開發(fā)區(qū)三十年

◎ 文/ 林坤

開發(fā)區(qū)三十年

◎ 文/ 林坤

在工業(yè)園區(qū)發(fā)展前期，采取粗放的模式，揮霍要素資源，今后的發(fā)展何以為繼？這將整個(gè)工業(yè)園區(qū)的未來走向推到時(shí)代的風(fēng)口浪尖。不可否認(rèn)的事實(shí)是，各類工業(yè)園區(qū)多靠制定相關(guān)優(yōu)惠政策、大規(guī)模批放土地，消耗大量資源，并以犧牲環(huán)境為代價(jià)。當(dāng)土地、資源等逐漸消耗殆盡，優(yōu)惠政策效應(yīng)逐步衰減時(shí)，部分工業(yè)園區(qū)的發(fā)展速度已經(jīng)放緩，甚至停滯。

政策設(shè)計(jì)：最初的夢(mèng)想

還是先來看看各類“園區(qū)”（包括經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、高新區(qū)、保稅區(qū)、國(guó)家旅游度假區(qū)等實(shí)行國(guó)家特定優(yōu)惠政策的各類開發(fā)區(qū)）的設(shè)立背景，或許從中能夠理解政策設(shè)計(jì)的初衷。

經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)推出時(shí)間最早。1978年12月，中共第十一屆三中全會(huì)以后，黨中央、國(guó)務(wù)院決定對(duì)廣東、福建兩省在對(duì)外開放經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行特殊政策和靈活措施，開放了深圳、珠海、汕頭、廈門四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)。

特區(qū)的經(jīng)驗(yàn)得到國(guó)務(wù)院的首肯。1981年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在沿海開放城市建立經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。1984年，鄧小平視察深圳、珠海、廈門特區(qū)等地之后，明確指出：“深圳的發(fā)展和經(jīng)驗(yàn)證明，我們建立經(jīng)濟(jì)特區(qū)的政策是正確的。”根據(jù)鄧小平的建議，中央于這年5月正式?jīng)Q定開放天津、上海、大連、青島等14個(gè)沿海港口城市，隨后在這些沿海港口城市首批興辦了17個(gè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。

1986年8月和1988年8月，又先后批準(zhǔn)將上海市的閔行、虹橋和漕河涇開發(fā)區(qū)列為經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。至1993年初，中國(guó)已有13個(gè)開放城市建立了經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。隨后，又相繼決定將珠江三角洲、長(zhǎng)江三角洲以及山東半島、遼東半島辟為經(jīng)濟(jì)開放區(qū)，并著手在這些地區(qū)組建一系列經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。

此后，又有一批開發(fā)區(qū)通過考核得以升級(jí)。2009年12月，廊坊開發(fā)區(qū)、揚(yáng)州開發(fā)區(qū)升級(jí)為國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)；2010年3月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)34家省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)晉升為國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。截至2011年底，全國(guó)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)數(shù)量增至131家。

而為了推進(jìn)科技創(chuàng)新和科技成果轉(zhuǎn)化，1988年我國(guó)批準(zhǔn)興辦了國(guó)家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。中關(guān)村科技園區(qū)就是第一個(gè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。截至目前，國(guó)務(wù)院先后共批準(zhǔn)建立了88個(gè)國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，而今年或?qū)⒂胁糠质〖?jí)開發(fā)區(qū)得到升級(jí)。

最值得一提的是，在短時(shí)間內(nèi)，高新區(qū)幫助城市完成了產(chǎn)業(yè)與人口的增長(zhǎng)和集聚。數(shù)據(jù)顯示：1995～2009年間，高新區(qū)企業(yè)的數(shù)量及吸納從業(yè)人員數(shù)目一直保持穩(wěn)步增長(zhǎng)，企業(yè)數(shù)量由12980家增至53692家；從業(yè)人員數(shù)目由99萬人增至810萬人。截至2009年底，高新區(qū)53692家企業(yè)中，私營(yíng)企業(yè)有20443家，占高新技術(shù)企業(yè)總數(shù)的38.07%，排在首位。

