維系希望
—— 公租房的選址和建設(shè)

不可承受之輕

莊子云：哀莫大于心死。當(dāng)沒有足夠的權(quán)利、沒有足夠的資產(chǎn)、甚至沒有足夠的保障的時(shí)候，人們心底里的希望便成了自身唯一的珍寶。這種對(duì)希望的看重，遠(yuǎn)甚于國(guó)王對(duì)于權(quán)力、財(cái)主對(duì)于金錢。而公租房所服務(wù)的人群，正是這種最需要維系希望的城市中低收入人群。

具體來說，公租房群體的希望表現(xiàn)在兩個(gè)層次：一是希望即使暫時(shí)收入不高，也能有機(jī)會(huì)幾年后好起來；二是能有一個(gè)充滿發(fā)展機(jī)會(huì)且有尊嚴(yán)的生活。這兩個(gè)層次相互依存，集中體現(xiàn)出了城市中低收入人群最根本的希望所在：擺脫現(xiàn)狀和融入社會(huì)。

但是長(zhǎng)期以來，高速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)所帶來的繁榮掩蓋了城市中低收入人群的生活窘迫，新就業(yè)人員等“夾心層”的利益訴求一直被GDP的光芒壓制和忽略，難以得到政府和社會(huì)的關(guān)注。對(duì)其希望的維系更是漸漸變成了可有可無的“輕”，如果任其發(fā)展下去，是城市、社會(huì)甚至是國(guó)家都難以承受的。

前一段時(shí)間，一向穩(wěn)定的法國(guó)和英國(guó)相繼發(fā)生以首都為中心的全國(guó)性大規(guī)模騷亂，便是政府對(duì)中低收入人群希望維系的不力導(dǎo)致。以法國(guó)為例，2005年巴黎騷亂主要發(fā)端于移民聚居的中低收入地帶，而此類地帶的形成與公租房的建設(shè)有著密切的聯(lián)系。1960～1970年代，法國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，政府在巴黎郊區(qū)大規(guī)模修建高密度公共租賃住房等福利住房，供招募的非洲裔法國(guó)籍勞工及從阿爾及利亞撤回的法國(guó)裔公民居住。1980年代政府推行購(gòu)房計(jì)劃，使大部分當(dāng)?shù)胤▏?guó)裔公民搬離，郊區(qū)逐步形成了大規(guī)模移民家庭及初入巴黎的中低收入人群居住地，這加劇了城市發(fā)展問題的嚴(yán)重程度。然而，城市和郊區(qū)物質(zhì)上的沖突還不是騷亂的直接推手，公租房群體希望的失卻才是主因。據(jù)統(tǒng)計(jì)，巴黎公租房集中地區(qū)人口密度極高，但失業(yè)率卻是法國(guó)平均值的2倍以上，15～25歲的青年人非就業(yè)率（指沒有上學(xué)也沒有就業(yè)的比率）甚至高達(dá)40%。當(dāng)擺脫現(xiàn)狀和融入社會(huì)的希望相繼破滅，長(zhǎng)期生活在焦慮中的青年人便極易產(chǎn)生對(duì)社會(huì)的不滿，騷亂的發(fā)生就不難解釋。今年8月的倫敦騷亂與之也頗為類似。可見，公租房的希望維系實(shí)在可說是城市，甚至社會(huì)、國(guó)家不可承受之輕。

那么，我們大規(guī)模的公租房建設(shè)又該如何避免這種可能產(chǎn)生的不利局面呢？

我們應(yīng)當(dāng)回歸公租房服務(wù)對(duì)象的價(jià)值核心——希望，在真正重視公租房建設(shè)的基礎(chǔ)上，從選址和建設(shè)雙方面考慮，使其能夠?qū)κ褂谜邤[脫現(xiàn)狀和融入社會(huì)的希望加以維系，進(jìn)而切實(shí)實(shí)現(xiàn)公租房的保障目的。

新機(jī)會(huì)主義

城市中心還是城市邊緣？

我國(guó)城市大多屬于單中心結(jié)構(gòu)，城市中心區(qū)聚集了大部分城市公共資源，這使其也同樣集中了城市中更多的機(jī)會(huì)，如更好的醫(yī)療、更好的教育、更好的服務(wù)以及更好的就業(yè)崗位等等。如果公租房建設(shè)仍依照土地價(jià)值規(guī)律選址在城市邊緣區(qū)，公租房的服務(wù)對(duì)象——“夾心層”群體，就仍將面臨上升通道閉塞、擺脫現(xiàn)狀艱難的窘迫境地。由于公租房建設(shè)是政府行為，是社會(huì)公平的保障行為，公租房的選址和建設(shè)就應(yīng)該跳出這種典型的房地產(chǎn)開發(fā)思維模式，而將看得見的希望賦予公租房承租人。所以，政府公租房建設(shè)選址的理想?yún)^(qū)域應(yīng)當(dāng)是城市中心區(qū)。

