從“怎么看”到“怎么辦”之七走好統籌路 下好一盤棋
——怎么解決發展不平衡

◎ 文/中共中央宣傳部理論局

權威聲音

我國區域協調發展迎來重要戰略機遇期

杜鷹（國家發展改革委副主任）：雖然我國區域發展還面臨不少挑戰，但隨著西部大開發、東北地區等老工業基地振興及中部崛起等戰略的實施，我國區域經濟發展不平衡問題有所改善，奠定了區域協調發展的良好格局，“十二五”期間，我國區域經濟發展將迎來重要戰略機遇期。

喀什，中國西部邊陲的一個城市，古絲綢之路的重要驛站。長期以來由于地處偏遠，交通不便，當地經濟社會發展相對滯后。2010年5月，中央批準在喀什設立經濟開發區，實行特殊經濟政策。如今，這座千年古城打破了沉寂，吸引著眾多投資者蜂擁而至，帶來無限商機和活力，展現出廣闊的發展前景。

喀什的發展變化，可以說是近年來我國促進欠發達地區發展、解決發展不平衡問題的一個縮影。經過不懈的努力，我國城鄉、區域發展不平衡的狀況有所緩解。但發展不平衡問題還很突出，廣大群眾仍然十分關注。努力破解這一難題，走好統籌城鄉、區域協調發展這盤棋，是讓全國不同地區、不同階層的人民都過上富裕幸福生活的迫切需要。

彌平發展“鴻溝”非一日之功

新世紀以來，西部大開發、東北地區等老工業基地振興、中部崛起、東部率先發展……隨著一個個重大戰略的付諸實施，區域發展千帆競發、你追我趕的態勢正在形成。中央連續8年下發涉農“一號文件”，建設社會主義新農村，積極發展現代農業，農業基礎地位不斷加強，農民生活水平不斷提高，我國城鄉統籌發展邁出新步伐。同時也要看到，我國發展不平衡問題仍然讓人擔憂。

發展存量差距大。雖然近年來部分中西部地區發展速度超過東部，農民收入增長也很快，但增長的絕對量仍然趕不上東部地區和城市，發展絕對差距仍然在拉大。

客觀條件制約多。我國幅員遼闊，各地自然狀況、地理環境、氣候條件迥異，決定了不同地區發展存在“先天性”差異。另外，中西部和農村基礎設施的完善也需要長期努力。

體制政策不完善。在市場經濟條件下，容易出現強者愈強、弱者愈弱的“馬太效應”，在一定程度上擴大了發展差距。特別是長期以來形成的資源定價體制、城鄉二元分割體制等，雖然在不斷改革，但至今沒有完全打破。這在一定程度上限制了人口、資本、技術、資源等生產要素的合理流動，成為制約中西部與農村發展的重要因素。

因此，解決城鄉、區域之間發展不平衡問題不可能一蹴而就，需要付出長期艱苦努力。國際經驗表明，發展不平衡問題是一個廣泛存在的現象，如果處理不好，任其延續，會阻礙經濟持續較快發展，加劇社會矛盾，影響社會和諧穩定，甚至會成為社會動蕩的誘發因素。必須采取切實有力措施，加速解決發展不平衡問題，避免今天的“洼地”變成明天的“陷阱”。

推動一體化 促進城鄉協調發展

30多年前，改革的巨輪首先從農村破冰，奏響了新時期的時代強音。但直到今天，城鄉之間仍然好似隔著一道“藩籬”，二元格局依然存在。只有推倒這道“藩籬”，改變這種格局，讓城市和農村協調發展，才能建成全面發展的小康社會。

當前，我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，我們有條件以更大的力度，支持農業農村發展。因此，我們一定要在工業化、城鎮化深入發展中同步推進農業現代化，加大統籌城鄉發展的力度，堅持工業反哺農業、城市支持農村，推動形成城鄉良性互動、協調共進的良好局面。

