“十二五”時期保障專員辦職能發(fā)揮的機制改革路徑研究

■姚木星

“十二五”時期保障專員辦職能發(fā)揮的機制改革路徑研究

■姚木星

黨的十六大指出，21世紀頭20年是我國必須緊緊抓住并且可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期。黨的十七屆五中全會再次強調(diào)，我國發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機遇期。這是黨中央對“十二五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展形勢作出的一個重大判斷，是做好“十二五”時期財政工作的重要前提。作為國家財政管理職能重要組成部分的財政監(jiān)督，需要以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，不斷創(chuàng)新思想觀念，創(chuàng)新管理方式，創(chuàng)新監(jiān)督措施，推進財稅體制改革。占據(jù)財政監(jiān)督“半壁江山”的專員辦，更要根據(jù)“十二五”時期財政工作的總要求，進一步深化機制建設，充分發(fā)揮其職能作用。

一、進一步明確“十二五”財政監(jiān)督工作重點，促進專員辦工作體制機制的調(diào)整與完善

“十二五”時期，是我國經(jīng)濟增長方式轉型期，我國經(jīng)濟的整體質量將有較大幅度提升，財政經(jīng)濟實力也將逐步增強，財政收入總額穩(wěn)步增加，財政支出的事項范圍也將進一步擴大，財政管理也將呈現(xiàn)出更為復雜的特征。作為財政管理重要組成部分的財政監(jiān)督也應適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，進行相應的改造和完善，及早構建起適應公共財政發(fā)展需要的新型財政監(jiān)督工作機制，即安全、高效、規(guī)范的財政監(jiān)督工作機制。為適應《國家財政“十二五”規(guī)劃綱要》要求，在全面促進收入監(jiān)管、支出監(jiān)管、金融監(jiān)管、會計監(jiān)管、內(nèi)部監(jiān)管深入開展的同時，應進一步明確工作的重點方向、目標與內(nèi)容，促進專員辦工作機制體制的調(diào)整與完善。

(一)收入監(jiān)管方面

1、建立財政收入質量監(jiān)督機制。一定時期內(nèi)財政收入的質量決定了政府管理經(jīng)濟和公共服務的水平，因此，實施財政監(jiān)督時，選擇財政收入中的稅費比例、一般預算收入占財政總收入的比重、中央財政收入占財政總收入的比例等指標能夠反映該時期財政收入質量狀況，能夠對是否征過頭稅、是否增加非稅負擔、是否存在水分等問題提供科學的評價標準。

2、建立稅費征管監(jiān)督機制。一段時期出臺的稅收優(yōu)惠政策和稅費抵免政策是否符合經(jīng)濟需要，是否起到了調(diào)節(jié)經(jīng)濟的作用，財政監(jiān)督機制都要及時給予回應，并適時建立規(guī)范的評價標準，以匡正稅收征管政策的運行，確保國家財稅政策能真正落到實處。

3、繼續(xù)加強稅收檢查調(diào)查。以服務財稅政策的穩(wěn)步推進為重點，繼續(xù)有的放矢地選取企業(yè)、行業(yè)做好各項稅收政策執(zhí)行情況的檢查，為財稅政策改革和公共財政體系的進一步完善提供政策依據(jù)。以推進政府預算管理制度完善為目標，配合非稅收入收繳管理改革步驟做好地方非稅收入項目的征收監(jiān)繳工作。

4、關注非稅及退稅資金安全。在進行業(yè)務風險及廉政風險梳理的基礎上，進一步明確崗位風險控制措施，采取事前、事中、事后相結合的方式，確保非稅及退稅資金的安全有效。

（二）支出監(jiān)管方面

1、建立財政支出結構的監(jiān)督機制。“十二五”時期，公共財政的民生特征更加凸顯，財政支出結構是否合理，重點民生工程是否得到保障、教科文衛(wèi)支出比例是否逐年提高，強農(nóng)惠農(nóng)支出是否勻速遞增等，均屬于財政監(jiān)督評價的重點。

2、保障中央重大財稅決策部署落實。在總結擴內(nèi)需促增長政策落實、強農(nóng)惠農(nóng)資金清查等專項檢查經(jīng)驗的基礎上，建立健全保證重大財稅決策部署有效落實的監(jiān)督檢查機制。

3、組織民生政策落實情況的專項檢查。確保各項惠民政策落到實處，探索建立保障和改善民生資金監(jiān)管的長效機制。

4、加強外部協(xié)助，形成監(jiān)管合力。

積極探索“專員辦與地方財政局聯(lián)合檢查的聯(lián)動機制”和“專員辦與檢察部門案件移交、信息共享的協(xié)作機制”，以整合資源，擴大監(jiān)管成效。

