的領域眾多，稅收政策制定不可能面面俱到，因而在政策執行過程中，稅務部門與企業對同一政策有不同的理解，具體問題存在爭議。正常的納稅評估由于涉及許多高新技術層面的問題，不能得到有效實施，“模糊征管”的現象依然存在。稅務部門與企業長期處于信息不對稱狀態，加上政策的不斷調整，稅收優惠的時限常有變化，對于企業享受的優惠也沒有后續的跟蹤管理與監督，有時本不該享受優惠的企業享受了優惠，法規政策的嚴肅性受到了挑戰。

三、政策建議

（一）規范戰略性新興產業的稅收立法

我國現有戰略性新興產業稅收政策，都是通過對一些基本稅收法規的某些條款進行修訂、補充而形成的，散見于各類稅收單行法規或稅收文件中，缺乏系統性、明晰性和穩定性。應結合我國實際情況，提升法律層次。可從總體上考慮產業發展戰略以及相關的稅收政策，形成專門的《稅收鼓勵戰略性新興產業發展條例》，明確稅收政策的目標和優惠受益對象，研究激勵政策發揮作用的機制，研究和判定予以鼓勵的新興產業標準。也可考慮將現有的較為成熟的條例、法規通過立法程序提升為國家法律。制定既相對穩定又可以適時調整的稅收優惠內容，在相關產業完善成熟之時，則因勢利導地通過稅收政策調整將其引入科技含量更高的新興領域。

（二）強化投資環節的稅收優惠

1、擴大投資抵稅的范圍。企業所投資的與發展戰略性新興產業直接相關的固定資產，可以考慮按投資額的一定比例直接抵免稅額。具體比例可以由國家對于各類產業發展的取向來定。國家的產業鼓勵政策需要綜合考慮各個方面問題。比如國家在扶持新能源發展的同時，也會有一定的傾向性。核能源作為新能源之一，的確可以實現碳的零排放，但在2011年3月的日本大地震中，福島第一核電站嚴重受損，核泄漏給當地居民帶來了不可估量的負面影響。因此，國家在鼓勵和使用新能源時，應會更傾向于選擇風能或太陽能發電。由此可以設計風能或太陽能等新能源比核能享受更多比例或額度的投資抵稅。

2、給予風險投資更多優惠。由于商業銀行屬于營利性機構，其發放貸款時要綜合衡量收益和信貸風險。戰略性新興產業的研發和市場風險非常高，使得商業銀行對該產業的貸款風險定價較高，會產生惜貸現象，影響其可獲得的貸款總量。可以考慮給予商業銀行稅收優惠，降低貨幣資本擁有者從事新興產業融資的稅負，以鼓勵其為該產業提供的融資支持。戰略性新興產業在初創階段往往需要大量資金作支撐，給予金融部門信貸方面營業稅或企業所得稅的優惠可以間接支持戰略性新興產業的投資。當然，這樣的稅收優惠必需輔之以嚴格的監管措施，即必需關注所貸款項是否真正用于相關法規所規定的新興產業投資。如果信貸資金被“挪用”，則應立即停止優惠，追回所優惠的稅款，并采取相應的處罰措施。

（三）重視研發環節的稅收優惠

可考慮降低“轉讓專利權”、“非專利技術”等項目的營業稅稅率，對技術轉讓中介機構所獲得的收入，減免一定比例的營業稅，以促進技術成果的轉讓。在研發環節，調整個人所得稅政策以研發人員的稅收激勵機制。在個人所得稅方面可對戰略性新興產業創新型人才的工資薪金所得提高扣除和減免標準，對科研成果獎勵所得給予減免，對與研究開發掛鉤的分成收入進行優惠。具體做法如下：一是對自主創新性人才的技術轉讓和技術服務收入設計減征比例；二是適當擴大對科技研發人員技術成果獎勵個人所得稅的免稅范圍；同時，對高等院校、科研機構以股份或出資比例等股權形式給予科技人員的有關獎勵，予以免征個人所得稅，鼓勵和提高其戰略性新興產業開發的積極性與創造性；三是放寬應稅工資的扣除，允許扣除本人接受再教育的支出，以鼓勵加大教育投資。四是對科研人員從事研究開發取得特殊成績獲得的各類獎勵津貼，免征個人所得稅。此外，高科技企業在改制過程中產生了一些新的激勵制度，如經理股票期權制度，這對調動科技人員積極性有重要作用，應進一步探索對這種制度的稅收優惠政策。

