從“公共財政”走向“民生財政”

■劉尚希

從“公共財政”走向“民生財政”

■劉尚希

作為改革開放以來培養(yǎng)出來的新一代博士，他注重經(jīng)濟學(xué)研究的實踐性和本土性，從我國改革與發(fā)展的實踐出發(fā)，撰寫了一系列論著、論文、調(diào)研報告和政策建議。其主要學(xué)術(shù)貢獻體現(xiàn)在收入分配循環(huán)理論的研究、公共風(fēng)險理論的研究、財政風(fēng)險理論的研究、公共財政應(yīng)急反應(yīng)機制的研究等四個方面。

一、公共財政的演進過程

解決現(xiàn)實的財政問題要將其和理論聯(lián)系起來。要善于把現(xiàn)實中的問題上升到理論的角度去進行思考。以不同的視角看問題就是用不同的理論去解釋問題。看問題的角度實際來源于理論。現(xiàn)在的財政經(jīng)濟理論大多來自于西方國家，而這些理論能否解釋中國的現(xiàn)實，值得懷疑。任何一種理論，都有其形成的特定環(huán)境。這種環(huán)境包括它的歷史、文化、政治、社會等等因素，從而形成多種差異，因此不能一味接受。真正的科學(xué)精神是質(zhì)疑、探索，不輕易相信任何現(xiàn)成的結(jié)論。在此，筆者將重提在我國廣為流傳的一個概念，或者說財政理論——即公共財政理論。通過研習(xí)這一理論來更加深刻地認(rèn)識或理解當(dāng)前的現(xiàn)實問題。

當(dāng)前提出“民生財政”是不是意味著“公共財政”從此退出歷史舞臺？兩者是什么關(guān)系？現(xiàn)在要全面建設(shè)民生財政，那民生財政究竟是什么？這就需要我們從理論層面上深入思考。那么，從公共財政到民生財政，這種變化究竟反映了什么實質(zhì)性的問題？還是純粹的概念變化，“新瓶裝舊酒”還是“新瓶裝新酒”？

這就涉及財政學(xué)的一些基本問題。首先需要把公共財政這個概念放到特定的語境下去理解。從概念本身來看，財政與公共財政差別不大，因此，當(dāng)公共財政這個概念剛剛提出來的時候，就有專家學(xué)者認(rèn)為這是多此一舉。從財政到公共財政，從語義上講，的確可以通用。但從改革的語境下來看，從財政到公共財政，反映了一種顛覆性的變化。接下來要詳細地解釋這個問題。

（一）公共財政演進的歷史背景

要從改革的角度來把握財政到公共財政的這種變化。改革開放30多年的改革路徑大體上是這樣的：高度集中、集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制對生產(chǎn)力的發(fā)展形成障礙，于是要進行改革，從財政來說就是通過改變統(tǒng)收統(tǒng)支體制，對社會的各個層面進行讓利。中央給地方讓利，政府對企業(yè)讓利，企業(yè)也給個人讓利。

改革的展開有賴于對社會各方面提供看得見的物質(zhì)利益，并以此來調(diào)動社會中每一個人的積極性。因此最開始的改革實際上就是讓利。人類社會發(fā)展到今天這個階段，人的積極性和物質(zhì)利益是緊密聯(lián)系在一起的。符合經(jīng)濟學(xué)里講的“經(jīng)濟人”假設(shè)。改革的順序首先從農(nóng)村開始，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、大包干。使農(nóng)民的自身努力和勞動成果掛鉤。然后對企業(yè)讓利，給利潤留成，也就是讓企業(yè)的努力和企業(yè)的所得掛起鉤來，利潤留成可以用于福利，可以用來發(fā)獎金，企業(yè)可以有自主權(quán)。當(dāng)然當(dāng)時的情況，自主權(quán)不是很大。這個時候企業(yè)的積極性就出來了。將職工待遇同個人努力掛鉤，從而也調(diào)動了工人的生產(chǎn)積極性。