（三）金融監(jiān)管方面

“十二五”時期，專員辦金融監(jiān)管的工作重心仍應是通過開展全國范圍內(nèi)對金融機構的日常監(jiān)管和專項檢查，保障金融系統(tǒng)的安全和穩(wěn)定，避免金融風險向財政風險轉化。金融監(jiān)管的工作重點：一是繼續(xù)有計劃、有步驟地組織對中央直管金融企業(yè)、地方金融企業(yè)等的會計信息質量檢查，逐步擴大對各類銀行、保險和其他金融機構的檢查覆蓋面。其中，對中央直管金融企業(yè)可以考慮以日常監(jiān)管為主，同時針對某些專項業(yè)務，如呆賬核銷、抵債資產(chǎn)和表外息減免等，開展專項檢查。對于中小型地方金融企業(yè)，要重點組織全面的會計信息質量檢查，促進其規(guī)范和健康發(fā)展。二是繼續(xù)組織開展外國政府貸款項目檢查和績效評價、世行貸款項目檢查、中央金融企業(yè)績效評價等專項檢查和評價工作，并根據(jù)財政“十二五”規(guī)劃，結合金融改革和發(fā)展的目標，逐步擴大監(jiān)管的覆蓋面。

專員辦金融監(jiān)管還應當按照《國家財政“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》的要求，做出適當調(diào)整：一是在金融企業(yè)會計信息質量檢查的同時，要更加關注金融機構業(yè)務管理和內(nèi)部風險防控，以防范金融系統(tǒng)風險；二是更加關注金融機構涉及的國家財政補貼資金的管理和使用情況，比如涉農(nóng)貸款、農(nóng)業(yè)保險、出口信用保險等政策性金融業(yè)務的財政補貼；三是及時跟蹤反映國家貨幣政策的執(zhí)行情況和政策效果；四是關注當前的經(jīng)濟熱點問題，如民間金融、地方融資平臺等。

（四）會計監(jiān)督方面

1、企業(yè)會計監(jiān)督。為了更好地服務于財政“十二五”規(guī)劃，企業(yè)會計監(jiān)督除了發(fā)揮監(jiān)督保障作用，還要更加突出監(jiān)督服務的作用。一是在監(jiān)督的重點方向上，除了現(xiàn)在每年一次大型的企業(yè)會計信息質量檢查，還要根據(jù)社會熱點、難點問題，增加一些中小型企業(yè)的調(diào)查，與每年一次的大型企業(yè)會計信息質量檢查形成互補，更好地反映情況和提供決策參考。二是在監(jiān)督的目標和內(nèi)容上，除了關注會計信息質量，還要覆蓋國家重大財稅政策的執(zhí)行情況、內(nèi)部控制制度的建設和執(zhí)行情況，更加關注民生、反映社會關注的熱點問題等等。

2、會計師事務所執(zhí)業(yè)質量監(jiān)督。在完成對證券資格會計師事務所三年輪查一遍的工作任務之后，要適時對證券資格會計事務所的執(zhí)業(yè)質量進行總結評價，建立和完善會計師事務所綜合評價指標體系，研究分級分類管理的監(jiān)管方向和重點。在此基礎上，對監(jiān)管重點和方向進行動態(tài)微調(diào)：對執(zhí)業(yè)質量尚可的一些大型證券資格會計師事務所，考慮以日常監(jiān)管為主，重點關注事務所的內(nèi)部管理、體制改革和總分所一體化建設；對于其他的會計師事務所，繼續(xù)采取日常監(jiān)督和專項檢查并重的做法，在日常監(jiān)督的同時，通過專項檢查和企業(yè)延伸檢查，對其執(zhí)業(yè)質量進行重點監(jiān)督。

二、進一步調(diào)整監(jiān)管事項，切實將工作重點轉到預算監(jiān)管上來

（一）建立和完善覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監(jiān)督機制

在調(diào)整完善專員辦各項審核審批事項的基礎上，工作重點應轉移到預算監(jiān)管上來，通過重點研究在財政資金運行全過程中財政監(jiān)督的關鍵點、切入點，全面分析研究預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的相互關系，將預算監(jiān)督貫穿于財政管理的體制、機制和改革的總體設計之中，實現(xiàn)對預算資金的同步監(jiān)督。專員辦的職責所在，關注的重點是預算執(zhí)行的跟蹤問效和績效監(jiān)督。跟蹤問效就是通過建立重點資金項目庫，對重點項目和資金實施跟蹤監(jiān)控，以優(yōu)化財政支出結構，進一步提高財政決策水平和財政資金使用效益。績效監(jiān)督一方面應引進績效管理理念，研究制定績效評價體系。通過預算績效評價體系分析評價財政分配資金的合規(guī)性、合理性和有效性，了解財政支出在相關領域、相關行業(yè)所起的作用，評價財政支出產(chǎn)生的直接經(jīng)濟效益和社會效益，以及對社會經(jīng)濟生活所產(chǎn)生的影響。另一方面，應引進企業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)出預算的理念和方法，通過對預算支出的產(chǎn)出和成果兩個方面進行評估，強化政府預算的績效考核。

（二）研究開發(fā)中央基層預算單位綜合財政監(jiān)管信息系統(tǒng)

