專訪陳錫文:集體土地不可輕易入市

周璇

國務(wù)院總理溫家寶在3月5日的政府工作報告中提出，本屆政府將在最后一年任期內(nèi)出臺《集體土地征收補(bǔ)償條例》。兩個月前為《求是》雜志的撰文之中，溫家寶也強(qiáng)調(diào)，要加快修改土地管理法、推進(jìn)集體土地征收制度改革。他寫道，近年來城鎮(zhèn)粗放擴(kuò)張，“對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利保護(hù)不夠，損害農(nóng)民的合法權(quán)益”。

兩會期間，多名全國政協(xié)委員和全國人大代表向大會遞交提案、議案，呼吁縮小土地征收范圍，提高農(nóng)民補(bǔ)償收益，但其中也不乏沖突的觀點(diǎn)，比如集體土地是否入市。

就農(nóng)村集體土地問題和對《土地管理法》的修改意見，《中國新聞周刊》于全國政協(xié)十一屆五次會議期間專訪了中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文。他表示，農(nóng)村集體土地的主要問題不是入市問題，而是在保證其權(quán)利的基礎(chǔ)上，對其用途要有嚴(yán)格限定。

“對于地方土地收益這一大塊既得利益，能不能咬咬牙，推進(jìn)改革”

中國新聞周刊：現(xiàn)在外界十分關(guān)注集體土地征收制度的改革和法律的修改。如果允許農(nóng)民手中的集體土地入市，你認(rèn)為會不會產(chǎn)生一些根本性的變化？

陳錫文：集體土地問題最近專家們談得很多，有的說可以讓它入市，有的說可以讓它交換和買賣。但是我們必須想清楚，在這之前要不要規(guī)定誰可以買，買了去干什么，一個村的集體經(jīng)濟(jì)共同體里的一部分農(nóng)民買賣集體土地又怎么算？這些問題非常復(fù)雜，應(yīng)該既要從國情出發(fā)，也要遵照國際上的一些基本經(jīng)驗(yàn)。據(jù)我所知，大多數(shù)亞洲國家都很明確地規(guī)定，非農(nóng)民不能買農(nóng)地，至少是買了農(nóng)地不能再蓋房子。所以說，土地是一個很專門的問題，對這個問題的討論必須具備相應(yīng)的知識才能討論，不是光憑感情就可以去說的。我不知道很多專家發(fā)表這些見解之前，對國外相關(guān)的法律法規(guī)是否了解。像土地問題這種關(guān)系長遠(yuǎn)、關(guān)系全局的大問題，如果討論的門檻太低，就可能要亂套了。

溫家寶總理在今年的政府工作報告中也特別強(qiáng)調(diào)農(nóng)村改革，至少要出臺《集體土地征收補(bǔ)償條例》。但是土地改革面臨的最大問題，是如何處理在改革創(chuàng)新和遵守法律之間的關(guān)系。農(nóng)村的改革的確存在很多困惑，有些改革如果方向偏了，將來帶來的問題會是很嚴(yán)重的。我們當(dāng)前的農(nóng)村土地征地制度并非完善，法律本身就存在矛盾。比如，憲法中“規(guī)定城市的土地屬于國家所有”。然而城市始終在擴(kuò)張，是不是城市擴(kuò)張到哪，國有土地就擴(kuò)張到哪？另外，農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)也不夠清晰。盡管現(xiàn)在對土地所有權(quán)的用途比較清晰，但是土地承包經(jīng)營權(quán)因?yàn)榉傻牟煌晟疲茈y厘清，再加上農(nóng)村里的民主制度不健全，造成了對農(nóng)民土地收益的侵害。目前，地方財政中土地出讓金仍占主體，而農(nóng)民在這個過程中并未獲益。因此，征地范圍過寬和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低是征地制度兩個突出的問題。征地制度如不改革，無論是對于寶貴的土地資源還是農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益都很難保護(hù)。

實(shí)際上，十六屆三中全會的決議就明確了土地改革的方向，即“保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模的原則，改革征地制度，完善征地程序”。然而，在這些方面，我認(rèn)為改革的動作是有難度的。對于地方土地收益這一大塊既得利益，能不能咬咬牙推進(jìn)改革，這涉及到法律的修改，也涉及到地方政府的實(shí)際。

“我不相信所謂的‘占補(bǔ)平衡，我也不贊成宅基地置換”

中國新聞周刊：你是否贊同在土地管理法的修訂和《集體土地征收補(bǔ)償條例》之中，對農(nóng)民的土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)能夠有所提升，增加農(nóng)民對集體土地的處分和收益權(quán)？