1990年，為了發(fā)展國(guó)際貿(mào)易，中央政府批準(zhǔn)在沿海港口城市劃出特定區(qū)域興辦15個(gè)保稅區(qū)。1992年為了推動(dòng)中國(guó)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和雙邊經(jīng)濟(jì)合作，在我國(guó)部分邊境地區(qū)興辦了14個(gè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)。為了促進(jìn)出口加工業(yè)的上規(guī)模上層次，國(guó)家從2000年開始陸續(xù)批建了58個(gè)出口加工區(qū)。從1992年起，各省、自治區(qū)、直轄市政府為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，陸續(xù)批設(shè)了數(shù)量眾多的工業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)等省級(jí)開發(fā)區(qū)。從2007年開始，中國(guó)開始在世界其他國(guó)家和地區(qū)興辦境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)，至今已批準(zhǔn)19個(gè)，旨在幫助中國(guó)的企業(yè)走出國(guó)門，開展海外投資，充分利用世界資源和市場(chǎng)。

每種形式的開發(fā)區(qū)，都承擔(dān)著不同的功能。經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)旨在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)的綜合開發(fā)，其多選在工業(yè)集中的大城市，以發(fā)展制造業(yè)、吸引外資，吸收先進(jìn)技術(shù)和現(xiàn)代管理經(jīng)驗(yàn)為主，兼有促進(jìn)出口、增加外匯收入，掌握和傳播經(jīng)濟(jì)技術(shù)信息以及培養(yǎng)人才的作用；高新區(qū)旨在推動(dòng)科技創(chuàng)新和技術(shù)成果轉(zhuǎn)化，主要選址于大專院校和科研機(jī)構(gòu)較集中的地方，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供環(huán)境，把優(yōu)惠政策、土地資源，及“官產(chǎn)學(xué)研金介”等要素資源集中在一起發(fā)揮作用；保稅區(qū)設(shè)立在港口城市，以擴(kuò)大貿(mào)易出口和推動(dòng)港口發(fā)展為目的，旨在推動(dòng)國(guó)際貨物流轉(zhuǎn)；邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)則建立在邊境地區(qū)，旨在促進(jìn)與周邊國(guó)家貿(mào)易合作；出口加工區(qū)旨在推進(jìn)出口加工業(yè)的集中和發(fā)展；境外經(jīng)貿(mào)合作區(qū)旨在推動(dòng)中國(guó)企業(yè)進(jìn)行海外投資。

其實(shí)，除了產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟(jì)開發(fā)的功能以外，我國(guó)相當(dāng)一部分開發(fā)區(qū)在設(shè)立之初，還承擔(dān)著體制改革和機(jī)制創(chuàng)新的試點(diǎn)功能。比如深圳特區(qū)在轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、用人機(jī)制方面進(jìn)行了試點(diǎn)，起到了很好的示范作用；北京中關(guān)村科技園區(qū)制定了中關(guān)村科技園區(qū)條例，在企業(yè)分配制度、知識(shí)產(chǎn)權(quán)分配制度等方面進(jìn)行了創(chuàng)新，在規(guī)范化制度創(chuàng)新方面帶了頭。

產(chǎn)能過剩將是制造業(yè)亟待突破的一大瓶頸

粗放模式：遺失的美好

經(jīng)過三十余年的高速成長(zhǎng)，開發(fā)區(qū)成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)、科技和工業(yè)發(fā)展路途上一道亮麗的風(fēng)景。近年來，國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)以及省級(jí)各類工業(yè)園區(qū)等省級(jí)、市級(jí)的開發(fā)區(qū)上百家，加上縣、區(qū)級(jí)的開發(fā)區(qū)總數(shù)已達(dá)數(shù)千個(gè)。

為促進(jìn)開發(fā)區(qū)的發(fā)展，國(guó)家和地方政府在稅收、貸款、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面都給予很多優(yōu)惠政策。而開發(fā)區(qū)利用政策優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)集中的特點(diǎn)，成為所在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎，而這又帶動(dòng)了配套設(shè)施如區(qū)域交通設(shè)施、通訊網(wǎng)絡(luò)、金融服務(wù)和住宅建設(shè)等的發(fā)展。