事實上，這一時期由于在國家層面還沒能明確自身的發(fā)展和改革目標(biāo)，政府職能不明確造成了財政職能也難以確定。直到1992年鄧小平南巡，進一步解放思想，才將涉及國家意識形態(tài)的核心問題——計劃與市場的關(guān)系——給出定論。而后，鄧小平講話精神成為十四大的主旨，即提出了“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”的改革目標(biāo)，市場經(jīng)濟這個概念從此不再和意識形態(tài)掛鉤了，才給我國發(fā)展給出了一個明確的定位：也就是讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。這句話誰都知道，問題是怎么真正去理解市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。到現(xiàn)在，對這句話也許仍有很多人并不一定理解得很透徹。為了讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府需要給市場讓出足夠的發(fā)展空間。相應(yīng)地，政府財政就要退出，退出的過程同時也就是我國財稅系統(tǒng)改革的過程。

1994年分稅制改革就是為市場機制發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。分稅制是有利于市場經(jīng)濟發(fā)展的，符合市場化改革的要求。分稅制的改革解決了兩個問題：一是增強了中央的政治控制力，有利于整個國家的統(tǒng)一和穩(wěn)定。二是分稅制有助于推動國內(nèi)統(tǒng)一完整的市場體系形成。這之前的“分灶吃飯”制度強化了地方主義，引發(fā)了地方政府各種各樣的區(qū)域割據(jù)和行政封鎖，妨礙資源、商品在全國的流動、組合，而分稅制打破了或大大減少了這類封鎖，讓資源與商品得以順利地在全國市場中流通。1994年同時進行的稅制改革也為平等的市場競爭提供了一個更好的稅收環(huán)境，市場機制發(fā)揮作用有了更大的空間。

（二）公共財政的職能定位

既然政府當(dāng)前的任務(wù)就是維護市場秩序、培育市場能力，讓市場在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，那么財政也應(yīng)當(dāng)明確自身的職能范圍。1998年將過去所說的“生產(chǎn)建設(shè)財政”改為“公共財政”，這意味著財政的作用范圍有了一個巨大的變化，從無所不包轉(zhuǎn)變到公共領(lǐng)域，解決公共事務(wù)，提供公共服務(wù)。財政退出一般競爭性領(lǐng)域，開始轉(zhuǎn)向關(guān)注公共領(lǐng)域。“公共領(lǐng)域”指的是市場不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域，也就是所謂市場失靈的領(lǐng)域。但市場領(lǐng)域和公共領(lǐng)域并非涇渭分明，其邊界是隨著時代變遷而不斷變化的。在具體操作中，要在一定理論指導(dǎo)下依據(jù)現(xiàn)實狀況去作出判斷。

例如英國維多利亞時代，按照當(dāng)時的標(biāo)準(zhǔn)，失業(yè)意味著懶惰，認(rèn)為這是個人品質(zhì)的問題。但隨著工業(yè)革命的深入，社會不斷進步，無關(guān)個人稟賦的結(jié)構(gòu)性失業(yè)逐漸增多，引發(fā)了極多的社會公平問題。于是政府開始介入并進行干預(yù)，失業(yè)的問題也就由原先的市場問題變成了公共問題。

西方經(jīng)濟理論的一個核心問題，就是探討政府與市場的關(guān)系，也就是界定“公共領(lǐng)域”的問題。就此而言，西方經(jīng)濟學(xué)從過去到現(xiàn)在的各種流派實際上都歸為兩派：一派站在市場一邊，更相信市場，主張讓市場發(fā)揮更大的作用。另一派則希望政府能發(fā)揮更多的作用。即一派是偏向于市場，而另一派是偏向于政府。市場派就是偏向于更多的自由，自由主義、新自由主義實際上都持這一觀點，它寧愿相信市場也不愿相信政府。另一派則認(rèn)為脫離政府監(jiān)管的市場會亂套。例如馬克思就是最典型的不相信市場，他不但不相信市場，還要滅絕市場，所以在馬克思理論指導(dǎo)下的國家在起步時基本上都沒有開展市場經(jīng)濟建設(shè)，都采取計劃經(jīng)濟手段，商品貨幣在日常經(jīng)濟生活中被取消，貨幣僅僅是用來記賬的符號。在那個時候馬克思是市場最極端的否定者。但大多數(shù)西方經(jīng)濟學(xué)理論是持其中的調(diào)和觀點，就像凱恩斯認(rèn)為在市場失靈的時候，就需要政府。

