新疆維吾爾自治區水土保持補償費收費方法和標準

高照良，吳 晹，郭亞軍

（1.西北農林科技大學 水土保持研究所，陜西 楊凌712100；2.陜西省水利電力勘測設計研究院，西安710001；3.西北農林科技大學 經濟管理學院，陜西 楊凌712100）

水土資源是人類賴以生存的物質基礎，水土保持是生態建設和環境保護的重要內容，也是廣大農村社會經濟發展的重要保障［1］。建立水土保持生態補償是落實中央關于建設資源節約型社會和環境友好型社會的重要內容。水土保持生態補償提出較早，1991年頒布的《中華人民共和國水土保持法實施條例》就明確規定“損壞水土保持設施的應當給予補償”，國務院1993年5號文件《國務院關于加強水土保持工作的通知》，更加明確具體的提出“對已經發揮效益的大中型水利、水電工程，要按照庫區流域防治任務的需要，每年從收取的水費、電費中提取部分資金，由水庫、電站掌握用于本庫區及其上游的水土保持，由所在省水行政主管部門負責組織檢查驗收”。收費方法和標準制定是水土保持補償收費政策的核心部分，該部分設計的合理性和有效性直接關系到該政策具體實施的可行性。本文對水土補償收費政策所采取的具體方法和收費標準的制定等技術性很強的部分進行詳述。

新疆維吾爾自治區（以下簡稱新疆）擁有石油、天然氣、煤、油頁巖和鈾5種能源礦產，其中石油、天然氣和煤是新疆最具優勢的礦產資源。新疆是我國陸地石油最有遠景的地區之一，準噶爾、塔里木、吐魯番—哈密3大油氣沉積盆地及其他19個大小沉積盆地成油地質條件好，沉積面積達95萬km2。其中塔里木盆地面積56萬km2，是我國最大的含油氣沉積盆地，預測油氣資源量184億t，其中石油資源量101億t，天然氣8.3萬億m3，是我國“西氣東輸”的起點。新疆的煤炭地層面積預計為30.7萬km2，煤炭資源量預測2.19萬億t，占全國的40%，居全國之首；已探明的儲量約170多億t，居全國第8位，位居31個省（市、自治區）首位。資源儲量中百億噸以上煤田達24處。按目前的煤炭年產量和回采率測算，現有保有儲量從2007年還可以繼續開采700多年。近年來，新疆的礦產資源得到了大規模的開發，為經濟騰飛發揮了積極的作用。至2008年，煤炭產量增長至6 763.41萬t，石油產量增加至2 715.13萬t，天然氣產量為235.89億m3。但是，在大規模的礦產開發的同時，忽視環境保護、生態恢復和導致污染的現象比較普遍。據自治區生態環境現狀調查不完全統計，至2000年，各類礦產資源開發破壞土地總面積90 734.32 hm2，其中破壞林地1 818.50hm2，占總面積的2%；破壞草地27 344.98hm2，占 30.1%；破壞耕地6 193.54hm2，占6.8%；破壞戈壁、沙漠、荒漠、鹽堿地等劣地55 377.30hm2，占61.10%。特別是油氣田的勘探開發污染土地287 475hm2，石油工程建設占地破壞土地面積732 883hm2。在開發實施過程中，地表土壤和植被遭到嚴重破壞，誘發了嚴重的水土流失。尾礦、煤泥等固體廢棄物堆放占用大量土地，成為新的土壤侵蝕物質來源；金屬礦山廢渣、尾礦以及重金屬礦產氰化處理后，廢水任意排放，造成廢水中有毒的重金屬離子汞、鉛、鋁及氰化物等對土地和河流的污染。礦產資源的開發對環境造成了嚴重的破壞，甚至有些破壞是不可逆轉的。這些現象均表明，必須對新疆的脆弱的生態環境采取措施控制、保護和治理已亟待解決。水土保持補償收費就是其中重要措施之一。

1 確定水土保持補償收費方法和標準思路

1.1 水土保持補償收費方法和標準制定的原則

（1）限制與刺激原則。制定水土保持補償收費政策的最根本目的是控制目前能源開發誘發的水土流失規模和程度，通過收費等手段約束企業開發行為。因此，在制定收費方法和標準時應體現刺激能源開發者減少不必要的開發行為，實現降低水土資源破壞的目標。具體是指，收費標準要與生態環境破壞范圍和程度相適應；與資源開發的自然條件和生態恢復難易程度相適應。