數(shù)據(jù)顯示，開發(fā)區(qū)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)GDP的貢獻(xiàn)平均達(dá)到12%以上，并成為高效開發(fā)、利用土地的典范；也是中國(guó)穩(wěn)定就業(yè)、創(chuàng)造就業(yè)的渠道之一，聚集了創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才。同時(shí)，其吸引了大量資金、技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)了高新技術(shù)轉(zhuǎn)化與研發(fā)，培育了大批快速成長(zhǎng)的公司——作為創(chuàng)新型企業(yè)的典范，它們又對(duì)傳統(tǒng)企業(yè)的升級(jí)轉(zhuǎn)型起到良好的示范和帶動(dòng)的作用。

開發(fā)區(qū)甚至成為國(guó)家稅收和地方政府收入的重要來源。盡管受金融危機(jī)洗禮，沿海地區(qū)以出口導(dǎo)向?yàn)橹鞯母咝聟^(qū)發(fā)展速度受到一定影響。但在整體擴(kuò)張、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)品升級(jí)的背景下，高新區(qū)占中國(guó)經(jīng)濟(jì)的重要性日益提升。根據(jù)2009年的數(shù)據(jù)，高新區(qū)共上繳稅款3995億，占國(guó)家增值稅的21.6%；出口創(chuàng)稅2007億美元，已占全國(guó)出口創(chuàng)稅的16.8%。2010年，高新區(qū)創(chuàng)造了全國(guó)11.5%的工業(yè)增加值，8%的GDP以及16.8%的出口創(chuàng)匯。

成績(jī)固然可喜，但前途亦堪憂。經(jīng)過三十年的高速成長(zhǎng)，作為一個(gè)曾經(jīng)深具增長(zhǎng)活力的經(jīng)濟(jì)板塊，開發(fā)區(qū)的整體增長(zhǎng)速度（包括總收入、總產(chǎn)值）出現(xiàn)了瓶頸，甚至不斷下降，對(duì)城市的拉動(dòng)作用的邊際效應(yīng)也在減退，許多高新區(qū)工業(yè)產(chǎn)值占當(dāng)?shù)毓I(yè)產(chǎn)值比重降幅較大。

“如果用一個(gè)比喻來說明這個(gè)情況，這就好像是在高速公路上開動(dòng)跑車，剛起步的時(shí)候馬力越強(qiáng)，加速越快，可是一旦達(dá)到某個(gè)時(shí)速，再加大馬力所得到的效果就大打折扣了。”安信證券在《高新區(qū)與新三板專題投資報(bào)告》中如是說。

與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)高新區(qū)前期開發(fā)規(guī)模過大，僅第一批27個(gè)國(guó)家級(jí)高新區(qū)的總規(guī)劃面積就超過了美、法、日等9個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家科學(xué)園區(qū)面積的總和，平均占地面積接近后者的8倍。不規(guī)范的土地?cái)U(kuò)充，投資分散，土地利用粗放，聚集力微弱。土地資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值未能得到充分體現(xiàn)，對(duì)高新區(qū)發(fā)展的貢獻(xiàn)率也遠(yuǎn)未達(dá)到它應(yīng)有的水平，更談不上對(duì)環(huán)境的保護(hù)和治理。

而隨著開發(fā)區(qū)不斷地發(fā)展，土地、資源等制約因素開始顯露出來，并有逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展在“量”上取得很大突破，在“質(zhì)”的提高上則沒有大的發(fā)展；資源的開發(fā)與配置呈現(xiàn)高開采、低利用、高排放的特征，這種不可持續(xù)的發(fā)展模式，依靠要素投入和政策優(yōu)惠形成的發(fā)展優(yōu)勢(shì)逐步弱化。此外，資本市場(chǎng)發(fā)展遲緩，有效激勵(lì)機(jī)制遠(yuǎn)未形成，不能支持企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)更高經(jīng)濟(jì)效益，制約了國(guó)家高新區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。

產(chǎn)業(yè)集群：現(xiàn)實(shí)的選擇

現(xiàn)在，依靠制定優(yōu)惠政策、大規(guī)模批放土地、消耗大量資源、犧牲環(huán)境為代價(jià)的發(fā)展模式已經(jīng)成為往事。以要素、政策紅利來獲取高速發(fā)展已經(jīng)不可持續(xù)。在困境面前，開發(fā)區(qū)如何保持自己的特色，進(jìn)一步提升競(jìng)爭(zhēng)力，成為下一步發(fā)展的關(guān)鍵。