陳錫文：現(xiàn)在討論能不能入市，不是一句話能講清楚的。當(dāng)初政府允許農(nóng)民在農(nóng)民土地上蓋房子，就是允許農(nóng)民自己使用的，而批準(zhǔn)這些農(nóng)地的時候，農(nóng)民就說是給自己用的。假如政府批準(zhǔn)農(nóng)民建的就是商品房，那么入市沒有問題。因此，集體土地和城市土地不一樣，而我們現(xiàn)在的問題就是，農(nóng)村土地的過去不是一張白紙。當(dāng)初你拿到土地的時候，你付出過什么代價？如果沒代價，那么沒代價的東西怎么會是商品呢？這些問題都是要研究的。現(xiàn)在時髦的說法就是入市，誰要是說不能隨便入市，就好像不贊成改革。但真的是那么簡單嗎？這個國家要是允許土地隨便入市，什么后果我不知道你想沒想過。

所以我覺得，國家管理土地時，最重要的是規(guī)劃其用途。土地的所有者是誰不要緊，但無論誰的土地都不能擅自亂用，而要按照用途管制進(jìn)行來用。一般而論，所有國家對土地大的分類就有三個——市地、農(nóng)地、生態(tài)地。每一類地，誰可以擁有，誰不可以擁有，一定有非常細(xì)致的規(guī)定。市地是對社會開放的，農(nóng)地是只對農(nóng)民開放的，而生態(tài)用地是任何人都不可以動的。所以說，土地不像我們簡單說的要素流動那么簡單，而在任何一個國家，農(nóng)民對農(nóng)地的處分權(quán)一定是有限的。這些規(guī)定看起來好像是法律對農(nóng)民不公，但是因?yàn)檗r(nóng)地是全社會的共同財產(chǎn)，它總是可能越用越少的。討論土地問題，必須將其看作一個特殊的要素，而并非簡單地向效益高的方向流動。現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)界和理論界把土地看作單純的要素進(jìn)行討論，但是農(nóng)村土地絕不是這樣的。作為農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料，沒有地，就沒有農(nóng)業(yè)。再怎么土地改革，耕地不能減，質(zhì)量不能降。

近年來，很多方面都是利用推進(jìn)土地制度改革而增加建設(shè)用地指標(biāo)。但是，我不相信所謂的“占補(bǔ)平衡”，我也不贊成宅基地置換，這些做法實(shí)際上都是在增加建設(shè)用地指標(biāo)。農(nóng)村土地是法律規(guī)定給予農(nóng)民的用益物權(quán)，就是農(nóng)民的財產(chǎn)。現(xiàn)在補(bǔ)償給農(nóng)民的十幾萬元，但土地再賣出時通常數(shù)百萬元，農(nóng)民的權(quán)益受到侵害。

我們無論如何進(jìn)行土地改革，土地的規(guī)模和質(zhì)量這根紅線不能觸碰。因此，我認(rèn)為要談土地制度的改革，必須在以上這些前提之下。我建議，有些人愿意討論土地的話，就好好地研究一下別的國家的土地法律法規(guī)是怎么定的。盡管我們有關(guān)土地的法律是有問題的，但是要改，也要理清當(dāng)初為什么要那樣定。

“現(xiàn)行的土地法規(guī)自身有缺陷”

中國新聞周刊：既然你認(rèn)為農(nóng)村土地不能輕易入市，那么你贊同農(nóng)村土地還有必要成為國有土地之后才能進(jìn)行流轉(zhuǎn)嗎？

陳錫文：這一點(diǎn)我認(rèn)為是不完全必要的。現(xiàn)行的土地法規(guī)自身有缺陷。憲法中規(guī)定“城市的土地屬于國家所有”，但是憲法中又規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。征用的土地必須是符合公共利益，但是，顯然城市的征地并不都是公共利益需要，那么又為什么要求農(nóng)村土地又要劃入城市范圍再被國家征收呢？這些有缺陷的地方就需要與時俱進(jìn)地修改。

我剛才講到的是政府對土地的管理。我國的土地所有權(quán)只有國有和集體所有兩種，其他國家至少還有一種私有制，但是其他國家政府也不會去管理所有權(quán)。政府的主要任務(wù)就是管土地的用途。無論是國家的地、集體的地、個人的地，只要用途符合政府的規(guī)劃就可以，至于是誰擁有的，這不是政府管的。我覺得現(xiàn)在政府是管得多了，沒有必要所有的建設(shè)用地都要征收過來。實(shí)際上只要所有的土地利用規(guī)劃讓所有者都得到好處，這是天經(jīng)地義的。

中國新聞周刊：那你認(rèn)為土地征收制度的頂層設(shè)計應(yīng)如何進(jìn)行？

陳錫文：對于頂層設(shè)計，我覺得法律一定要規(guī)定清楚，就是各種各樣的土地，誰可以擁有，誰可以使用。同一種土地的擁有者，在改變所有者之后，不許改變用途，有的甚至連所有者都不能改變，只可以在同等的所有者之間才可以買賣和流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)，一定要有一整套嚴(yán)格的限制。

中國新聞周刊：你向負(fù)責(zé)土地征收法律修改的國務(wù)院法制辦公室提過這些建議嗎？

陳錫文：該我們說的，我們當(dāng)然得說啊。