回到財政改革來看，因為公共事務(wù)、公共服務(wù)在特定的歷史階段具體包含的內(nèi)容是不同的，公共財政改革也是在特定條件下產(chǎn)生的一個具有時代特征的改革，其實質(zhì)性內(nèi)容是通過財政改革來滿足市場經(jīng)濟發(fā)展中市場各個主體產(chǎn)生的公共需求，其理論導(dǎo)向解釋了在市場條件下財政的職能和行使職能的手段。

公共財政改革導(dǎo)致了兩個顛覆性的變化：一是政府與市場的關(guān)系，二是政府與社會民眾的關(guān)系。在過去計劃經(jīng)濟時期，政府能干的由政府干，政府干不了的才交給市場。所以，我國在過去盡可能地實行計劃經(jīng)濟，在改革開放初期，還是以計劃為主，市場為輔，其邏輯的出發(fā)點是政府。而在市場經(jīng)濟條件下就顛倒過來，市場能干的由市場干，市場干不了的才交給政府去做，主次關(guān)系、邏輯關(guān)系徹底顛倒，資源配置的主體發(fā)生了改變，由政府第一位、市場第二位變?yōu)槭袌龅谝晃弧⒄诙弧Ｔ谡c社會民眾的關(guān)系上也有一個顛倒性的變化，由過去的國家本位變成了現(xiàn)在的民眾本位，即財政的人民主權(quán)。

公共財政解決了市場經(jīng)濟條件下政府與市場的關(guān)系，也提出了人民主權(quán)的思想，推進了我國財政民主化、科學(xué)化進程。

（三）公共財政的缺陷

公共財政確實有其進步性，它凸顯了財政的“公共性”，適應(yīng)了當(dāng)前市場經(jīng)濟發(fā)展。但其理論缺陷也十分明顯。當(dāng)前的財政學(xué)是屬于經(jīng)濟學(xué)的應(yīng)用學(xué)科類別，而其性質(zhì)卻與經(jīng)濟學(xué)根本不同，即使把財政學(xué)改叫“公共經(jīng)濟學(xué)”也無法把它歸類到經(jīng)濟學(xué)之中去。這種錯誤的歸類使財政理論不可避免地帶有先天的缺陷。

1、泛市場化帶來的問題。市場經(jīng)濟帶來的不僅僅是一種資源配置機制，而且也形成了一種市場主義思維，一切都是圍繞市場來觀察和分析，變成了我們社會思維空間的唯一中心。其實，市場化與公共化是并存的，二者是一個整體的兩個中心，就像一個橢圓的兩個焦點。當(dāng)把橢圓變成圓之后，公共財政的邏輯起點就只剩下了“市場失靈”，把公共領(lǐng)域變成了邊緣領(lǐng)域，市場取得了各個方面的“優(yōu)先權(quán)”，泛市場化也就應(yīng)運而生，出現(xiàn)了醫(yī)療衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)過度市場化的現(xiàn)象。如果不是從市場失靈出發(fā)，而是用公共化思維去看待市場與政府的關(guān)系，則會是另一種理論圖景。公共性從話語上說，是一個與市場相對應(yīng)的概念。而市場失靈，實質(zhì)上是不存在的，是用“市場萬能”這把尺子衡量的一種結(jié)果，也是由于泛市場的思維導(dǎo)致的。“市場失靈”這一概念在我國廣泛流行，實際上反映了我國對于公共領(lǐng)域的理解還不夠深、不夠全面。

市場經(jīng)濟源自西方，在西方經(jīng)濟學(xué)看來，政府和市場是對立的。這種“對立”的思維在西方根深久遠。而中國講求人與自然、人與社會、人與自我的和諧，不會在自身學(xué)說中將事物對立。西方的“外向追問”思維促成了科學(xué)理性，這種理性思維造成其以對立的觀點看待整個世界，人與自然是對立的。這種對立的思維被帶進了經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，表現(xiàn)為政府與市場的對立。