（2）經濟可行原則。水土保持補償收費標準的確定一方面要盡可能滿足控制生態環境破壞的需要，另一方面要充分考慮社會經濟發展的可承受度，這樣才能做到既保護水土環境促進社會經濟的可持續發展，又能保證社會經濟正常運行，使該項補償額度切實可行。

（3）區別對待原則。能源類型多樣，在開發過程中環境破壞程度和類型有著較大差異，其恢復的難易程度也不同，需要的資金投入也不同，所以，應該采取區別對待的原則，針對不同類型的能源開發，確定相應的收費標準。

1.2 水土保持補償收費方法和標準制定的程序和內容

水土保持補償收費方法和標準制定遵循一定的程序，其基本步驟主要包括：（1）對典型地區進行實地調研，搜集數據；（2）試點礦區水土保持生態服務價值和水土流失損失的實際測算；（3）收集基礎數據，基于各部門影響的可行性分析；（4）收費方式的確定和收費標準的制定。具體內容如下：

（1）水土保持補償收費標準制定方法的選擇。能源開發領域的水土保持補償相對于其他領域的生態補償，涉及的利益主體比較明確。因此，這一領域的水土保持補償交易成本較低，比較容易建立。但是，在制定具體補償標準時，同樣面臨著在生態系統恢復目標的總體框架下，究竟基于什么樣的具體依據制定標準以實現最終目標的問題。生態系統水土保持功能恢復的復雜性及滯后性，使得政府的決策必須具有前瞻性。由于生產活動總是基于特定生產力（技術改造自然的能力）和特定的經濟發展水平而展開的，因此補償標準的制定，就需要結合當前條件下企業和其他相關利益者的經濟承受能力。

（2）基于各部門影響的可行性分析。國民經濟各部門之間存在著緊密聯系，但不同部門之間聯系程度不同。但是能源開發部門由于其產品是很多部門的原料來源決定這一部門的影響是基礎性的，對社會的總體影響比較大。因此，有必要假定一定比率的生態補償條件下，征收水土保持補償費對其他各部門的影響，從而使得政策的貫徹對各部門的影響控制在合理的范圍之內。

2 水土保持補償費的征收對象

根據“誰開發，誰收益，誰破壞，誰補償”的原則，確定水土保持補償收費的征收對象。在礦產開發過程中，開采企業是首要受益者；其次，運輸企業是能源的間接受益者；再次，能源的使用者；最后是生產產品的終端消費者［2］。因此，水土保持補償征收對象應該是：能源開發者、運輸者、使用者和最終消費者。但是，能源的使用者和終端消費者數量眾多，征收成本很高。同時，根據經濟學中的價格轉嫁原理，開發者和運輸者能夠把征收的水土保持補償費通過銷售價格轉移一部分補償費。因此，能源開發水土保持補償收費征收對象最終確定為所有能源開發企業、單位和個人及能源的運輸者。本研究主要研究對開發企業的收費，暫不考慮對運輸者收費問題。

3 收費方式的選擇

不同能源開發利用可以采取不同的征收方式，以適應不同資源的特點。目前，主要有以下幾種征收方式：按投資總額征收；按產品銷售總額征收；按產品數量征收；綜合性征收方式；按生態環境破壞占地面積征收；抵押金制度，按動用資源量征收。

（1）按投資總額征收。這種征收方式適用于新開礦以及老礦的新擴建，按照投資總額的一定比例一次性征收。其征收依據主要來源于新開礦的水土保持評估報告，能源開發可能引起的水土資源破壞。比如水土保持方案報告中土壤侵蝕面積、流失量等。這種方式適用性差，一方面可能會對企業造成巨大負擔，另一方面，按比例征收后的金額能否彌補生態恢復需要的成本值得考慮。

（2）按產品銷售總額征收。即按資源開發、加工企業的銷售額的一定比例征收。這種征收方式可消除市場價格變動等因素，但容易受到能源開發的周期性影響。其優點是收費方式簡單，執行成本低，是一種比較滿意的選擇。

