芻議我國財政支出績效評價

■李化鋒 郭麗華

芻議我國財政支出績效評價

■李化鋒 郭麗華

一、財政支出績效評價概述

（一）績效評價

普雷母詹德在 《公共支出管理》中指出，績效包含了效率、產品與服務質量及數量、機構所做的貢獻與質量，包含了節約、效益和效率。朱志剛的《財政支出績效評價研究》認為績效絕不僅僅是對結果的衡量，還包括對過程的衡量，甚至包括對提供方主觀努力程度和接收方滿意程度的衡量。可見，績效是效益性、效率性與有效性的統稱，它包括過程和行為結果兩個方面，行為包括投入是否滿足經濟性要求、過程是否合規合理；結果既包括為達到該結果而投入的資源和利用資源所獲得的效果，又包括投入資源的合理性和所獲得結果的有效性。

財政績效評價是指運用一定的評價方法、量化指標及評價標準，對中央部門為實現其職能所確定的績效目標的實現程度及為實現這一目標安排預算的執行結果所進行的綜合性評價。

（二）財政支出績效評價

財政支出績效評價是指財政部門和預算部門（單位）根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。

財政支出績效評價制度是我國公共財政體制改革的重要內容，是市場經濟條件下政府管理模式發展到一定階段、進一步加強公共支出管理的機制。財政部門將財政支出績效考評結果融入預算編制，使財政資金的分配和使用遵循經濟、高效的原則，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務水平。

（三）財政支出績效評價目標

對財政支出進行績效評價是提高財政資金使用效率的一種制度選擇，使財政資金管理的關注點從投入轉向產出效果及投入與產出的關系。投入與產出的關系主要從經濟性、效率性和效益性三個方面來衡量，對財政支出進行績效評價亦為使財政資金支出最大限度地實現經濟性、效率性與效益性。

經濟性 （Economy）是指支出的節約，即花費最少的費用獲得一定數量的資源，要求在一定的收入規模下，保持支出結構合理，滿足政府部門實現必要的工作目標。經濟性在公共支出資金嚴重缺乏或嚴重浪費的情況下具有非常重要的地位，以此原則約束公共支出部門和預算部門，使財政部門在安排財政資金支出時，選擇更為有效的優先順序。但隨著市場經濟的發展和財政支出規模的日益擴大，單純的經濟性原則已不能滿足財政支出績效評價的要求，效率性和效益性逐漸取代經濟性在績效評價工作中的地位和影響。

效率性（Efficiency）是指能否以最小的投入獲得既定的產出，或以既定的投入獲得最大的產出，即投入與產出的關系。效率性原則不僅考慮了產出類指標，注重對結果的評價，而且考慮了投入類指標和過程性指標，體現了政府部門重視對財政支出過程的評價。效率性原則能夠有效反映項目目標的實施進度，項目經濟效益和社會效益的獲取情況，效率性原則在世界各國公共部門績效考評中占據著不可替代的位置。

效益性（Effectiveness）是指財政支出要滿足社會各方面的需求，取得各方面的效益，如經濟效益、社會效益和生態效益。政府對企業等其他市場主體的績效評價注重于經濟效益，但財政資金對非市場主體投入的社會效益和生態效益巨大，而經濟效益不明顯。鑒于財政扶持范圍的廣泛性，不能只用經濟效益評價財政支出的效益情況，因而對財政支出進行績效評價時，需要綜合經濟、社會、環境等各方面因素剖析受益對象從財政扶持中的獲益情況。

財政支出績效評價的目標是經濟性、效率性和效益性的統一，它們相輔相成、缺一不可。其中，財政支出的經濟性是財政活動的先導和基礎，效率性是財政有效機制的外在表現，效益性是財政活動最終結果的反映。

二、實行財政支出績效評價的必要性

隨著我國財政支出規模的日益擴大與財政支出管理改革的不斷深化，如何提高財政資金的使用效益擺在了各級政府的面前。財政支出績效評價既是財政支出績效預算的基礎，也是對支出活動取得的社會經濟效益進行的綜合性考核與評價，其出發點是追求財政支出的最佳效益。現階段，我國開展財政支出績效評價工作十分必要。

