社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估指標體系研究

章曉懿，梅 強

（1.江蘇大學工商管理學院，鎮(zhèn)江 212013；2.上海交通大學國際與公共事務(wù)學院，上海 200030）

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估指標體系研究

章曉懿1,2，梅 強1

（1.江蘇大學工商管理學院，鎮(zhèn)江 212013；2.上海交通大學國際與公共事務(wù)學院，上海 200030）

文章以上海市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展過程和服務(wù)供給方式為研究對象，依據(jù)績效評估的公平性、經(jīng)濟性、效率性和效果性“4E”邏輯框架，采用專家意見法構(gòu)建了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估的指標體系，并進一步討論該指標體系的適用性與局限性。

社區(qū)居家養(yǎng)老；績效評估；指標體系

1 問題的提出

雖然社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在我國已經(jīng)過了10多年的探索與發(fā)展，但因其具有公共服務(wù)的屬性，存在著缺乏市場競爭不足的先天缺陷，造成服務(wù)質(zhì)量難以保證，需要通過來自第三方的評估來推動居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提高，對居家養(yǎng)老服務(wù)進行績效評估是推進其進一步發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有服務(wù)內(nèi)容的多樣性、服務(wù)供給主體多元性和服務(wù)供給方式的不確定性等特點[1]，造成其服務(wù)標準因不易具體化而難以確定，給居家養(yǎng)老服務(wù)績效的評估帶來困難。對于社會服務(wù)的績效評估，目前國內(nèi)無論是在實踐層面還是在理論層面均剛剛起步。但在上海，作為我國居家養(yǎng)老服務(wù)率先發(fā)展的城市，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的探索已經(jīng)為居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估建立了很好的基礎(chǔ)。所以，對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評估不僅具有迫切性而且具有可行性。

綜上所述，筆者將通過對國內(nèi)外最新理論成果和實踐經(jīng)驗的借鑒，依托上海市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展基礎(chǔ)，構(gòu)建社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估的指標體系，對現(xiàn)階段社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)狀況進行評估，并分析居家養(yǎng)老服務(wù)的問題所在，對于應(yīng)對我國人口老齡化的挑戰(zhàn)，推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的深入和可持續(xù)發(fā)展，具有重要的理論和實踐意義。

表1 專家小組成員信息一欄表

2 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估的指標體系構(gòu)建

2.2 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估的內(nèi)涵

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)具有公共服務(wù)的屬性，因此公共服務(wù)績效評估理論是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估的研究起點。有學者認為，公共服務(wù)績效評估是一項活動實施的結(jié)果，既包括實施這種活動所投入資源與獲得效果的對比關(guān)系，也包括投入資源的合理性和結(jié)果的有效性[2]。因此，績效不能僅僅被認為是對結(jié)果的衡量，還包括對過程的衡量，甚至包括對提供方主觀努力程度、投入資源的合理性的衡量。威廉．N．鄧恩將政府績效評估的內(nèi)容概括為“4E”，即經(jīng)濟性（Economy），效率性（Efficiency），效果性（Effectiveness）和公平性（Equity），其中公平指維護社會公平和公民的平等，效率就是政府行為帶來的良好社會效益，經(jīng)濟就是節(jié)約資源，以最小投入獲得最大產(chǎn)出[3]。

綜上，可以將對績效評估的理解集中于經(jīng)濟性、效率性、效果性和公平性等四個目標，包括了過程和結(jié)果兩方面。就過程來說，投入是否滿足經(jīng)濟性要求，過程是否合規(guī)與合理；就結(jié)果來說，產(chǎn)出與投入相比是否有效，結(jié)果是否達到預(yù)期。作為公共服務(wù)，考慮投入與產(chǎn)出的效率，以及效果與公平性，是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評估需要考量的重要方面，尤其須顧及公眾的滿意程度，即上文提及的4E：公平性、效率性、效果性、經(jīng)濟性。針對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵，筆者將從以下方面進行闡述：

（1）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的公平性：一是指在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供給、利用、服務(wù)補貼等方面是否體現(xiàn)了公平原則；二是確認接受居家養(yǎng)老服務(wù)的老年人是否受到公平的待遇；三是關(guān)注需要特別照顧的弱勢群體是否能夠享受到足夠的服務(wù)。

（2）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟性：主要關(guān)注投入和整個過程中的成本，力求節(jié)約資金。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中的投入，一般包括物力投入、財力投入、人力投入和社會力量的投入等方面。

（3）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的效率性：主要是指投入和產(chǎn)出之比，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的效率主要是指包括上門服務(wù)、助餐點、老人日托中心和助浴等各類服務(wù)的利用效率，譬如，實際服務(wù)人數(shù)與規(guī)劃服務(wù)時設(shè)計的人數(shù)比之比等。

表2 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估指標體系

（4）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的效果性：主要是指政策、項目實施在多大程度上達到了預(yù)訂的目標和其他預(yù)期結(jié)果，關(guān)注預(yù)期目標與實際達成之間的關(guān)系。一般體現(xiàn)在居家養(yǎng)老服務(wù)的種類、數(shù)量與質(zhì)量、服務(wù)對象的評價方面。其中，服務(wù)種類與質(zhì)量一般包括：服務(wù)提供種類、服務(wù)設(shè)備的完備性以及服務(wù)的等待時間等；服務(wù)對象評價往往是指服務(wù)滿意度評價和服務(wù)投訴數(shù)量等。