（3）按單位產品收費。按產品收費是指在估算恢復能源開發中遭到破壞的水土資源需要的成本為前提下，計算單位產品應分擔的補償額度，按產品對單位征收水土保持補償費。這種收費方式能夠獲得穩定的資金收入，而且，收費方式簡單，易操作，但是不能及時反映市場價格的變動。可以作為一種選擇。

（4）按綜合指標收費。綜合指標即水土破壞面積×時間系數×原生態環境價值系數×破壞程度（深度）系數。也就是根據能源開發對水土資源破壞的面積及破壞程度（永久性、暫時性和可恢復程度）。這種收費方式是較為理想的一種方式，但其需要獲取的信息很多，執行成本很高，可以作為一種參考。

（5）抵押金收費。即對資源開發建設項目在動工建設前，按其建設投資規模或可能對水土環境產生的不良影響收取一定數量的資金作為抵押，促其在建設開發過程中減輕水土破壞，并隨時進行生態破壞恢復治理，或由環保水行政主管部門委托其他單位代理恢復治理。由于這種方式操作麻煩，且量化指標難以掌握，故本文暫不考慮。

（6）按動用資源量征收。根據能源開采過程中所動用水土資源量，也就是以開采一噸礦藏附帶要動用的水土資源量為征收的基礎。這種收費方式很理想，能夠有效地遏制企業不必要的破壞，但執行成本較高，暫不考慮。

（7）探明儲量征收。根據地質勘查結果，目前每年資源開采量，開采年限等，并根據礦區水土恢復所需要花費成本，分攤到單位資源數量上。這種收費方式盡管有利于合理規劃資源有序開采，但難以充分考慮物價、開采成本、生態恢復技術和恢復目標等因素的變動。因此，這種方式目前不宜采用，但可以作為一種參考。

4 補償標準確定

4.1 基于水土保持生態服務功能價值確定補償標準

生態功能服務主要包括向經濟社會系統輸入有用物質和能量、接受和轉化來自經濟社會系統的廢棄物，以及直接向人類社會成員提供生態消費品（如人們普遍享用潔凈空氣、水、舒適性資源）。與傳統經濟學意義上的服務（它實際上是一種購買和消費同時進行的商品）不同，生態系統服務只有一小部分能夠進入市場被買賣，大多數生態系統服務是公共品或準公共品，無法進入市場。生態系統服務以長期服務流的形式出現，能夠帶來這些服務流的生態系統是自然資本［3］。隨著生態經濟學、環境學和自然資源經濟學的發展，生態學家和經濟學家在評價自然資本和生態系統服務功能方面做了大量的研究工作，根據評價對象的不同發展了直接市場法、替代市場法、假想市場法等評價方法，并運用這些方法對生態系統提供的不同服務做出了價值評估。基于所確定的水土保持生態服務功能價值標準來計算煤、石油和天然氣的水土保持補償收費標準，收費方法根據前述的分析采用按單位產品征收法。

（1）石油補償標準的計算。根據對新疆輪臺縣、且末縣和阿克蘇地區部分采油企業采油情況和所占區域面積的調查，我們得出三個樣本的基本數據，年采油量總計76.97萬t，30a服務期總產量為2 309.1萬t，項目建設區和直接影響區內損壞原地貌、植被面積分別為1 425.44hm2和1 688.69hm2。建設區、直接影響區對于水土保持生態服務功能價值的影響年限，在綜合考慮各個地方的自然條件、擾動程度、恢復速度、影響遞減頻率等因素后，分別按10a，3.1 a確定。根據確定的單位面積水土保持服務功能價值為511 764元／hm2進行計算，則石油水土保持補償標準＝面積×服務功能價值／面積×價格指數／產量＝（1425.54hm2×10＋1688.69×3.1）×511764元／hm2×1／23091000t＝444.49元／t。值得注意的是：以上方法所計算的標準中，單位面積水土保持服務功能價值根據模型推算得出，模型所采用的價格標準為當年的價格，在以后的計算中，應依據價格指數的變化，對單位面積水土保持服務功能價值進行調整。