有學(xué)者提出城市中心區(qū)土地給予公租房實(shí)在可惜，于是提出在邊緣區(qū)公共交通便利，甚至有大容量公共交通的地區(qū)興建公租房。對(duì)于交通敏感型公租房承租對(duì)象來說，確是一種有效解決途徑。但即使是這種情況，也需要考慮廣泛的成本問題，如公租房用戶的通勤成本等；如必須在邊緣區(qū)興建，則應(yīng)建立并維持一個(gè)較低價(jià)格、適當(dāng)尺度、完善便捷的公共交通體系來支撐，此外還要考慮其所帶來的長(zhǎng)期財(cái)政支出的后果。

問題的解決：多元化供房方案

城市中心區(qū)作為公租房的理想選址，該如何具體實(shí)現(xiàn)公租房的供房呢？我們認(rèn)為，對(duì)政府而言，公租房的供應(yīng)不僅僅局限于集中興建，而需要采取更加靈活的多元化供房途徑。所謂多元化的供房途徑，其主要模式分為兩大類：一類仍是集中興建，在城市中心區(qū)廢棄地，甚至經(jīng)過改造的棕色地帶，見縫插針地興建適當(dāng)規(guī)模的公租房；另一類則是利用現(xiàn)有的住宅市場(chǎng)進(jìn)行公租房源的擴(kuò)大，如收購(gòu)商品新房、二手房以及改造爛尾樓。

這種多元化的供房方案，不僅可以針對(duì)各個(gè)城市甚至各個(gè)地段的實(shí)際情況進(jìn)行公租房系統(tǒng)擴(kuò)容的操作，甚至在市場(chǎng)上可收可放、非常靈活，同時(shí)也可在一定程度上比單純的集中興建方法更快、更有效地達(dá)到相應(yīng)的政策目標(biāo)。而且，由于近期國(guó)際經(jīng)濟(jì)走勢(shì)低迷及其他一些因素的影響，房地產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)前所未有的停滯局面，市場(chǎng)的持續(xù)萎靡和前景不明，使得商品房滯銷嚴(yán)重，這給了政府在公租房的供房途徑上采取靈活手段的最佳時(shí)機(jī)。

大混居時(shí)代

除卻維系城市中低收入人群擺脫現(xiàn)狀的希望，公租房的建設(shè)擴(kuò)容更重要的是維系他們?nèi)谌肷鐣?huì)的希望。只有通過與其他人群的混居，才能使公租群體產(chǎn)生身處社會(huì)主流之中的感覺，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的總體目標(biāo)。所以，公租房的建設(shè)擴(kuò)容理應(yīng)進(jìn)入大混居時(shí)代。

大規(guī)模還是小規(guī)模？

公租房的建設(shè)和擴(kuò)容模式按照所選擇的地塊的大小和區(qū)域的集中性可以分為：大規(guī)模、住宅小區(qū)式的聚居型公租房，和小規(guī)模、分散化的混居型公租房。兩種方式各有利弊，但小規(guī)模、分散化的混居型公租房模式對(duì)實(shí)現(xiàn)公租戶融入社會(huì)的希望顯然更具可行性。

首先，要集中興建大規(guī)模的公租房區(qū)域，在城市中心區(qū)很難實(shí)現(xiàn)；而如果放在城市邊緣區(qū)，就會(huì)如前所述給公租戶及政府增加巨大成本，不能使公租房制度的目的得到很好體現(xiàn)。同時(shí)，聚居型公租房還將造成所在范圍內(nèi)城區(qū)形象的下降，不利于城市的全面發(fā)展。例如，近日有北京女孩征婚，要求對(duì)方有房的同時(shí)，加注“有房不能在天通苑”。

更重要的是，公租房相對(duì)集中，雖然會(huì)很大程度地降低建設(shè)和管理成本，但由于公租房承租人即城市中低收入人群大量聚集，將產(chǎn)生一系列復(fù)雜的城市社會(huì)問題，同時(shí)也將逐漸消解其融入社會(huì)的希望。大范圍的空間單純化，必然使公租房群體產(chǎn)生與社會(huì)大眾的心里隔閡，區(qū)域內(nèi)部逐漸形成獨(dú)立于社會(huì)之外的價(jià)值體系，并以自己的方式解決問題。如巴黎公租房區(qū)域，青年們甚至自行制定和實(shí)施了“郊區(qū)制裁法”。這將使公租房的建設(shè)成為主動(dòng)化的城市貧民窟建設(shè)，完全違背公租房體制的建立初衷。