所謂產(chǎn)業(yè)集群是指某一特定區(qū)域內(nèi)互相聯(lián)系，在地理位置上集中的企業(yè)和機(jī)構(gòu)的集合，既要包括對(duì)競(jìng)爭(zhēng)起重要作用的、互相聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)和其他實(shí)體，而且還經(jīng)常向下延伸到銷售渠道和客戶，以及一些輔助性機(jī)構(gòu)，如大學(xué)、工業(yè)或產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)、職業(yè)培訓(xùn)和智囊團(tuán)等。

產(chǎn)業(yè)聚集就為專業(yè)化分工和協(xié)作創(chuàng)造了條件。而企業(yè)和實(shí)體機(jī)構(gòu)在專業(yè)化分工協(xié)作的基礎(chǔ)上構(gòu)成了既相互獨(dú)立又相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)。在這樣的系統(tǒng)中，信息、知識(shí)、技術(shù)得到了最大化的應(yīng)用和共享，從而進(jìn)一步推動(dòng)了技術(shù)的創(chuàng)新。呂薇指出，依托當(dāng)?shù)貐^(qū)域資源優(yōu)勢(shì)發(fā)展區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)、把高新區(qū)打造成為專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)區(qū)，是未來高新區(qū)發(fā)展的方向。

安信證券通過調(diào)查得出結(jié)論，那些曾經(jīng)發(fā)展速度相對(duì)靠前的高新區(qū)，之所以具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力，就是因?yàn)槠鋵?duì)自身的定位比較清晰，注重產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)鏈的完善。

安信證券認(rèn)為，未來高新區(qū)要從自身的實(shí)際情況出發(fā)，結(jié)合當(dāng)?shù)刭Y源和環(huán)境，形成產(chǎn)業(yè)集群并完善產(chǎn)業(yè)鏈。產(chǎn)業(yè)集群在地理和組織上進(jìn)一步向外擴(kuò)張，輻射周邊區(qū)域，形成產(chǎn)業(yè)帶，這還將推動(dòng)整個(gè)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)升級(jí)與經(jīng)濟(jì)合作。

在解讀西安高新區(qū)引進(jìn)三星電子閃存芯片項(xiàng)目時(shí)，相關(guān)人士就指出，“西安或寄希望于以三星項(xiàng)目為龍頭所形成的產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)集群，以及其抽象意義。”據(jù)當(dāng)?shù)毓浪悖S著三星項(xiàng)目的落戶，將有160余家配套企業(yè)相繼落戶西安高新區(qū)，將直接或間接增加萬余個(gè)就業(yè)崗位。而目前西安40多所高校設(shè)有電子信息學(xué)科，50余家電子信息領(lǐng)域科研院所，2600余家信息技術(shù)類企業(yè)，都將是這一產(chǎn)業(yè)集群的重要組成部分。

創(chuàng)新體系：成長(zhǎng)的核心

如果說，在上世紀(jì)80年代初，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的設(shè)立是以吸引外商投資為主要驅(qū)動(dòng)因素；在上世紀(jì)80年代末，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的出現(xiàn)，則主要是為創(chuàng)新營(yíng)造環(huán)境，滿足科技成果產(chǎn)業(yè)化的需求。那么，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的進(jìn)步，開發(fā)區(qū)的建設(shè)發(fā)展又跨入了一個(gè)嶄新的歷史階段，更成為國(guó)家創(chuàng)新體系的重要組成部分，并承擔(dān)著國(guó)家創(chuàng)新戰(zhàn)略的重任。

然而，構(gòu)建高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新體系，完善國(guó)家創(chuàng)新體系的構(gòu)建，不僅要以企業(yè)為主體，政府主導(dǎo)，以技術(shù)創(chuàng)新為核心，還要建立“官產(chǎn)學(xué)研介資”等的良好互動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建六位一體的戰(zhàn)略聯(lián)盟，實(shí)施創(chuàng)新文化建設(shè)；還要重塑國(guó)家高新區(qū)的管理體制，要理順政企關(guān)系，努力培育服務(wù)型管理模式，規(guī)范政府職能，培育創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，優(yōu)化核心區(qū)建設(shè)。