建議財政部可整合專員辦現(xiàn)有的銀行賬戶管理系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)，開發(fā)中央基層預算單位綜合財政監(jiān)管信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)具體包括基層預算單位的基本情況（含單位職責、機構設置、人員編制、接受專員辦等外部檢查情況等）、財務管理（含中央財政撥款、地方政府補助、自籌資金等三個模塊）、銀行賬戶管理、國有資產(chǎn)管理、非稅收入管理、預算申報、預算執(zhí)行等相關模塊。同時組織各地專員辦（包括尚未試點的專員辦）充實完善各基層預算單位的基礎數(shù)據(jù)，以便于財政部及時掌握各基層預算單位的基礎信息。最后根據(jù)系統(tǒng)提示的預警信息，有針對性地組織專員辦開展中央基層預算單位的監(jiān)督檢查，通過檢查進一步保證系統(tǒng)數(shù)據(jù)的真實準確。

（三）進一步優(yōu)化調(diào)整專員辦審核審批事項

及時梳理專員辦的審核、審批事項，調(diào)整優(yōu)化日常監(jiān)管方式，針對不同類型資金分類監(jiān)管，部分存在監(jiān)管風險的審批事項建議改為事后監(jiān)督檢查。

（四）進一步推進中央基層預算單位綜合財政監(jiān)管試點工作

針對各辦的支出監(jiān)管任務，工作重點應有所側重。如東部沿海地區(qū)中央資金較少，工作重點應側重在部門預算監(jiān)管方面，以突出特色。建議在總結中央基層預算單位綜合財政監(jiān)管第一批試點經(jīng)驗的基礎上，全面推開中央基層預算單位綜合財政監(jiān)管工作。

三、加強財政廉政風險防控工作，進一步深化專員辦內(nèi)部控制機制建設

財政廉政風險防控不是一蹴而就的短期行為，而是一項動態(tài)的、長期的、復雜的系統(tǒng)工程。因此，必須把“動態(tài)查找風險、預警防控風險、制度化解風險”的理念貫徹始終。謝旭人部長在2011年全國財政反腐倡廉建設工作會議上特別強調(diào)：“要把全面推進廉政風險防控機制建設作為財政反腐倡廉建設的重要抓手，切實抓緊抓好；要將建立健全廉政風險防控機制作為推進財政科學化精細化管理的重要手段，促進提高財政管理水平。”當前及今后一段時期，必須不斷增強政治意識、大局意識和責任意識，堅持以廉政風險防控工作為抓手，進一步深化專員辦內(nèi)部控制機制建設，不斷提高財政管理科學化精細化水平。

（一）加強理想信念、思想道德、文化價值取向的風險防控

俗話說：一個人的問題是個人問題，幾個人的問題是領導問題，一群人的問題是制度問題，一代人的問題是文化問題。當前制定的廉政風險防控措施主要偏重于業(yè)務風險防控、崗位職責風險防控和財政制度風險防控，但決定財政干部有無風險的，根本還是靠理想信念、思想道德、文化素質的支撐，因此，要密切關注干部在這三個方面存在的問題，采取有效的防控措施。

（二）采取三項措施，及時有效化解廉政風險

1、前期預防措施。針對廉政風險點采取相應的預防措施，制定具體的操作辦法，綜合運用各種工作手段，主動防范思想道德風險、制度機制風險和崗位職責風險，最大限度降低腐敗行為發(fā)生的可能性。同時，加強對腐敗跡象的分析界定，對其表現(xiàn)形式建立目錄，實現(xiàn)動態(tài)管理，并在一定范圍內(nèi)進行公開，及時發(fā)現(xiàn)問題。

2、中期監(jiān)控機制。通過信息檢測、定期自查和垂直抽查等手段，對日常工作行為、制度機制運轉、權力運行過程等進行實時監(jiān)控，同時要及時發(fā)現(xiàn)苗頭性傾向性的問題。

3、后期處置措施。針對中期監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問題實施懲戒性措施，綜合運用談心提醒、批評教育、誡勉談話、限期整改、組織處理等方式，對各種腐敗跡象及時進行預警處置。督促收到處置的黨員干部向組織講清問題、剖析原因，達到化解風險、制止苗頭的目的。

（三）加強信息公開，增強廉政風險防控的透明度

陽光是最好的防腐劑。所以，應進一步推行包括政策公開、執(zhí)行公開、服務公開三個方面的財政政務公開，增加廉政風險防范的透明度，使廣大人民群眾真正擁有知情權、參與權和監(jiān)督權，便于干部自律和群眾監(jiān)督。

（四）利用現(xiàn)代技術，提高廉政風險防范的實效性

運用以信息化為代表的現(xiàn)代技術，可以有效打破信息盲區(qū)，延伸監(jiān)督監(jiān)控的范圍和領域，科學分解和設置權力，實現(xiàn)對權力運行的全程監(jiān)督和實時監(jiān)控，確保防范措施和具體業(yè)務工作的同步推進。積極探索使用現(xiàn)代信息技術，通過程序將廉政風險防范管理工作成果固化到計算機管理流程中，把制度的監(jiān)督與技術的監(jiān)督有機結合起來，做到權力運行“留痕存跡”，切實增強懲治和預防腐敗的效果。

財政部駐廈門專員辦)