（2）天然氣補償標準的計算。根據調研小組提供的塔中氣田、提爾根凝析油氣田、克拉2氣田等天然氣生產企業的產量及擾動地表面積和損壞水保設施面積的情況，計算企業服務期總生產氣4 190.4億m3，建設區面積1 595.54hm2，直接影響區面積2 459.2hm2。建設區、直接影響區對于水土保持生態服務功能價值的影響年限，在綜合考慮各個地方的自然條件、擾動程度、恢復速度、影響遞減頻率等因素后，分別按10a，3.1a確定。同樣根據確定的單位面積水土保持服務功能價值511 764元／hm2進行計算，則天然氣水土保持補償標準＝面積×服務功能價值／面積×價格指數／產量＝（1559.94hm2×10＋2459.2hm2×3.1）×511764元／hm2×1／4190.4億m3＝0.028 801元／m3。

（3）煤炭補償標準的計算。根據本次調查所搜集的關于新疆煤炭企業的實際情況，煤礦服務期總產煤約123 452萬t，建設區面積1 155.94hm2，直接影響區面積6 674.55hm2，塌陷區面積9 852.92hm2。建設區、直接影響區和塌陷區對于水土保持生態服務功能價值的影響年限，在綜合考慮各個地方的自然條件、擾動程度、恢復速度、影響遞減頻率等因素后，分別按10a，3.1a，10a確定。根據上述計算方法，對新疆14個煤礦公司的單位能源開發水土保持生態功能損失進行計算，則新疆煤炭水土流失補償標準＝面積×服務功能價值／面積×價格指數／產量＝（1155.94 hm2×10＋6674.75hm2×3.1＋9852.922hm2×10）×511764元／hm2×1／43125萬t＝54.21元／t。

基于上述方法測算的價值量充分考慮了資源開采過程中的社會邊際成本，如果將其作為補償標準，完全由開采企業承擔，則企業開采資源將無利潤，但停止開采又降低了社會的總效用。因此，在確定補償標準時應綜合考慮經濟發展水平、企業承受能力、對物價的影響和水土流失治理成本等因素，對價值量加以修正。根據國內外生態服務功能價值研究的成果，按照價值量除以折扣系數7作為補償標準，能兼顧水土保持和經濟可行的原則，并可以把對物價的影響降到最低。

（4）金銅礦采選和鋼生產線補償標準的計算。根據本次調查所搜集的關于新疆金銅礦采選和鋼生產線企業的實際情況，我們得出3個樣本企業，各樣本公司服務期總產量約3 667.2萬t，建設區面積272.16hm2，直接影響區面積122.48hm2。建設區、直接影響區和塌陷區對于水土保持生態服務功能價值的影響年限，在綜合考慮各個地方的自然條件、擾動程度、恢復速度、影響遞減頻率等因素后，分別按10a，3.1a，10a確定。根據上述的計算方法，對新疆3個金銅礦采選和鋼生產線企業的單位產品開發水土保持生態功能損失進行計算，則新疆金銅礦采選和鋼生產線企業項目水土流失補償標準＝面積×服務功能價值／面積×價格指數／產量＝（272.16hm2×10＋122.48hm2×3.1）×511764元／hm2×1／3667.2萬t＝43.279元／t。

4.2 基于水土流失損失經濟損失評估確定補償標準

能源開發區大規模的開發活動，導致水土環境受到很大影響，必然會造成經濟損失。如能源開采過程中，毀壞土地資源所帶來的泥沙流失損失、養分流失損失、水源涵養損失、土地資源廢棄及作物減產損失；淤積江河湖泊所帶來的損失、水體污染損失及水旱災害損失［4］。根據當地自然和人文條件，結合實地調查計算這部分損失，作為確定補償量的參考標準。

利用水土流失經濟損失評估方法確定水土保持補償標準，要首先計算目標區域的水土流失損失，把損失量轉化為價值指標。隨之將其分攤到目標對象上以確定具體標準。根據提出的水土流失損失評估方法，應用新疆維吾爾自治區水利廳水保處提供的資料及實際調研獲得的相關資料，計算新疆維吾爾自治區由于能源開發所帶來的水土流失造成的經濟損失，并根據新疆維吾爾自治區能源開發的實際，把分析對象重點放在石油、煤炭和天然氣這3種目標資源上。

