財政分權和地方政府債務規模的關系研究——基于格蘭杰因果檢驗

■詹正華 蔡世強

財政分權和地方政府債務規模的關系研究
——基于格蘭杰因果檢驗

■詹正華 蔡世強

一、引言

我國最早的地方債務可以追溯到改革開放初期，1979年各地政府就有借債辦事的先例。截至2010年底，除了54個縣級政府沒有政府性債務外，全國省市縣三級地方性政府債務余額共計107174.91億元，占同期全國GDP的比重27%，債務率（債務本息/可支配收入）超過了150%。中國銀行在2011年12月份發布的2012年第一季度經濟展望報告中表示，實際地方債規模或比官方預計的10.7萬億元規模更大，這一系列數據引起公眾一片嘩然。另一方面，我國的財政分權經歷了財政集中制、財政包干制，到1994年分稅制改革，地方和中央的財權事權劃分一直在調整，改革方向上傾向于中央財權向上集中，事權層層下放，地方政府在承擔大部分事權的同時又要保持地方財政平衡，使其不得不通過預算外的各種途徑融資。那么，財政分權改革是否加劇了地方政府債務規模的迅速膨脹呢？

從以上文獻綜述可以看出，雖然國內外都從不同角度對財政分權和地方政府債務規模間的關系進行眾多研究，但是，一方面國外的研究基于西方國家的國情，無論是經濟發展程度還是政治體制都與我國存在較大出入，而另一方面，由于地方政府債務的隱蔽性，造成系統數據搜集困難，因此國內的研究多見于理論層面或是表層數據的對比分析，鮮有利用實證方法來闡述兩者之間的關系。本文通過各種途徑搜集到1993—2010年的全國地方政府債務數據，并選取了其中最具可靠性的2001—2010年的數據，從而擁有了利用實證方法研究財政分權和地方債務規模間關系的條件。理論分析和實證分析最終都證明了財政分權的改革確實是地方債務規模膨脹的一個重要原因。

二、內在機理分析

財政分權對于地方政府債務規模的影響到底如何？西方學者觀點的理論基礎基本都源于經典的財政聯邦主義理論。不論是迪波特（1956）、馬斯格雷夫(1959)還是奧茨（1972）等代表人物都認為通過多層級的地方政府提供公共品創造的福利比統一由中央政府提供全國范圍內的公共品更有效。因此他們認為中央政府應當在財政上下放權力，授予地方舉債權。而且基于以下原因讓地方政府通過舉債來發展地方經濟比使用該期地方財政收入更加可取：一是地方政府只能通過稅收來為公共支出融資的做法并不符合代際公平的原則；二是地方經濟在加速發展過程中通過借款為公共投資提供資金可能更為經濟，公共服務的運營成本也會更低；三讓地方政府通過借債來為赤字融資有助于促進對地方政府的問責，這也是從第一代財政聯邦理論來看最重要的一點。因為當地方政府 (至少在事前)不能再指望中央的財政援助時，就必須通過借款來維持財政赤字，此時，借貸市場上的貸款人會根據地方政府以往的表現來決定借

款數量和借款利息。如果地方政府想要降低自己的借款成本，就必須注意維持財政平衡和良好的財政管理。

從以上分析可以看出，西方國家地方政府債務規模的增長是一種主動式增長，是源于對政府職能的定位，目的是提供盡量豐富的公共品，彌補市場在提供公共品上的缺陷。而在中國，在中國式的財政分權體制下，地方政府債務規模的膨脹則呈現出一種主動式增長和被動式增長共存的態勢。

圖1 財政分權收入指標

自改革開放以來，我國經濟創造的“亞洲奇跡”與財政分權化改革可謂密不可分，但是財政分權化改革不徹底引發的問題也在逐漸暴露，其中地方政府債務就是其中之一。中國式的財政分權體制對地方政府債務規模的影響主要有以下兩個方面：

一是地方政府債務在不完善的財政分權體制下被動增長。財政分權在這方面的影響主要源于1994年的分稅制改革。1994年之前經歷了統收統支到財政包干制，財政包干制極大地削弱了中央的財政收入，財權的過度下放造成了中央對宏觀經濟的控制力嚴重不足。在這種背景下開始的分稅制改革就明顯地把改革的重心放在重新劃分中央和地方的收入上，即向上集中財權。此后，許多原本屬于地方政府財政收入重要來源的稅種被劃為中央稅或共享稅，地方政府的稅收收入在總收入的比重被大大削減，如圖1所示：