2.2 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估指標體系的設(shè)計

由于我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在著地區(qū)發(fā)展的不平衡性，筆者以社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展較為先進的上海市作為研究對象。本文采用專家意見法，選擇了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)研究學者6人（國內(nèi)高校2人、國外高校1人、老齡問題研究機構(gòu)3人），來自社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)職能部門專家6人（民政部門2人、市級居家養(yǎng)老服務(wù)管理部門1人、市社會福利中心1人和區(qū)級居家養(yǎng)老服務(wù)管理部門2人）共12人組成的專家小組（見表1），于2011年5-6月進行了3輪德爾菲法專家咨詢。問卷收回后，采用Epidate3.1建立數(shù)據(jù)庫，通過界值法、綜合系數(shù)法來篩選指標，運用層次分析法、經(jīng)過計算模擬仿真完成了各級指標系數(shù)的確定。

通過對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)全過程和各類服務(wù)供給方式的特點分析和梳理，筆者依據(jù)“4E”的邏輯框架，借鑒澳大利亞社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)績效評估的經(jīng)驗[4]，篩選出體現(xiàn)層次結(jié)構(gòu)特征的指標。一是將公平性、效率性、效果性和經(jīng)濟性作為居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估體系的4個一級指標；二是從上門服務(wù)、日間照料和社區(qū)助餐等居家養(yǎng)老服務(wù)的主要內(nèi)容出發(fā)，從投入、過程、結(jié)果三個環(huán)節(jié)入手，全方位考量社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的購買服務(wù)方、服務(wù)提供方和服務(wù)接受方等三個主體，經(jīng)三輪專家咨詢結(jié)果，最后確定9個二級指標、31個三級指標（見表2）；三是依據(jù)專家對各指標重要性程度的評分，采用層次分析法，通過計算機程序模擬仿真處理獲得各指標權(quán)重值（見表3）。

表3 社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估指標的權(quán)重

3 結(jié)論與討論

筆者通過借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，依據(jù)績效評估的“4E”績效評估理論的邏輯框架，從上海市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實踐出發(fā)，對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的全過程、各類服務(wù)的供給方式及特點進行了完整的梳理和分析，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估的指標體系。從前文的研究數(shù)據(jù)分析中可以得到以下結(jié)論：在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估中，列于首位重要的是效果性，其次重要的是經(jīng)濟性，再次重要的是公平性，效率性的重要程度位于最后。

這一研究結(jié)論與我國居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的實際狀況完全吻合，為推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的深入發(fā)展提供了決策方向和依據(jù)。第一，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)作為一種新興的社會公共服務(wù)，應(yīng)當以“用戶為導(dǎo)向”為中心，將服務(wù)接受者（老年人）的需求置于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的核心位置，用戶（即服務(wù)接受者）往往對服務(wù)質(zhì)量具有最終的發(fā)言權(quán)[2]。因此，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的績效評估，要從效果上考核該服務(wù)為老年人提供的服務(wù)類別是否齊全、服務(wù)數(shù)量是否充足，要讓服務(wù)接受者對服務(wù)的滿意度進行評價；第二，從社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀來看，一方面是政府對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的投入依然不足，另一方面是社會資本對養(yǎng)老服務(wù)投入缺乏動力，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的供需矛盾突出，老年人多樣化的養(yǎng)老需求難以得到滿足。因而，加大政府投入力度、同時鼓勵更多的社會資本投入，是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進一步發(fā)展的保障；第三，公共服務(wù)績效評估強調(diào)公平性，因此社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)優(yōu)先滿足特別需要照顧的老年弱勢群體需求，這是由公共服務(wù)的基本屬性所決定的；第四，目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)效率還有很大的提升空間，效率性將成為下一階段社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的重點。

最后，筆者本文中所構(gòu)建的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評估指標體系是在率先發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)的上海市實踐基礎(chǔ)上形成的。由于我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展存在著區(qū)域性的差別，并且在我國發(fā)展的時間不長，還須不斷完善，因此本研究結(jié)果無疑對我國其他地區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展具有一定的借鑒作用，但同時也必然存在一定的局限性。如果將本文研究得出的居家養(yǎng)老服務(wù)績效評估指標體系運用于其他地區(qū)，還需要根據(jù)本地區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的特征進行修正，這也是需要進一步研究的課題。

[1]章曉懿,梅強.影響社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的因素研究：個體差異的視角[J].上海交通大學學報（哲學社會科學版），2011（,6）.

[2]陸慶平等.公共財政支出的績效管理[J].財政研究,2003,(4).

[3]陳振明.走向一種“新公共管理”的實踐模式——當代西方政府改革趨勢透視[J].廈門大學學報,2000,(2).

[4]Report on Government Services 2011，Australia[EB/OL].http://www.pc.gov.au/gsp/rogs/2011.

C913

A

1002-6487（2012）24-0073-03

國家社會科學基金資助項目（12BGL120）

章曉懿（1963-），女，上海人，博士研究生，副教授，研究方向：公共管理，社會福利。

梅 強（1962-），男，江蘇鎮(zhèn)江人，教授，研究方向：管理理論與方法。

（責任編輯/易永生）