規劃“一張圖”。發展要協調，規劃須先行。長期以來，不少地方的發展規劃主要是針對城市，而忽略了農村規劃，或者城市一張圖、農村一張圖，人為割裂城鄉關系。統籌城鄉發展，就要在城鄉大視野中進行謀劃，通盤考慮、合理布局。應統籌城鄉產業發展規劃，科學確定產業發展布局。統籌城鄉用地規劃，合理布局建設、住宅、農業與生態用地。統籌城鄉基礎設施建設規劃，構建完善的基礎設施網絡體系，使城鄉發展能夠互相銜接、互相促進。

建設“雙輪驅動”。當前，我國城鎮化快速推進，城鎮化率持續提高，但在今后相當長的時期內，仍將有幾億人生活在農村。必須堅持城鎮化與新農村建設“雙輪驅動”，既推進城鎮建設，也把農村建設好。一方面，積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮綜合承載能力，提升城鎮化的質量和水平，發揮好城市對農村的輻射帶動作用；另一方面，大力推進新農村建設，積極發展現代農業，加強農村基礎設施建設，推進農村環境綜合整治，讓農民有一個幸福美好的家園。

政策更惠農。中央明確提出，財政支農的總量、增量、增幅、比重均有提高。

改革要聯動。發展活力源自改革，統籌城鄉發展必須協調推進城鄉改革。應深化農地經營、集體林權、農村金融、農墾體制等方面的改革，進一步調動農民積極性、挖掘農業自身潛力、激發農村發展活力。同時，建立健全促進城鄉互通、開放、融合的體制機制，在社會事業、社會保障、基礎設施、人居環境等方面推進現有制度的城鄉接軌、城鄉融合。

深度解讀

我國主體功能區的分類

1.優化開發區域：環渤海地區、長江三角洲地區、珠江三角洲地區。

2.重點開發區域：冀中南地區、太原城市群、呼包鄂榆地區、哈長地區、東隴海地區、江淮地區、海峽西岸經濟區、中原經濟區、長江中游地區、北部灣地區、成渝地區、黔中地區、滇中地區、藏中南地區、關中—天水地區、蘭州—西寧地區、寧夏沿黃經濟區、天山北坡地區。

3.限制開發區域：①農產品主產區：東北平原等7個農產品主產區以及7區中以水稻、小麥等農產品生產為主的23個產業帶。②重點生態功能區：包括大小興安嶺森林生態功能區等25個地區，總面積約386萬平方公里，占全國陸地國土面積的40.2%。

4.禁止開發區域：包括三江源、青海湖在內的國家級自然保護區、世界文化與自然遺產、國家級風景名勝區、國家森林公園、國家地質公園，共1443處，總面積約120萬平方公里，占全國陸地國土面積的12.5%。今后新設立的上述區域自動進入國家禁止開發區域名錄。

深度解讀

新形勢下推進農村改革發展的“六項任務”

1.穩定和完善農村基本經營制度。

2.健全嚴格規范的農村土地管理制度。

3.完善農業支持保護制度。

4.建立現代農村金融制度。

5.建立促進城鄉經濟社會發展一體化制度。

6.健全農村民主管理制度。

多措促協調奏響區域發展“大合唱”

當前，區域發展不平衡已經成為阻礙我國經濟社會發展的突出問題。據統計，東部地區集中了全國一半以上的經濟總量，而西部地區經濟總量不足全國的1/4。促進不同地區協調發展，應立足長遠、合理規劃，進一步加大統籌力度，構筑區域經濟優勢互補、主體功能定位清晰、國土空間高效利用、人與自然和諧相處的區域發展格局。

落實總體戰略，用好“指揮棒”。深入實施西部大開發、振興東北等老工業基地、中部崛起、東部率先發展的總體戰略，促進東中西各區域良性發展。把西部大開發放在優先位置，完善政策、加大投入、強化支持，增強西部地區自我發展能力。全面振興東北地區等老工業基地，健全資源型城市可持續發展的長效機制，增強經濟社會發展活力。大力促進中部地區崛起，鞏固提升全國重要糧食生產基地、能源原材料基地、現代裝備制造及高技術產業基地和綜合交通運輸樞紐地位。發揮東部地區對全國經濟發展的重要引領和支撐作用，努力推動經濟發展方式轉變和產業結構優化升級，增強自主創新能力和國際競爭力。