分稅制改革至今，地方一般預算內收入占全國財政總收入一直穩定在47%上下，波動幅度較小。但是，其支出責任卻依然沿襲了高度集中的計劃經濟體制下的分量，而有繼續擴大的趨勢，特別是在2004年之后，呈現持續快速增長的態勢。與稅收收入劃分的變化完全不同步。如圖2所示。

床層復氧可采取數種方式加以強化：①干濕交替的間歇運行方式；②床內設置通氣管進行自然或強制復氧；③利用植物的根系對系統內部進行復氧，這項研究國內外已有相關進展。

圖2 財政分權支出指標

地方政府依然是基本公共產品提供的承擔者，這些支出項目往往是硬性的，如教育支出、醫療衛生事業支出、城市基本建設和維護、支農惠農建設等。正如迪帕克和黃佩華的研究所表明的那樣：中國省級以下政府（市、縣、鄉鎮）收入來源少，但是承擔巨大的支出責任，地方財政面臨巨大的壓力。分稅制改革前，地方政府的財政自給率基本維持在93%以上，而在改革后，這一數據僅為60%左右。地方財政自給率大幅下降必然導致地方財政收支矛盾逐步尖銳，為了扭轉入不敷出局面，地方政府要么提高對中央財政 （或上級政府）的依賴，通過轉移支付制度來彌補缺口，要么在預算外擴大收入來源。然而中國的轉移支付制度并不完善，不少鄉鎮反映轉移支付不僅額度有限，經常不及時到位，而且還與其他指標（如GDP、招商引資)掛鉤，轉移支付往往無法補齊巨大的財政缺口。在這種局面下，地方政府就只好被迫轉向其他途徑融資，最高效快捷的“借債”就成了各地方政府的首選。利用政府信譽作擔保，或是直接通過地方投融資平臺建立所屬企業，發行“城投債”以及為所屬企業向商業銀行貸款提供方便等，不僅可以迅速融入大量資金彌補財政缺口，而且還可以避開財政預算的約束，籌集充足資金發展地方經濟。特別是2008年經濟危機爆發后，地方財政收入緊縮，在入不敷出現象嚴重的情況下，舉借債務就成了地方政府迫不得已的選擇。可見，正是這種中國式財政分權的體制性矛盾迫使地方政府不得不通過舉借債務融資，造成現在地方債臺高筑的現象。

二是地方政府債務在中國式財政分權體制下的主動式增長。中國的財政分權和西方國家的財政分權本質的區別在于中國的財政分權體制與中國向上負責的政治集權制度緊密相連。下級領導干部的晉升往往取決于上級對其轄區內GDP完成數的考察，雖然2000年在對基層領導干部的考核中加入化解不良債務指標，但下級領導干部往往愿意犧牲化解不良債務指標，依舊大量舉債擴大投資，美化GDP指標。原因在于一方面化解不良債務相對較難。不良債務大多由于政府盲目擔保或是對投資項目缺乏科學驗證隨意投資引致無法盈利，這其中資金的投入在項目無法獲得收入的情況下基本屬于沉沒成本，除非挪用他款或是以借新債還舊債的方式逐步消化，但這兩種方式的采用本身就存在不合理之處；另一方面，GDP完成數依然是政績考核的最重要指標，加上由于任期的有限性，借債不怕還錢、自己借別人還、不還錢還能借到錢的錯誤邏輯深深扎根于許多基層領導干部的思想中，在地方上催生了“前人借錢、后人還債”的奇怪現象，對于地方政府官員而言，“誰借的越多，誰在任期內的政績就越大”。在這種財政分權依附于政治集權的體制下，這種現象不僅給地方領導主動舉債融資提供了巨大的激勵，而且也大大延緩了地方政府債務管理體制的建立，造成地方債務規模無序迅速擴張，舊債未還，新債復加，債務風險大大增強。

綜合上述理論分析，財政分權改革與地方政府債務規模的膨脹存在很大的相關性，地方政府債務規模在不完善的財政分權體制影響下，呈現出主動式和被動式增長的趨勢。接下來將利用數據通過實證研究檢驗上述理論分析的正確性。