作為創(chuàng)新的試驗(yàn)場(chǎng)，開發(fā)區(qū)已經(jīng)做了很多嘗試。自1988年5月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立中國(guó)第一個(gè)國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)——中關(guān)村科技園以來，高新區(qū)這種“產(chǎn)學(xué)研”相結(jié)合的形式便在中國(guó)普及開來。如果說，那時(shí)的高新區(qū)只是為創(chuàng)新提供環(huán)境，那么現(xiàn)在則成為創(chuàng)新體系的重要組成部分，踐行技術(shù)、管理、體系、機(jī)制等要素的創(chuàng)新。

作為推進(jìn)高等院校和科研院所科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的有效途徑，它在誕生之初就天然地將政府、企業(yè)和高校及科研院所緊密地聯(lián)系在一起。國(guó)外成功的科技園，都是以著名的研究型大學(xué)為依托，而利用大學(xué)的科研與人才優(yōu)勢(shì)創(chuàng)建高科技園區(qū)，更能夠發(fā)揮高新技術(shù)的輻射作用。

當(dāng)然，也離不開政策的持續(xù)支持。無論是“863”計(jì)劃、“火炬”計(jì)劃，還是“技術(shù)創(chuàng)新工程”等，都是政府支持創(chuàng)新的明證。同時(shí)，政府還設(shè)立技術(shù)創(chuàng)新、高技術(shù)貼息專項(xiàng)資金，鼓勵(lì)企業(yè)開發(fā)新產(chǎn)品、研究應(yīng)用新技術(shù)。

此外，地方政府為園區(qū)企業(yè)實(shí)施其他優(yōu)惠政策，如基礎(chǔ)建設(shè)投資、土地費(fèi)用減免、配套服務(wù)設(shè)施優(yōu)，并加大對(duì)高科技企業(yè)產(chǎn)品的政府采購(gòu)等。為促進(jìn)高新區(qū)的發(fā)展，政府在稅收、信貸等多方面均制定了優(yōu)惠政策。例如，國(guó)家對(duì)區(qū)內(nèi)的高新技術(shù)企業(yè)按15%的稅率征收所得稅；內(nèi)資辦的高新技術(shù)企業(yè)新建技術(shù)開發(fā)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類用房，免征建設(shè)稅；出口產(chǎn)品除國(guó)家限制出口或者有規(guī)定的以外，免征出口關(guān)稅。在信貸方面，為擴(kuò)大高新區(qū)的融資渠道，設(shè)立融資計(jì)劃以及貸款擔(dān)保資金，為企業(yè)提供融資服務(wù)。

總之，建立和完善以企業(yè)為主體的創(chuàng)新體系，并非企業(yè)自身即可完成的任務(wù)，至少還涉及到政府、科研院所、科技中介組織等不同的組織系統(tǒng)，是一個(gè)多方協(xié)同配合共同施力的過程，需要多層次的資本體系支持，比如貸款、證券，政府引導(dǎo)基金、股權(quán)投資等。

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)：未來的方向

隨著國(guó)際產(chǎn)業(yè)繼續(xù)大規(guī)模向中國(guó)轉(zhuǎn)移，開發(fā)區(qū)迎來了最好的發(fā)展契機(jī)。作為承接國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大平臺(tái)，開發(fā)區(qū)也是跨國(guó)產(chǎn)業(yè)資本轉(zhuǎn)移中國(guó)的聚集地，能夠較快地與世界生產(chǎn)體系融為一體，成為“世界工廠”不可或缺的重要組成部分，因此其面臨著更大的發(fā)展機(jī)遇。

長(zhǎng)沙經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)夜景流光溢彩

循環(huán)生態(tài)化將是未來工業(yè)園區(qū)的發(fā)展方向，圖為都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)——廣東從化萬花園