第一，財政支出績效評價是實施科學發展觀的必然要求，科學發展觀的根本要求是以人為本、協調發展、科學發展。實施科學發展必須能夠對現有狀況進行科學評價，只有將績效評價融入政府業績進行客觀化、全面化衡量，科學發展觀的執行才有堅實的基礎，才可以及時檢查監督資金使用的效益性和合規性。

第二，財政支出績效評價是維護經濟秩序的重要保障。涉及使用財政專項資金的每個單位，通過扶持資金申請、建賬建制、項目自評將各項經營活動都納入財政部門的規范制約和管理范圍的一切經營單位，由于績效評價工作的貫徹執行，都將較全面反映出資金使用單位的生產經營情況。這樣就確定了規范有效的財政秩序和經濟秩序，監督經營單位依法經營，加強經濟核算，提高經營管理水平；同時，財政機關按照績效評價規定對各資金使用單位進行績效檢查，嚴肅查處違規使用資金及其他違反財政資金使用規定的行為，也將有效打擊各種違法經營活動，為國民經濟的健康發展創造一個良好、穩定的環境秩序。

第三，財政支出績效評價是提高政府行政效率的有力保障。財政支出績效評價將財政部門和資金使用部門的行為置于評價機構和社會公眾的監督之下，可及時發現支出管理和行政管理的薄弱環節和突出問題，有利于明確各相關部門應承擔的支出責任，督促相關部門及時改進和完善。績效評價能夠強化政府部門在履行職能時的成本效益意識，促進政府部門創新管理理念與管理方式，進而推動高效政府的建設。財政支出績效評價是市場經濟發展和政府職能公開化對財政支出管理提出的新的要求，要建立服務型、公開化、透明化政府，就要把群眾最關心的資金支出問題放在重要的位置。對財政支出進行績效評價既是提高政府部門運行效率、增強政府部門責任意識的需要，又是群眾加強對政府職能監督、加快政府職能轉變與推進社會民主建設的需要，是政府編制績效預算的前提條件。

第四，財政支出績效評價是全面提升財政資金使用效能的必然選擇。對財政支出進行績效評價，建立財政支出績效評價制度，有利于政府部門合理配置資源、優化支出結構，促使各部門關注財政資金的使用結果，使財政資金分配公開化、透明化，切實保證了關系民生的重大項目和綜合效益好的項目得以優先考慮，從制度上保證了財政資金分配的科學性和公正性，以最低的成本最大限度滿足經濟和社會發展的需要，促進財政資金發揮最佳效益。

三、財政支出績效評價的原則

財政支出績效評價涉及諸多的行業領域和發展對象，評價內容十分廣泛，為保證財政支出績效評價結果的科學合理，可行可比，2011年4月財政部頒布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》規定了財政支出績效評價工作應遵循的原則。

（一）科學規范原則

對財政支出進行績效評價應嚴格遵守《暫行辦法》的規定，按照科學可行的要求，將定量分析與定性分析相結合。財政支出績效評價包括數量、質量、成本和效益等各方面的執行情況，為保證評價結果的直觀可比，盡可能以量化的形式表述指標，難以用定量標準衡量的，可以適當結合定性分析。如貨幣資金投入總額等經濟指標可以直接用貨幣計量，但社會滿意度等社會效益指標、土地利用率等生態效益指標難以用可量化的數據分析，此時需要考慮項目支出的全面、綜合因素的定性分析，與定量分析共同評價支出項目的效果，更加合理、準確反映財政支出的實際績效。

（二）公正公開原則

財政支出績效評價涉及多個被評價單位，評價結果可能會影響下一年度資金審批情況或地方政府績效情況，因此，客觀公正的評價結果對政府的決策和被評價單位的發展都具有重要意義。財政部門可以聘請中介機構等獨立的第三方對績效評價進行全程跟蹤監督，包括財政資金申請、審核、到位及使用的全過程，為日后績效評價工作奠定基礎。在立項階段做好事前監督，要求項目單位出具財政資金使用詳細規劃書，包括財政資金的使用方向、使用進度、預期效果等內容，為判定績效評價結果提供參考依據；并在規劃書中明確相關責任人，防止出現問題時相互推諉責任。在執行過程中，做好項目的事中監督，對項目單位進行定期與不定期檢查，以確保財政資金使用的合規性，評價用數據的準確性和可靠性。在竣工階段或項目期間結束時，對項目進行檢查驗收，檢驗項目是否按計劃及時、足量完成，并督促項目單位及時上報數據信息。可以通過媒體將評價結果向社會公布，真正做到真實客觀、公正公開。