（1）煤炭水土保持補償標準的計算。根據中國科學院水利部水土保持研究所和新疆維吾爾自治區水利廳水保處所提供的煤田開發擾動地表水土流失參數，利用水土流失經濟損失法，采用當期的實際市場價格，計算出新疆標準煤礦開發單位煤礦造成水土流失的當期經濟損失。根據調查所搜集的關于新疆煤炭企業的實際情況，得出煤礦公司服務期總產煤約123 452萬t，建設區面積1 155.94hm2，直接影響區面積6 674.55hm2，塌陷區面積9 852.92hm2。新疆煤礦建設區、直接影響區和塌陷區的新增徑流系數分別按0.4，0.3，0.2測算，土壤新增侵蝕模數根據不同類型區加速侵蝕特點，新疆分別按10 000，5 000，6 000t／（km2·a）測算，對于新疆煤礦水土流失經濟損失的計算見表1。由表1可知，新疆煤礦由于煤炭開采每年帶來的水土流失損失為1 460 574萬元，30 a總產煤約19 650萬t，則可以計算出新疆煤炭水土保持補償標準＝水土流失損失／生產能力＝1460574萬元／123452萬t＝11.83元／t。

表1 水土流失損失評估結果 萬元

（2）石油開發水土保持補償標準的計算。據中國科學院水利部水土保持研究所和新疆維吾爾自治區水利廳水保處所提供的煤田開發擾動地表水土流失參數，利用水土流失經濟損失法，采用當期實際市場價格，計算出新疆的標準油田開發單位石油造成水土流失的當期經濟損失。3個石油企業年采油74.8萬t，30a服務期總產量為2 244萬t，項目建設區和直接影響區內損壞原地貌、植被面積1 425.54hm2和1 688.69hm2，建設區、直接影響區對于水土保持生態服務功能價值的影響年限，在綜合考慮各個地方的自然條件、擾動程度、恢復速度、影響遞減頻率等因素后，分別按10a，3.1a確定。建設區、直接影響區新增徑流系數分別按0.4，0.3測算，土壤新增侵蝕模數分別按10 000，5 000t／（km2·a）測算。該油田由于石油開采每年帶來的水土流失損失為111 644.0萬元，則可以算出石油水土保持補償標準＝水土流失損失／生產能力 ＝111644.0 萬元／2309.1 萬t＝48.35元／t。

（3）天然氣開發水土保持補償標準。根據中國科學院水利部水土保持研究所和新疆維吾爾自治區水利廳水保處所提供的天然氣開發擾動地表水土流失參數和根據調研小組提供的塔中氣田、提爾根凝析油氣田、克拉2氣田等天然氣生產企業的產量及擾動地表面積和損壞水保設施面積的情況，利用水土流失經濟損失法，采用當期的實際市場價格，計算出新疆的標準氣田開發單位天然氣造成水土流失的當期經濟損失。所計算企業服務期總生產氣4 190.4億m3，建設區面積1 595.54.04hm2，直接影響區面積2 459.2.34hm2，建設區、直接影響區新增徑流系數分別按0.4，0.3測算，土壤新增侵蝕模數分別按10 000，5 000t／（km2·a）測算。可得出該氣田由于天然氣開采每年帶來的水土流失損失為446 578萬元，則可以算出氣田水土保持補償標準＝水土流失損失／生產能力＝446578萬元／4190.4億 m3＝0.010 657元／m3。基于上述方法測算的經濟損失，充分考慮了資源開采過程中的環境損失價值，但未完全考慮所損失的水土資源社會總效用。測算的經濟損失體現了社會對水土資源流失要求的最低補償額度，不會顯著增加企業成本，對物價的影響也不會很大。因此，測算結果在實踐中可直接作為補償標準。

（4）金銅礦采選和鋼生產線補償標準的計算。根據本次調查所搜集的關于新疆金銅礦采選和鋼生產線企業的實際情況，得出服務期總產量約3 667.2萬t，建設區面積272.16hm2，直接影響區面積122.48hm2。建設區、直接影響區和塌陷區對于水土保持生態服務功能價值的影響年限，在綜合考慮各個地方的自然條件、擾動程度、恢復速度、影響遞減頻率等因素后，分別按10a，3.1a，10a確定。由于生產活動每年帶來的水土流失損失為16 304.99萬元，則可以算出氣田水土保持補償標準＝水土流失損失／生產能力＝16304.99萬元／3667.2萬t＝4.446 168元／t。

