“安得廣廈千萬間”
——公租房面向群體界定

我國的住房保障體系已走過十余個年頭，從最初的經濟適用房“一統天下”，到后來為解決城鎮“絕對居住貧困”而應運而生的廉租房，再到后來的“兩限房”，基本形成了我國現行的住房保障體系的主體結構。但隨著住房保障工作的深入與展開及社會的發展，以廉租房、經適房、兩限房為主體的住房保障體系逐步顯現出一定的問題與弊端。

一、住房保障體系之“痛”

被忽視的“夾心層”

廉租房以完全福利的性質，解決了“絕對貧困”人群的居住難題，而經適房和兩限房以低于商品房的價格，讓更多百姓擁有了“自有住房”，但此種住房保障體系卻忽視了兩類“夾心層”的住房需求，使之始終游離于國家住房保障體系主體之外。一類是家庭（個人）綜合條件處于“絕對貧困”之上，不能享受廉租房政策，但又無力購置經適房或兩限房，我們將此類群體稱之“低收入夾心層”；另一類群體情況相對好些，我們暫可將他們稱為“中收入夾心層”，他們擁有穩定的工作、不錯的收入，這些讓他們喪失購置經適房或兩限房的資格，但面對日益高漲的房價卻只能是望房興嘆。這兩類“夾心層”群體在無法得到政府住房體系保障的同時，只能通過付出高昂的房租以取得“棲身之所”，他們的正當且合理的居住訴求不能在“廉、經、限”為主體的保障體系中得以滿足，甚至出現為了達到購買經適房或兩限房條件而主動降薪、跳槽待遇更差的職位等“極端”情況。

“群租”現象的出現

如果 “北漂”是對一種生活態度的鮮明描繪，那么“蟻族”、“蝸居”卻是對社會底層群體生活狀態的真切表白。伴隨同名電視劇的熱播和“旭日陽剛”組合的火速竄紅，“蟻族”、“蝸居”所折射出的社會底層生活的窘境與無奈，迅速曝光于公眾視野之中，成為街頭巷尾熱議的流行話題，更是給仍舊以戶籍為篩選條件的住房保障體系一次深深的刺痛。過去的唐家嶺——北京最大的“蝸居”地，曾經聚集了數萬懷揣夢想的大學畢業生和外來務工群體。面對微薄的收入和高昂的租金，“混租”、“群租”成為了他們的生活模式，不得已地迅速在他們中間“流行”開來。

伴隨城中村改造搬遷進程的加快，唐家嶺這個“蝸居”時代的圖騰也徹底地消失了。基于“群租”可能帶來的安全、社會等方面的不良后果，住房和城鄉建設部亦于2010年底出臺了《商品房屋租賃管理辦法》，其中明令禁止“群租”。然而依靠城中村的改造和一紙公文就可以將這一現象徹底禁止？答案顯然是否定的。“有需求就會有市場”，“廉、經、限”住房保障體系在重點關注“長住“需求的同時，卻將最需要重點關注的“過渡性”居住需求排除在外，若不能從體制上予以解決，“混租”、“群租”現象難以改變與消失。

難以厘清的“權屬”關系

在我國“廉、經、限”的住房保障體系中，經適房和兩限房是絕對的主力“產品”，形成了“以售為主、租售結合”的保障模式，但此種模式存在一大弊端便是相關權屬關系的分割問題。從本質來看，經適房和兩限房都屬于“有限產權”類住房，因為其全部由政府讓渡部分權益，如采用劃撥土地、減免城市配套費用及相關稅費等，降低開發成本使保障對象以低于市場價格獲得所有權和使用權，但這種帶有部分福利性質的屬性，又決定了購房者在所有權轉讓或使用權轉讓方面，不具有普通商品住宅可以任意支配全部所有權和使用權的權利。雖然政府對于經適房和兩限房的出售、出租等方面，有著嚴格而縝密的規范制度及處置規定，但是在現實生活中，依舊出現“私下轉讓保障房、出租保障房用于謀利”的現象。出現此種情況并且屢禁不止的根本原因在于權屬關系界定模糊。

首先，“所有權轉讓”形式的保障住房，其監管僅在“一買一賣”兩個節點，持有過程卻處于真空狀態。簡單來說就是，買的時候審核申請人是否符合相關條件，賣的時候按照相關政策采用“回購”或“補交土地出讓收益”等方式，而對于購買人持有房屋過程中的監管處于一種空白，難以實現“保障最需要”人群的訴求。

其次，“所有權轉讓”形式的保障住房，退出機制相對被動。即取得房屋后，即使購買人條件已超出保障房申購標準，只要其不將房屋轉讓，政府無法采取相應的退出機制，使其騰挪房屋，以供其他輪候家庭（個人）使用。這也造成了一面是政府每年投入大量土地、資金建設新的保障住房以滿足新增群體的居住需求，一面卻是保障住房閑置、空置、甚至出租謀利。

可以說，以經適房和兩限房等“所有權轉讓”產品為主體的住房保障體系，不僅無法全面覆蓋“長期居住”型人群的住房保障需求，更是忽視了“過渡性居住”群體的住房需求。同時，由于無法對保障房的申購者實施長效、時時的管理，造成了一定程度的資源浪費。我們急需引入一種新的住房保障模式，化解上述問題與矛盾。

二、住房保障體系之“變”

針對“廉、經、限”住房保障體系所出現的問題與矛盾，住房和城鄉建設部于2010年6月下發《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》提出大力建設公共租賃住房，藉以滿足城鎮“中、低夾心層”和“過渡性居住”需求群體的住房困難的問題。同時，部分地區轉變保障性住房供應體系，推進“租售并舉、以租為主”模式，通過“擁有所有權、轉讓使用權”實現對保障群體的長效監控，并配以完備的退出機制，使有限的資源滿足更多住房困難群體的需求。

“夾心層”究竟是哪些群體？他們有什么特征？

“長期居住”和“過渡性居住”的住房困難群體大致可以分為城市既有居住貧困人群、城市新增就業人群、外來務工人員等三類群體。

公租房與廉租房的區別與差異：

（1）城市既有居住貧困人群，指收入中等偏下，居住現狀較差，并在可預見的一段時期內無法依靠自身能力購置自有住房，以改善居住窘況的城鎮家庭，包含但不限于下崗職工、殘疾人、身體健康或行動不便但具備自理能力的老人等弱勢群體。

（2）城市新增就業人群，即擁有所在城市戶籍、或沒有取得城市戶籍但在該市長期居住生活且連續穩定工作一定年限的人員，在可預見的未來能夠依靠自身能力購置房屋，但暫時未具備購房能力的短時過渡者，包含但不限于新畢業的大中專畢業生、新婚青年夫妻等。

（3）外來務工人員，即從其它地區進入城市打工就業的人員，出于經濟能力等多方面因素考慮，多在該城市不考慮置業且居住條件十分惡劣，包含但不限于農民工及家屬等。

三、結語

公租房，作為保障性住房體系的新生力量，到現在為止也僅僅經過了一年有余的時光，且大部分地區的公租房應處于集中建設階段，其社會效應和經濟效應還需若干年后才可得以定論。但是公租房的出現，確實給城市中“高不成、低不就”的夾心層帶來了一份希望和愿景，也會進一步促進我國住房保障體系的發展與規范。