而近30年的發(fā)展，開發(fā)區(qū)已經(jīng)成為跨國(guó)公司在中國(guó)的最主要的集聚地，或?qū)⑽嘈碌目鐕?guó)公司進(jìn)區(qū)設(shè)立研發(fā)中心，使之成為跨國(guó)公司在中國(guó)研發(fā)中心的密集區(qū)。此外，服務(wù)貿(mào)易全球化的推進(jìn)為開發(fā)區(qū)發(fā)展高附加值服務(wù)業(yè)創(chuàng)造有利條件，而不斷擴(kuò)大的國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作，也將為開發(fā)區(qū)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)提供機(jī)遇。我國(guó)將繼續(xù)堅(jiān)定不移地實(shí)行改革開放政策。

然而，開發(fā)區(qū)對(duì)總體戰(zhàn)略環(huán)境分析不夠，各環(huán)境要素配置不夠合理，產(chǎn)業(yè)聚集機(jī)制不夠完善，管理機(jī)制、資金投入、財(cái)稅政策、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、孵化器發(fā)展等方面的缺陷，特別是經(jīng)濟(jì)效益有待提高，成為開發(fā)區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的障礙。如此，重新定位成為首先需要解決的問題。

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的背景下，開發(fā)區(qū)也走在了轉(zhuǎn)型升級(jí)的十字路口。唯有轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，才能向更高的層次發(fā)展。以2006年《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020）》的發(fā)布為契機(jī)，開發(fā)區(qū)正式走上“二次創(chuàng)業(yè)”的道路。值得欣慰的是，現(xiàn)在，對(duì)開發(fā)區(qū)的考核，不只是GDP的貢獻(xiàn)，還有單位面積土地增加值的要求等效率指標(biāo)。

此時(shí)，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)與高新區(qū)的定位已出現(xiàn)模糊，并出現(xiàn)融合趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，產(chǎn)業(yè)升級(jí)的要求，需要提高附加值，不斷引進(jìn)高新技術(shù)企業(yè)，吸收高新區(qū)的發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的元素。而高新區(qū)亦需要有產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，來維持孵化、科技成果產(chǎn)業(yè)化等漫長(zhǎng)過程的可持續(xù)進(jìn)行。而西安高新區(qū)引進(jìn)三星項(xiàng)目即為最有力的明證。

相關(guān)人士認(rèn)為，要支持和鼓勵(lì)不同功能的開發(fā)區(qū)整合，以完善整體功能，提高整體競(jìng)爭(zhēng)力鼓勵(lì)各類不同功能的開發(fā)區(qū)就近進(jìn)行整合，形成多功能綜合性的產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，提升綜合競(jìng)爭(zhēng)力。事實(shí)上，目前已經(jīng)出現(xiàn)合并的趨勢(shì)，而蘇州工業(yè)園與蘇州開發(fā)區(qū)就是代表。

長(zhǎng)期以來，在“先生產(chǎn)后生活”的觀念指引下，開發(fā)區(qū)作為一個(gè)人為劃分的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域，成立之初的目的僅僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，往往設(shè)在城市郊區(qū)或遠(yuǎn)離城市的農(nóng)村地帶。通過有限的基礎(chǔ)交通與城市連接，人們?cè)趫@區(qū)內(nèi)從事的僅僅是生產(chǎn)活動(dòng)，生活功能則放在城市。在地理位置與外界斷裂，沒有形成完整的人文社會(huì)環(huán)境。這與可持續(xù)發(fā)展的思想背道而馳。

因此，開發(fā)區(qū)應(yīng)該建設(shè)成為現(xiàn)代化的新城區(qū)，保持一定數(shù)量的常住人口，完善社區(qū)功能建設(shè)即居住小區(qū)、商業(yè)區(qū)、服務(wù)業(yè)設(shè)置、教育文化場(chǎng)所建設(shè)等。而這也是知識(shí)密集、技術(shù)密集的開發(fā)區(qū)，吸引并留住人才必由之路，使智力資源發(fā)揮出更高的創(chuàng)造力。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，不僅需要依靠自主創(chuàng)新，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式，保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還需要在開發(fā)區(qū)的發(fā)展和環(huán)境保護(hù)方面取得平衡，從而，克服資源和環(huán)境的制約，進(jìn)一步加強(qiáng)開發(fā)區(qū)土地資源的集約高效利用，積極推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)，走消耗低，污染少，產(chǎn)出高的發(fā)展道路。