小規(guī)模公租房與其他住宅大混居，便可以將上述不利緩解。這種方式的不利結(jié)果僅僅是相應(yīng)土地價(jià)值未充分利用。法國(guó)公租房的政策性轉(zhuǎn)變值得我們學(xué)習(xí)。法國(guó)在騷亂頻發(fā)后，痛定思痛，決定實(shí)施新的公租房建設(shè)制度，即“城市更新計(jì)劃”以推動(dòng)社會(huì)融合。制度使公租房建在普通住宅區(qū)，實(shí)現(xiàn)中低收入者與高收入者“同在一個(gè)屋檐下”，并進(jìn)一步規(guī)定今后法國(guó)房地產(chǎn)商想在某個(gè)區(qū)域開發(fā)大型樓盤時(shí)，必須向法國(guó)政府承諾其所建住宅含有一定比例的公租房，以實(shí)現(xiàn)公租房的分散化和大混居，增強(qiáng)公租戶融入社會(huì)的希望維系力度。

圖1 兩種公租房建設(shè)擴(kuò)容模式示意

問題的解決：柔性分異

實(shí)現(xiàn)混居型公租房發(fā)展模式，必須在實(shí)際操作中注意地緣分布對(duì)城市地價(jià)的影響。也就是說，在大混居的前提下，要通過外觀、戶型等等方面的差異化手法實(shí)現(xiàn)不同人群的小聚居，尤其是只為相應(yīng)人群提供短暫居住的公租房的小聚居。通過這種居住分異，來保持普通住宅的居住品質(zhì)不受公租房聚集的影響，不對(duì)城市地價(jià)產(chǎn)生沖擊。

同時(shí)，由于居住在一起的高低收入人群差異明顯，如文化的沖突、生活方式和生活水平的沖突、資源占有方式的沖突等等。在二者之間，往往會(huì)形成潛在的沖突點(diǎn)、線和面。在某個(gè)時(shí)刻，不經(jīng)意間這種潛在的沖突會(huì)因某個(gè)偶然的事件而突然爆發(fā)，群體之間的劍拔弩張的形勢(shì)就有可能會(huì)出現(xiàn)。這就要求我們必須在遵循小聚居分異的規(guī)律下，通過精心的設(shè)計(jì)避免使居住水平差異過大的群體比鄰而居。而且，在社區(qū)活動(dòng)中，不同人群各有各的立場(chǎng)、利益取向和話語形式，各有各的服務(wù)訴求，政府在管理和配套服務(wù)上的供給也存在困難。這就需要我們?cè)诠夥窟x址建設(shè)的時(shí)候，要與居住水平差距并不大的群體統(tǒng)一考慮，并以居住水平為基本要素，實(shí)現(xiàn)與城市不同收入群體居住空間的梯次過渡，以柔性分異的手法，滿足各個(gè)群體分異的實(shí)際需求以及社會(huì)的根本和諧目標(biāo)。

實(shí)現(xiàn)柔性分異的手法主要有兩種：一是將中等收入社區(qū)作為隔離帶適當(dāng)拆分較低收入人群居住區(qū)，并隔離居住水平差距較大人群，實(shí)現(xiàn)梯度分異；二是在具有一定落差的不同居住單元之間，楔入一些必須的其它功能用地，這也可以在一定程度上起到過渡和緩沖的作用，實(shí)現(xiàn)柔性分異。（具體如下圖所示，其中R1為高收入人群居住單元，如高檔公寓、高檔住宅、別墅等；R2為中高收入人群居住單元，如高檔住宅、普通公寓、普通商品住宅等；R3為中等收入人群居住單元，如普通商品住宅等；R4為中低等收入人群居住單元，如普通回遷住宅、經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房等；R5為公租房。）

柔性分異手法示意（R1～R5為居住，G為公共綠地，C為商業(yè)）

總結(jié)

考慮公租房的選址和建設(shè)，要回歸公租房服務(wù)對(duì)象的價(jià)值核心——希望：通過多元化的供房形式維系公租戶擺脫現(xiàn)狀的希望，通過柔性分異的建設(shè)原則維系公租戶融入社會(huì)的希望。只有這樣，我們?cè)诖笠?guī)模建設(shè)公租房等保障性用房時(shí)期才能夠在不造成新的城市問題的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)公租房政策根本的目的。