三、實證檢驗

數據來源：財政分權指標主要從2001—2011年中國統計年鑒的數據整理而成；地方政府債務規模根據國家審計署2011年35號審計公報圖表數據計算而得。

圖3 1997年以來全國地方政府性債務余額增長率變化情況

來源：國家審計署2011年35號審計公報

指標選擇：本文主要指標包括財政分權 （CZFQ)和地方政府債務規模(DFZW)。目前有很多衡量地方財政分權的指標，Davoodi和zou(1997)引入財政獨立性指標（自給程度指標），采用地方和中央預算內外支出之比刻畫分權。林毅夫和劉志強（2000）提出了利于刻畫分權對地方激勵程度的財政分權收入邊際增量留成指標來反映中國的財政分權程度；張晏、龔六堂（2004）系統分析了5大類12個財政分權指標，具體包括預算內本級收入和支出、元素外本級收入和支出、預算內外本級收支、扣除凈轉移支付的財政支出分權指標；此外，2010年劉金濤在其出版的《財政分權與中國經濟增長關系研究》里提出了一個新的綜合性的財政分權指標，該指標的具體表達式為：財政分權=（max{地方預算內支出，地方預算內收入}+地方預算外收入）/全國預算內外總支出。

本文結合中國財政分權化改革的現狀和國外經濟理論，從收入和支出角度分別采用以下財政分權指標：

（1）財政分權支出指標=地方預算內支出/中央與地方預算內總支出

（2）財政分權收入指標=地方預算內收入/中央與地方預算內總收入

接下來，本文將利用eviews5.0計量軟件，通過格蘭杰因果關系檢驗來研究財政分權和地方政府債務規模之間的關系。

（一）變量單位根檢驗

格蘭杰因果關系檢驗的前提是時間序列數據必須是平穩的，即時間序列的統計規律不會隨時間的推移而發生變化，否則容易產生“偽回歸”現象，影響結果對現實解釋的有效性。因此必須首先對選取的數據進行單位根檢驗。以下將分別對財政支出分權指標（CZFQZ）、財政分權收入指標（CZFQS）和地方債務規模（DFZW）進行單位根檢驗,為消除異方差和方便數據處理，對以上三個指標分別取自然對數。單位根檢驗有ADF檢驗和PP檢驗兩種，本文采用ADF檢驗法，滯后期的選擇根據AIC準則進行確定。其檢驗結果見表1。

由ADF檢驗結果可看到，在1%、5%、10%的顯著水平下，logCZFQz是平穩數列，而logCZFQs和logDFZW都是不平穩序列，但是各一階差分在顯著性為5%和10%的情況下都呈現平穩性，為了保持數據的同階單整，滿足變量單整階數相等的協整分析前提，取logCZFQz、logCZFQs 和 logDFZW 的 一階單整序列。

（二）變量協整性檢驗：

協整關系是指不平穩的時間序列之間存在平穩的線性組合，說明變量之間存在長期穩定的比例關系。通過協整檢驗可以判斷變量之間是否存在協整關系。這里采用Engle—Granger兩步檢驗法。首先用OLS建立變量之間的回歸模型，考察該模型的殘差序列e的平穩性，若經ADF檢驗殘差序列e是平穩的，就可以說明變量之間存在協整關系，反之就不存在。

表1 變量ADF檢驗結果表

1、財政分權支出指標與地方債務規模的關系。

logDFZW和logCZFQz的協整方程如下：

對上述協整方程的殘差序列的ADF檢驗，發現殘差序列e是平穩的，logDFZW和logCZFQz之間確實存在著長期協整關系,即2001年至2010年的數據顯示，地方債務規模的膨脹與財政支出分權之間存在正相關關系，財政支出分權越大，地方債務規模也越大。從以上協整方程估計系數可以看出在長期中，logCZFQz增加一個百分點，logDFZW增加12.49872個百分點。

2、財政分權收入指標與地方債務規模的關系。

LogDFZW和logCZFQs的協整方程如下：

上述協整方程中的R^2較小，表明方程擬合度較低。而且對該方程的殘差進行平穩性檢驗結果為不平穩。以上結果表明財政收入分權與地方債務規模之間不存在長期協整關系，這與本文第二部分的理論分析與事實現狀基本一致。自1994年的分稅制改革把地方財政收入占全國財政總收入的比重從改革前的78%大幅削減為44%之后，在接下來近20年的時間里，該比重一直穩定在47%左右，而地方債務規模卻呈持續快速增長的趨勢，從2001年的1.02萬億飆升至2010年10.7萬億。這表明，目前我國較為穩定的財政收入分權與地方政府債務規模的持續膨脹不存在直接關系。