4.3 兩種方法計算結果比較

按照上述兩種方法對煤炭石油天然氣資源開采水土保持補償標準結果分別進行測算，結果對比見表2。計算結果單純從數字對比上看具有差異，但從這些占銷售額比例角度來看并不存在顯著的差異。在實際應用中可以根據地域或者征收對象的差異，采取某一種方法或者以某一種方法為主、綜合其它方法合理地確定水土保持補償費的征收標準。如果把單位產品所消耗的水土保持功能生態服務價值作為補償標準，則更能充分體現水土保持功能的社會價值，使資源開發的水土保持社會邊際成本完全內化為企業的私人成本，是一種較理想的標準。把單位產品所造成的水土流失經濟損失作為補償標準，只是考慮了資源開采過程中的水土流失顯性損失，未完全考慮水土保持功能的其他社會效用，是一種必要補償。但考慮到新疆維吾爾自治區經濟發展水平、企業承受能力、居民支付意愿、物價指數等因素，南疆和北疆的經濟發展差距，新疆全境煤炭價格的較大差異，新疆目前需要通過能源開發帶動新疆經濟發展，并結合新疆維吾爾自治區煤炭開采水土保持補償費測算結果，建議新疆煤炭石油天然氣資源開采水土保持補償費征收標準分別為：煤炭，3～5元／t；石油30～40元／t；天然氣0.008～0.01元／m3。

5 基于煤、石油和天然氣開發的征收預測和可行性分析

新疆自1990年以來能源產業快速發展，能源產量有了很大的提高。1990年煤炭產量2 100.20萬t，石油701.26萬t，發展到2008年，煤炭產量增長為6 763.41萬t，石油產量增加為2 715.13萬t，天然氣產量為235.89億m3。按照上述最低標準足額征收，根據2008年的產量估算，每年可歸集資金13.41億元，按資源種類分，石油可征收8.15～10.86億元，天然氣1.89～2.36億元，煤炭可征收2.03～3.38億元。對煤炭、石油和天然氣分別按照上述標準征收水土保持補償費，總的來說對物價的影響很小，詳見表3，但是對于那些煤炭單價極低的地區如東疆，在征收水土保持補償費時可根據煤炭價格適當調整，使得補償費占價格比例盡量不超過2%，否則會對物價和企業利潤產生嚴重影響，不利于價格穩定和能源開發和環境保護的大局。

表2 補償標準測算結果匯總

表3 水土保持補償費占能源價格比例

能源開發行業利潤很高，水土保持補償費占煤炭、石油、天然氣開采企業單位產品利潤的1.2%～3.3%，這些企業完全有能力在利潤中消化這部分費用。另外，目前除煤炭外，石油和天然氣均為國家定價，不會因為征收補償費對下游產品物價造成影響。即使把補償費完全計入物價的情況下，煤炭價格每t最多增加1.67%，石油價格每1t增加0.70%，天然氣價格每1t增加1.21%，將會使總物價上升0.35%，完全在社會可承受范圍之內。

6 水土保持補償費運用的效益狀況分析

根據水土治理的定額，水土生態功能修復的平均投入為30萬元／hm2。假設上述征收的最低水土保持補償能全部用于治理，則預計可治理面積＝12.07億元／0.003億元／km2＝4 023hm2，即從企業征收的水土保持補償費可以治理約4 023hm2的被破壞土地，使之恢復生態功能。根據前述的計算結果，每治理1hm2的被破壞土地可以產生511 764元的水土保持功能服務價值，則所治理面積可累計創造約20.59億的收益，收益成本比為170.5%。

［1］ 姜德文，郭孟霞，畢華興，等.水土保持生態補償理論與機制［J］.中國水土保持科學，2006（6）：55－59.

［2］ 常燕斌.柳林縣采煤對水資源的影響及預防措施［J］.山西水利，2008（2）：44－45.

［3］ 張秦嶺.陜西省能源開發水土保持補償法律制度研究［J］.中國水土保持，2008（7）：4－5.

［4］ 毛顯強，鐘瑜，張勝.生態補償理論探討［J］.中國人口·資源與環境，2002，12（4）：38－41.