推動主體功能區建設，形成“多聲部”。2010年年底，國務院印發了《全國主體功能區規劃》，根據不同區域的資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力，把我國國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類主體功能區，并明確了不同區域的功能定位、發展目標、發展方向和開發原則。

加強區域合作，彈好“協奏曲”。組團有優勢，抱團好發展。多年來，環渤海、長三角、珠三角等增長極顯示了“1＋1＞2”的奇妙效應。目前武漢城市圈、長株潭城市群、皖江城市帶、成渝經濟區……一批新的區域增長極正在加快形成。必須進一步打破行政區域界線，形成多種多樣的跨行政區的多層次、多形式、多領域合作，取長補短、優勢共享，努力推動形成以東帶西、東中西共同發展的格局。

此外，應加大對欠發達地區的幫扶力度。一方面，繼續做好新一輪對口支援西藏、新疆工作以及第一輪對口支援青海省藏區工作，建立穩定的幫扶關系和援助資金持續增長機制。另一方面，繼續實施扶持老少邊窮地區發展的政策措施。加大財政轉移支付力度和財政性投資力度，加快貧困地區脫貧致富步伐。2011年，頒布實施了《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，啟動集中連片特殊困難地區扶貧開發攻堅工程。加強基礎設施和公益事業的建設，著力改善群眾的生活生產條件，增強可持續發展能力。

政策傳真

深入實施西部大開發戰略的六項重點工作

2010年7月5日至6日召開的西部大開發工作會議，提出當前和今后一個時期深入實施西部大開發戰略的六項重點工作。

1.堅持夯實基礎，進一步提升發展保障能力。

2.堅持協調發展，進一步調整產業結構。

3.堅持為民謀利，進一步保障和改善民生。

4.堅持改革開放，進一步增強發展動力和活力。

5.堅持和諧發展，進一步維護社會和諧穩定。

6.堅持大局意識，進一步加大支持力度。

“生態補償”

“生態補償”是指體現生態服務功能價值的重要環境經濟政策，通過國家財政投入和建立生態受益方責任制度，增強生態服務功能供給地區可持續發展能力。主要包括自然保護區的生態補償、重要生態功能區的生態補償、礦產資源開發的生態補償、流域水環境保護的生態補償等方面。2010年4月，國家已正式啟動《生態補償條例》起草工作。

改革除壁壘 生產要素流動更合理

勞動力、土地、資源、資本、技術、管理等生產要素是經濟發展的基礎。以要素稟賦而論，城市與農村、東部與中西部各有長短。長期以來，城鄉二元體制、價格形成機制等制度壁壘，導致了生產要素的不合理流動，制約了城鄉、區域之間的協調發展。

因而，扭轉發展不平衡局面，必須堅決破除各種體制障礙和政策壁壘，深化資源品價格和要素市場改革，真正體現要素所有者權益，有效平衡要素輸出地與輸入地的利益分配。同時，積極引導資本、技術、管理等生產要素更多地向農村和中西部流動，增強欠發達地區內在發展動力。

打破身份束縛，讓勞動力流動無羈絆。改革開放以來，勞動力開始大規模流動，但受戶籍制度束縛，農民進了城但定不了居，過著“兩棲”生活。目前，國家正在研究推進戶籍制度改革，一些地方也在進行積極探索。如重慶從2010年8月開始，全面啟動了戶籍制度改革，今后10年內，將有1000萬農民轉戶進城成為“新市民”。應立足實際，分步推進，把有穩定勞動關系并在城鎮居住一定年限的農民工及其家屬，逐步轉為城鎮居民。特別是中小城市和小城鎮要因地制宜放寬進城落戶條件。同時，也要制定相關政策，鼓勵高校畢業生和各方面人才到農村和中西部地區工作。

完善補償政策，讓土地收益惠于農。土地是農民的命根子。必須依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利，改革征地制度，提高征地標準，確保土地增值收益取之于農、用之于農。完善、規范農村集體建設經營性用地流轉，按照“初次分配基于產權，二次分配政府參與”的原則，保障集體土地所有權人的土地權益，促進農村致富、農民增收。