（四）改進生產環節的稅收優惠

其一，針對不同戰略性新興產業所需的固定資產或高尖端設備，實施更加靈活的加速折舊方法。我國現行的《企業所得稅法實施條例》規定：“采取縮短折舊年限方法的，最低折舊年限不得低于‘規定折舊年限’的60%”。由于新興產業的特定固定資產更新換代非常快，這一標準應放寬。其二，對法人投資于戰略性新興產業獲得利潤并再用于新興產業投資的，可以退還一定比例的企業所得稅。其三，由于新興產業產品從研發成功到實現經營利潤時限較長，且初期的利潤穩定性較差，因此應根據新興產業發展情況相應延長稅收優惠期限。其四，增加費用扣除。戰略性新興產業具有學習型組織的特點，其用于再教育再培訓的費用規模較大，應適當增加其教育培訓費用的稅前列支規模，按實際發生額予以扣除。其五，建立科技開發準備金制度并允許費用列支，允許企業按其銷售收入的一定比例提取科技開發基金，以彌補科技開發可能造成的損失。

（五）調整其他相關稅種政策

1、重新設計消費稅的稅目與稅率。

一是擴大消費稅征收范圍，將更多高能耗產品、資源消耗品納入消費稅征收范圍。二是調整消費稅稅率，對節能產品采用低稅率，對高能耗產品采用高稅率。三是針對我國國情，將節能環保理念融入消費稅，探討融入型環境稅的設計。其設計與實施將對我國當前新材料、新能源、節能減排的發展有重要推動作用。重新設計的消費稅將鼓勵采取技術進步手段減少排放，倡導綠色清潔能源的使用，其最終目的是為了減排。同時，對污染的排放量不超過政府制定的統一標準甚至能夠實現逐年減排的能源消耗者應給予一定的稅收優惠。

2、改進車船稅、車輛購置稅的稅基與稅率設計。一是調整車船稅的計稅標準，改按能耗大小規定有差異的征稅額度，實行區別對待；二是對以清潔能源為動力，符合節能減排技術標準、污染少的車輛，制訂車輛購置稅的相關優惠政策，并通過降低相關稅收成本來達到引導消費的目的。

（六）改進對戰略性新興產業的稅收征管

1、強化全方位的納稅服務。在納稅服務上要注重對企業進行優惠政策的宣傳和解釋，讓企業能主動申請優惠、享受優惠、利用優惠，同時簡化申請形式和程序，減少辦稅成本。為了加強征管，促進納稅人遵從度提升，要對相關新興產業優惠政策的宣傳到位。應利用廣泛的宣傳手段，提供咨詢、解釋服務。對相關納稅人開展定期培訓，使其充分掌握戰略性新興產業的稅收優惠，并能正確理解政策、掌握政策、運用政策。充分利用現代化信息管理手段，變層層審批、多部門審批為聯網監控審批，將事前認定與事后執行有機統一起來，以解決內部信息傳遞文書多、流程長、多頭跑、多次跑、程序煩瑣等問題。

2、強化納稅評估的針對性。由于戰略性新興產業企業享受了較多的優惠，稅務部門對于這個領域的征管并不成熟，因此納稅評估工作還需要廣泛開展，評估與享受優惠應并行不悖。稅務機關可以針對戰略性新興產業七大行業的不同特點，在評估中探求不同行業的稅負警戒值，積累經驗，并在評估中挖掘稅收優惠的實施效果，及時反饋信息，供決策部門參考。

中國人民大學財政金融學院）