從亞當(dāng)·斯密到凱恩斯，西方經(jīng)濟學(xué)始終認(rèn)為政府與市場的關(guān)系是相互對立的，其區(qū)別只是所站的立場是傾向市場還是政府。在改革開放初期，我國也曾一度認(rèn)為市場與政府的關(guān)系只能是對立。其實，從更宏觀，或者說從整個社會系統(tǒng)來看，市場與政府這兩個要素是不可分割的，一國經(jīng)濟的發(fā)展既離不開市場的作用，也離不開政府的作用，而且哪方面多了或者少了都不行。不從公共領(lǐng)域角度來看待國家財政的必要性，而只是從彌補市場失靈的角度來理解，是現(xiàn)代財政學(xué)急需解決的一大基本問題。

當(dāng)前國內(nèi)的財政學(xué)被邊緣化了，應(yīng)該將財政學(xué)從經(jīng)濟學(xué)中獨立出來，形成自己的學(xué)科體系，將財政學(xué)與經(jīng)濟學(xué)分開考慮并加以研究。

2、公共財政的理論局限性。公共財政存在著哲學(xué)架構(gòu)上的物質(zhì)本位傾向，要求一切為了生產(chǎn)，為了創(chuàng)造更多的財富，為了GDP增長，一切都應(yīng)該是服務(wù)于生產(chǎn)的。現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)是物質(zhì)本位的，歸類為經(jīng)濟學(xué)的財政學(xué)也自然是物質(zhì)本位的。“物質(zhì)文明”的過度擴張，漸漸形成了一種物質(zhì)至上的人類文化。其缺陷是不言而喻的，忽略了生產(chǎn)財富，創(chuàng)造GDP的目的是什么，從而使經(jīng)濟發(fā)展陷入各種各樣的危機之中。

經(jīng)濟危機的根源是生產(chǎn)與消費脫節(jié)，經(jīng)濟社會系統(tǒng)一旦變成了為生產(chǎn)而生產(chǎn)，追求財富成為目的本身，就會因消費的不足導(dǎo)致失衡，最終使整個系統(tǒng)崩潰。例如美國利用其發(fā)達的消費金融業(yè)，掩蓋了消費不足，美國人大都是靠借貸來支撐消費的。中國的傳統(tǒng)消費文化并不習(xí)慣通過金融方式來彌補購買力的不足，但隨著市場經(jīng)濟的引入，消費金融也在中國不斷發(fā)展開來。眾所周知的美國次貸危機，一爆發(fā)就從美國迅速向全球蔓延，演變?yōu)閲H金融危機、經(jīng)濟危機和財政危機相互疊加的復(fù)合型危機。這再次證明，經(jīng)濟社會系統(tǒng)在物質(zhì)主義的支配下，危機是無法避免的，任何制度都無法挽救它走向覆滅的命運。

地球上的資源對人口以及創(chuàng)造物質(zhì)財富的容納量是有限的，當(dāng)超過平衡點時就會給人類帶來災(zāi)難。可是現(xiàn)在的物質(zhì)至上的文化和價值觀使得人類還是在片面追求物質(zhì)文明。人類發(fā)展的現(xiàn)行階段仍是物質(zhì)文明階段，世界各國的競爭是物質(zhì)經(jīng)濟實力的競爭，而全球化也是物質(zhì)主義的全球化。在商業(yè)社會中，人類本身也物質(zhì)化，喪失人格成為生產(chǎn)要素。為了創(chuàng)造更多的物質(zhì)財富，一切都可以讓路。隨著我國經(jīng)濟的快速增長，各種社會問題也開始凸顯，生態(tài)環(huán)境日趨惡化。長此以往，人類就是在自我毀滅。

公共財政理論受其影響，也徹底納入到了物質(zhì)本位的邏輯體系之中，財政職能都是基于經(jīng)濟增長這個核心而展開的，即使涉及到分配公平、公共消費之類的問題，也是為物質(zhì)財富的創(chuàng)造服務(wù)的，正如消費是增長的手段一樣，手段與目的徹底顛倒了。“公共財政”從我國一誕生，就打上GDP增長主義的深深烙印。為增長服務(wù)成為財政的焦點，為人服務(wù)卻被忽略了。