改革稅費制度，讓資源收益“留下來”。在我國很多資源富集地區，往往是“守著金山、兜里沒錢”。原因就在于資源品價格形成機制不合理，資源補償費過低，大部分資源收益外流。必須理順資源品價格關系，提高資源稅稅負、擴大稅目，合理補償環境損害成本。2010年6月起，在新疆率先進行了油氣資源稅改革，由從量定額征收改為從價定率征收，資源稅收益大幅增加，12月起這一改革又擴大到西部12個省區市，并在全國推廣。這將大大增加這些地區的財力，促進這些地區發展。

加強政策引導，讓資金更多流向落后地區。農村和欠發達的地區加快發展，關鍵要解決“錢從哪里來”。必須進一步加大轉移支付力度，建立財政“三農”投入穩定增長機制，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重。深化農村信用社改革，發展農村小型金融組織和小額貸款，確保農村金融機構新增貸款的70%用于當地。同時，要完善相關政策，引導社會資金更多投向農村和欠發達的地區。

近年來，我國推出社會主義新農村建設系列舉措，農村面貌煥然一新。

突出普惠性 基本公共服務均等化

基本醫保政策統一、養老保險全面覆蓋、就業服務城鄉平等……在成都，原來只有城市居民才能享受的“待遇”，如今已經惠及農村居民。在很多方面，城市與農村的差別、“城里人”和“鄉下人”的界限正在逐步消失。這一切，都源于基本公共服務均等化的深入推進。

深度解讀

“十二五”時期基本公共服務范圍

1.公共教育：包括九年義務教育免費等。

2.就業服務：包括就業信息、就業咨詢、職業介紹等。

3.社會保障：包括養老保險、醫療保險與合作醫療等。

4.醫療衛生：包括預防接種、傳染病防治等。

5.人口計生：包括避孕藥具、孕前優生健康檢查等。

6.住房保障：包括提供廉租住房、公共租賃住房等。

7.公共文化：包括基層公共文化、體育設施免費開放等。

8.基礎設施：包括行政村通公路和客運班車，城市建成區公共交通全覆蓋等。

9.環境保護：包括污水、垃圾無害化處理和環境監測等。

基本公共服務均等化，通俗地說，就是不管你生活在東部還是西部，居住在農村還是城市，都能享受到政府提供的同樣水平的基本公共服務。近年來我國全面實現免費義務教育和最低生活保障制度全覆蓋等，都是基本公共服務均等化的重要體現。“十二五”時期，我國將逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，推進基本公共服務均等化。

加大財政投入。實現基本公共服務均等化，資金保障是關鍵。應進一步調整和優化公共財政支出結構，逐步提高基本公共服務支出所占比重，保證支出增長幅度高于財政經常性支出增長幅度。

注重政策傾斜。長期以來，基本公共服務更多地投向了城市和發達地區，擴大了城鄉、區域之間的差距。“十二五” 規劃綱要明確提出，逐步縮小城鄉區域間基本公共服務差距。必須在總量投入加大的情況下，側重向農村傾斜，向老少邊窮地區傾斜，向困難地區傾斜。

健全保障機制。體制機制不完善是制約基本公共服務均等化的一大障礙。必須通過改革創新，完善有利于保障供給、服務優良、提高效率的長效機制。比如，推進財政體制改革，合理確定中央與地方的財權和事權，完善財政轉移支付制度，解決困難地區由于財力原因導致基本公共服務滯后的問題。

拓寬供給渠道。要著眼于提供更好的服務質量和水平，積極創新服務方式，建立政府主導、社會各方面積極參與的基本公共服務供給機制。充分發揮社會各方面的作用，調動各類社會組織的積極性，不斷拓寬提供公共服務的渠道。

城鄉“一體化”，全國“一盤棋”，促進城鄉、區域協調發展是貫穿發展中國特色社會主義全過程的艱巨任務。經過長期艱苦的努力，我們必將逐步解決城鄉、區域之間發展不平衡的問題，促進經濟社會協調發展。