（三）分級分類原則

根據評價對象的特點由各級財政部門、各預算單位分類組織實施績效評價，這就需要根據項目地區的具體情況和資金使用單位的特殊性，由財政部門和主要相關部門負責績效評價工作的開展。財政支出績效評價工作通常由本級或上級財政部門或專門績效評價機構及行業相關部門組織實施，如市級項目績效評價可由市級、省級財政部門和相關單位負責，省級項目可由省級以上財政部門組織實施評價。根據資金使用單位行業性質的特點，評價主管部門的選擇也會有所不同，如財政涉農資金績效評價需要財政部門和農業部門進行規范指導。

（四）績效相關原則

績效評價應針對財政具體支出及其利用該項資金所產生的效益進行評價，評價結果緊密圍繞支出與產出效益的關系、實際績效與確定的績效目標的關系。如財政部門為促進農村合作社發展，審批一筆扶持資金用于發展綠色、有機、無公害產品，評價應該圍繞合作社利用該項扶持政策為組織帶來的經濟收入、合作社農戶滿意度及產品優質品率等各方面的效益，分析該項支出與產出績效的對應關系。

四、財政支出績效評價的方法

評價方法是開展績效評價工作的重要手段，不同績效評價方法的選擇直接影響財政支出績效評價的結果。目前，比較通行的評價方法有：

一是成本效益分析法，是將一定時期內的支出與效益進行對比分析，以評價績效目標的實現程度。這種方法是我國績效評價最常用的方法，能夠直接反應財政支出與產出效果的對應關系，適用于成本和效益都能準確計量的評價項目，如公共工程項目。

二是比較法，是指通過對績效目標與實施效果、歷史與當期情況、不同部門和地區同類支出的比較，綜合分析績效目標實現程度。由于財政支出具有很強的公共性、公益性，其取得的社會效益和生態效益很難用單純的成本效益法進行定量評價，而運用比較法可以直接反映實際效果與預定目標、歷史與當期情況、不同部門和地區同類支出之間的差異，分析、評價績效目標的實現程度。

三是因素分析法，是指通過綜合分析影響績效目標實現、實施效果的內外因素，評價績效目標實現程度。該方法注重考察公共支出項目的直接費用和間接費用，將各種費用影響因素列舉出來，同時將各種可能的直接效益和間接效益列舉出來，計算投入產出比，并加以排序進行綜合分析，該方法的優點是能夠直觀了解項目支出的各項影響因素，但缺點是因素難以準確量化。

四是最低成本法，是指對效益確定卻不易計量的多個同類對象的實施成本進行比較，評價績效目標實現程度。這種方法可以分析比較財政支出的投入情況，它適用于成本易于計量而效益大小難以觀測或計算的支出項目，例如社會保障支出，該類項目通常是以最低成本為原則來確定最終的支出項目。

五是公眾評判法，是指通過專家評估、公眾問卷及抽樣調查等對財政支出效果進行評判，評價績效目標實現程度。通過選擇有關方案進行評估，并對社會公眾進行問卷或抽樣調查，以評判其效益，該方法適合于對公共管理部門和財政投資興建的公共設施等項目進行評價。

六是綜合指數法，通過將各環節或各經濟效益單項指標值進行綜合，以綜合效益指數作為評比排序的依據，并以此說明總體和各環節的經濟效益水平。各項指標的權重是由其重要性決定的，體現了各項指標在綜合效益中作用的大小。綜合指數法的基本思路是利用層次分析法計算的權重和模糊評判法取得的數值進行累乘，然后相加，最后計算出效益指標的綜合評價指數。

河北農業大學商學院）