二、走向民生財政

物質(zhì)本位、生產(chǎn)本位是當(dāng)前公共財政的局限性所在。那么順應(yīng)時代發(fā)展而新提出的“民生財政”這一口號，無意之中為解決了上述問題找到了新思路。

（一）民生財政的理論基礎(chǔ)

首先，民生財政解釋了財政的終極價值。經(jīng)濟增長、社會進步以及開展財政工作的意義何在，是為誰服務(wù)的？這是一個一直以來被忽視的問題。盡管我國現(xiàn)在提出要科學(xué)發(fā)展，但落在具體操作中往往演變?yōu)槲镔|(zhì)的科學(xué)發(fā)展。從前羅馬俱樂部曾提出過“增長的極限”報告，他們認(rèn)為資源是有限的，不能經(jīng)受人類的無限制發(fā)展，因此不能無限地追求財富，要轉(zhuǎn)變生產(chǎn)本位的發(fā)展觀。

而民生財政就是基于 “以人為本”的財政，區(qū)別于“以物為本”的財政觀。這也是契合馬克思主義理論的，《共產(chǎn)黨宣言》中提出的觀點就是讓每一個人都能夠得到自由發(fā)展。這是對終極價值問題的解釋。民生，實際上是一種普世價值，也就是合理解決人的生存問題以及在生存基礎(chǔ)上合理發(fā)展的問題。從經(jīng)濟學(xué)角度去理解，民生的載體是消費，從經(jīng)濟學(xué)來看消費是增長的動力，擴大消費便是擴大經(jīng)濟發(fā)展的動力。順著經(jīng)濟學(xué)的邏輯，單純地把消費當(dāng)成拉動經(jīng)濟增長的工具，而不會將其真正作用于人。從社會學(xué)來看，民生所依托的消費實際上是人的發(fā)展，是社會成員素質(zhì)、能力提升的過程。這不僅僅涉及物質(zhì)產(chǎn)品的消費，同時還包含培養(yǎng)人的技能，提高人的文化素質(zhì)。從社會的角度看，消費就是人的生產(chǎn)和再生產(chǎn)的過程，是人力資源的重塑過程，體現(xiàn)的是人的全面發(fā)展過程。從哲學(xué)的層面來看，消費是目的，是生產(chǎn)這個手段的目的。從哲學(xué)上講，社會財富的價值實現(xiàn)只有通過消費過程才能完成。

（二）民生財政的職能

民生財政就是要擺脫物本位，變成人本位。從中國現(xiàn)階段來看，正是轉(zhuǎn)變的好時機。以人為本的財政，不只是解決出發(fā)點和落腳點的問題，而是要減少社會成員面臨的各種不確定性及其導(dǎo)致的風(fēng)險。人的發(fā)展過程，本質(zhì)上就是防范和化解風(fēng)險的過程。創(chuàng)造物質(zhì)財富，不過是為了讓人擺脫對自然的過度依賴的風(fēng)險。因此，具體來說，民生財政就是站在人的視角來觀察、發(fā)現(xiàn)和防范威脅人發(fā)展的各種風(fēng)險。

從全社會來看，人的發(fā)展面臨著微觀層面的風(fēng)險和宏觀層面的風(fēng)險，這各有三個方面。

1、微觀層面的三大風(fēng)險。一是可獲得性風(fēng)險。通俗地說是沒有錢的風(fēng)險。人的生存依賴于勞動。在市場經(jīng)濟條件下，一旦失業(yè)，就意味著沒有收入，就不能獲得生存。市場競爭存在優(yōu)勝劣汰，社會總會有一部分人因各種原因而失去勞動的機會，從而產(chǎn)生可獲得性風(fēng)險。二是可及性風(fēng)險，也就是有錢也買不到的風(fēng)險。例如，良好的生態(tài)與環(huán)境、潔凈的空氣與水，不是有錢可以買到的。三是信息不對稱引發(fā)的風(fēng)險，社會化生產(chǎn)帶來社會分工，因此個體間的信息是不對稱的，我們所消費的對象都是別人給我們生產(chǎn)的，我們所享受的服務(wù)都是別人提供的，在一個分工越發(fā)細化的社會中，我們每一個人都依賴于社會、市場而存在，由此產(chǎn)生各種各樣的風(fēng)險。