（三）格蘭杰檢驗

協整關系檢驗表明地方政府債務規模和財政支出分權程度確實存在長期協整關系，但變量之間存在協整關系并不意味著存在必然的因果關系，協整關系也不能反映誰是因，誰是果，這就需要用到格蘭杰因果關系檢驗。格蘭杰檢驗的實質是檢驗一個變量X的滯后值Xa被引入方程后是否可以顯著提高變量Y。如果是，則稱變量x是Y的格蘭杰原因。第二步的協整檢驗logCZFQs與logDFZW不存在長期協整關系，故只對地方債務規模logDFZW和財政分權支出指標logCZFQz因果關系檢驗結果見表2。

表2 變量格蘭杰因果關系檢驗結果表

從上表可以看出，當原假設為地方政府債務規模不影響財政分權時，P值為0.39602，大于5%的顯著水平，那么無法拒絕原假設，即地方政府債務規模不是財政支出分權的格蘭杰原因，這與實際情況吻合；而當原假設是財政分權不是地方政府債務規模的格蘭杰原因時，P值為0.03043，小于5%的顯著水平，拒絕原假設，即財政支出分權程度的大小是地方政府債務規模的格蘭杰原因，這與第二部分的理論分析相一致：即分稅制改革遺留下來的財權和事權不匹配的問題造成地方政府處在收入沒有明顯提高的同時卻要承擔更多支出責任的尷尬境地，這是地方政府債臺高筑的重要原因。

四、基本結論和政策建議

（一）基本結論

理論分析表明中國的財政分權與地方政府債務規模之間的關系不同于西方國家，具有鮮明的中國特色。中國式的財政分權與地方政府債務規模存在因果關系，中國不完善的財政分權體制對地方政府債務產生了主動式和被動式的推力，造成現在規模龐大的地方政府債務。實證分析通過對2001—2010年的時間序列數據進行格蘭杰因果關系檢驗，檢驗結果支持了理論分析的觀點，即不合理的財政分權體制是造成地方政府債務規模龐大的重要原因。針對以上結論，筆者提出以下政策建議，希望能有效解決目前的地方政府債務困境。

（二）政策建議

面對目前規模巨大的地方政府債務存在潛在巨大風險，我們應該怎么辦？筆者認為可以從以下方面考慮：

首先，為有效減少地方政府債務規模的被動式增長，必須繼續推進財政分權化改革，完善中央和地方政府之間財權和事權的劃分，建立起科學規范的轉移支付制度。中央政府必須本著財權和事權相匹配的原則繼續推進財政分權化改革，集中財權就應該由中央政府多承擔支出責任，分散事權就應該給予地方政府更多的收入，特別是基層政府的財政收入。可以按照公共品的使用范圍、供給效率和方便管理的思想來劃分中央和地方的事權，同時建立起科學規范高效的轉移支付制度，提高地方政府特別是省以下的基層政府的轉移支付規模和比例，提高基層政府提供公共品的能力和效率。

其次，為了避免地方政府主動推升地方政府債務規模，必須解除財政體制對政治集權體制的依附關系，完善領導干部考核晉升制度。這是杜絕地方干部在扭曲的“政績觀”下隨意借債發展經濟造成地方政府債務規模惡性膨脹的重要一步。一方面堅持現行的地方政府干部任免和人事變動的民主選舉，另一方面可以專門設立一個脫離于地方政府之外的考核部門來負責地方政府干部晉升考核，這就擺脫了下級政府干部向上負責的集權制度；同時完善考核標準，可以把化解地方不良資產和債務指標加入考核范圍，并相應提高該指標在全部指標中的比重，引導地方政府領導致力于解決地方債務問題，加強對地方債務的管理。

最后，從長期來看，賦予地方政府一定的舉債權是大勢所趨，因此現在就應該重視對地方政府債務的監督和管理，建立起有效的地方政府債務審核管理制度。可以把地方政府債務納入財政預算，地方債務規模的隱性化一直是其難以管理和居高不下的重要因素。把地方債務納入財政預算，使隱性債務顯性化，便于對地方借債行為進行有效監督和管理。建立審核相關機構，負責對政府融資項目，特別是地方投融資平臺項目的評估，杜絕領導一人決定借債與否的隨意性。同時對債務進行有效管理，特別是償還資金的籌備和償還期的分布，避免地方債務集中到期導致無法償還，舊債加新債，像滾雪球般無限膨脹。

江南大學商學院）