2、宏觀層面的三大風(fēng)險。一是生產(chǎn)與消費脫節(jié)的風(fēng)險，由于經(jīng)濟分工和社會化大生產(chǎn)的需要，生產(chǎn)與消費是不會自動銜接的，生產(chǎn)和消費總是存在著天然要分離的傾向，從而誘發(fā)經(jīng)濟危機。二是消費不平等風(fēng)險，也就是消費的差距。收入差距的加大會自然而然地導(dǎo)致消費差距的不斷擴大，這本身無可厚非。但當(dāng)危及一部分社會成員的生存與發(fā)展時，就會演變?yōu)槲＜吧鐣娘L(fēng)險。過大的消費差距，就會動搖社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。三是消費不安全風(fēng)險，這與微觀層面的信息不對稱是相聯(lián)系的，這種消費不安全不僅僅來自于信息不對稱，還來自于技術(shù)進步的不確定性，例如轉(zhuǎn)基因食品是否安全。

總之民生財政的職能歸結(jié)起來就是要為民生這個目的去防控這些公共風(fēng)險。這就需要轉(zhuǎn)換財政的視角和工作的著力點，財政的這種職能轉(zhuǎn)換，即從生產(chǎn)本位轉(zhuǎn)為消費本位。只有從消費入手，才能真正想到人的問題；只有財政從確定性思維為主變到不確定性思維為主，才有可能防范對人的各種風(fēng)險。我們長期形成的是一種確定性的思維，例如手段與目的之間的關(guān)系，傳統(tǒng)思維是確定的關(guān)系，似乎有了這個手段，目的就會實現(xiàn)；有了GDP的增長，大家的生活就會好起來，這就是一種確定性的思維。而實際上它們之間是一種不確定的關(guān)系，經(jīng)濟增長了，大家的生活未必都會好起來。因此，按照確定性思維設(shè)計的體制容易引發(fā)公共風(fēng)險。財政的職能轉(zhuǎn)換，要從過去長期倡導(dǎo)的找規(guī)律，按照規(guī)律辦事，轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)不確定性，去防范因各種不確定性引發(fā)的風(fēng)險。也就是從體制機制上來防控不確定性帶來的公共風(fēng)險。

民生財政的體制機制設(shè)計要作用于人。要從人的角度來考慮所有問題。那么財政的績效也要從民生來衡量，要落到人身上，從人的能力的差距的縮小，不確定性的降低，公共風(fēng)險的最小化來考慮財政工作的績效。不然。這個績效是沒有用的。例如我國現(xiàn)在的績效理念已經(jīng)陷入了一個誤區(qū)，關(guān)注了某一種支出、某一個項目的績效，而忽略了整體的績效。

走向民生財政，不僅僅會涉及到財政的收收支支，還涉及到經(jīng)濟學(xué)、哲學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等各個社會學(xué)科。因此，要廣泛吸納各學(xué)科的知識和成果，并將其轉(zhuǎn)化為民生財政的理論基礎(chǔ)，用發(fā)展的眼光來看待民生財政的建設(shè)，認(rèn)真摸索、大膽創(chuàng)新，走出一條以人為本的民生財政之路。

（依據(jù)錄音整理）

劉尚希,1964年9月出生，湖南省桃江縣人。現(xiàn)任財政部財政科研所副所長、研究員、研究生部教授、博士生導(dǎo)師，是國務(wù)院政府特殊津貼專家；主要研究方向是公共理論與政策，包括公共風(fēng)險、公共財政、財政風(fēng)險、公共分配、公共政策等；曾出訪過美國、加拿大、法國、德國、阿根廷、土耳其、澳大利亞、南非等二十多個國家，對國外同領(lǐng)域的問題有較廣泛的了解；調(diào)查研究的足跡遍及全國所有的省市，并在二十幾個省市政府部門及大學(xué)做過專題性學(xué)術(shù)演講；多次主持或參與國內(nèi)重大課題研究和國際合作課題研究。

（本欄目責(zé)任編輯：周菲）