《中國節地技術政策大綱》探討研究

付 英 鄭娟爾 劉伯恩，4 曹端海 譚文兵

(1.華中科技大學社會學系，湖北 武漢430074;2.國土資源部資源環境承載力評價重點實驗室，北京，101149;3.中國國土資源經濟研究院，北京101149;4.中國地質大學人文經管學院，北京100083;5.中國地質大學土地科學與技術學院，北京100083)

科學技術是第一生產力，節約集約用地需要節地技術政策的有力支撐。近年來，我國在節地技術方面取得了一定進展，但與節能、節水和礦產資源節約利用相比，節地技術的研究相對滯后。2005年，我國發布《中國節水技術政策大綱》，2006年，發布《中國節能技術政策大綱》，而節地技術政策大綱至今尚未發布。本文試圖在厘清節地技術內涵的基礎上，從節地機制、節地標準、節地模式、節地技術體系和評價體系等多方面入手，構建我國的土地節約集約利用技術方法體系，并在此基礎上對《中國節地技術政策大綱》開展系統研究。

1 節地技術的實踐探索和理論研究

1.1 節地技術政策的最新進展情況

1.1.1 完善政策標準，引導土地利用方式轉變

近年來，國土資源系統不斷完善土地供應政策和用地定額指標，出臺了一系列土地控制標準，引導土地利用方式轉變。包括編制節地標準體系、健全節約集約用地評價與考核標準，發布土地利用規劃標準、建設用地節約集約利用評價規程、開發區土地集約利用評價規程等三個評價標準，完成能源、交通、公共設施等9個行業13項工程項目建設用地指標的編制和修訂工作等。此外，建設部門也發布了不少政策規范。

1.1.2 面對資源硬約束，各行業大力推進適用于本行業的節地技術

土地價格的日益提高和土地規劃等工作的不斷加強，倒逼各行業主動創新和應用節地技術。農業生產采用立體種植技術，工業項目推行“零增地技改”，交通道路建設中不斷推行立交技術，在水利工程建設中使用垂直防滲墻等技術，有效節約土地。

1.1.3 各地積極組合節地技術，創新節地模式

一是通過城市用地二次開發，促進內涵挖潛，如廣東省“三舊改造”模式。二是實現劣地優用，向山要地，開發低丘緩坡。三是推進節地型城市開發，向天空向地下要地，如長沙市探索形成的農民高層公寓式安置節地模式、人車分流節地模式等。

1.2 節地技術的理論研究

文獻檢索情況表明，土地節約集約利用方面的研究文獻非常之多，但關于節地技術的研究則相對較少。王靜、邵曉梅［1］曾對土地節約集約利用技術方法的現狀、問題和未來進行了研究，黃國慶等［2］結合各地實踐，分析、總結了我國城鄉時空上土地資源循環利用的節地技術，主要包括橋下車位開發、多層標準廠房建設、地下空間利用、城鄉住宅用地的循環利用、城鄉用地指標循環利用、稻田養魚、促進新農村建設的“土地周轉指標”制度、農地整理與農地征用過程中的土壤活土層資源循環利用、農用地的合理輪作與休耕等［2］。其他一些直接關于節地技術的研究主要側重于某個具體領域或特定地區［3－6］。中國科協青年科學家論壇于2005年12月15日在北京召開“節地技術的若干基本問題”的論壇主題，魏后凱研究員呼吁要加快盡快制定節地技術政策大綱［7］。但迄今為止，尚未有學者對節地技術政策大綱開展系統研究。

總體來看，我國在節地技術的系統研究方面還比較薄弱，節地的內涵還不夠明確，節地技術方法體系還不夠健全，實施路徑也不夠清晰。抓緊構建我國的節地技術方法體系，盡快推出《中國節地技術政策大綱》刻不容緩。

2 節地技術內涵界定

節約用地和集約用地是有聯系但卻不同的概念。土地節約利用更強調一種“減量化”理念，可用可不用，盡量不用;能少用的，盡量少用①北京大學林堅副教授于2011年11月在國土資源部舉辦的“落實節約優先戰略，促進節約集約用地”市、縣長專題研究班上的講話稿。。集約利用重在提高存量土地的利用效率。集約用地可帶來節約用地。因此，人們經常將節約集約放在一起。從實用性角度出發，節地技術就是指能提高土地利用效率，減少土地占用，遏制土地資源浪費的技術，包括直接節地技術和間接節地技術。

土地節約集約利用技術方法體系是研究制定《中國節地技術政策大綱》的理論基礎。它的構建，應當以提高土地資源利用效率，促進經濟社會發展與土地利用相協調為目標，依據系統論，將各種節地技術、節地模式、相關標準規范和節地政策納進來。基于此思路，土地節約集約利用技術方法體系應當包括節地技術體系、節地標準體系、節地模式、節地機制和節地評價體系五個部分，即“四節一評”，見圖1。其中，節地技術體系是基礎，是核心。

圖1 土地節約集約利用技術方法體系

3 《中國節地技術政策大綱》研究

《中國節地技術政策大綱》(下稱《大綱》)的制定，主要用于引導節地技術研究、產業發展和節地項目投資的重點技術方向，促進節地技術的推廣應用，限制和淘汰占地面積大，浪費土地資源的技術、工藝和設備，為編制土地利用規劃、計劃，制定各項節地政策提供技術支撐。《大綱》主要包括總論、節地技術政策和保障措施三大部分。其中節地技術政策是主干。

3.1 總論

總論是對節地工作和《大綱》相關內容的前述與總括。它至少包括以下五方面內容:一是分析我國土地資源利用現狀，指出節地工作的重大意義;二是明確節地工作的主要思路、原則和措施;三是明確節地技術的概念;四是闡述制定《大綱》的主要原則和思路;五是闡明制定《大綱》的目的和意義。

3.2 節地技術政策

節地技術政策是《大綱》的主要內容。它的制定應當在節地技術體系框架下，根據節地技術的成熟程度、成本和節地潛力，采用“研究、開發”，“發展、推廣”，“限制、淘汰、禁止”等措施，規范節地技術政策，并將節地標準、節地模式和節地評價的內容融進去。下面分別對節地技術體系、節地標準體系、節地模式、節地評價體系進行細化研究。

3.2.1 節地技術體系

節地技術體系是《大綱》的總骨架。它的制定應當根據體系構建目標，依據一定的構建原則，采用合理的構建方法綜合確定。

(1)節地技術體系構建的目標。節地技術體系的構建，旨在將分散在各類建設和管理實踐中的現有的、應有的和計劃研究的節地技術匯總起來，經梳理、分類、歸納、提升后，建立一個多層次的技術體系。

(2)節地技術體系構建的原則。①實用性原則。即從我國實際情況出發，從便于相關人員使用，便于對節地技術進行選擇、推廣、應用的角度進行研究。②關鍵性原則。重點強調對那些節地效果好、影響面廣的先進節地技術的研發與推廣。③動態性原則。技術總是不斷變化發展的，節地技術體系必須在土地節約利用的實踐中不斷修訂完善。④系統性原則。節地技術體系作為一個完整的系統，應該做到廣覆蓋，同時，節地技術應具有層次性。節地技術體系必須厘清各層次節地技術之間的邏輯關系。

(3)節地技術體系的構建方法。①技術分類法。技術有軟技術和硬技術之分。按此，節地技術體系包括節地軟技術和節地硬技術兩部分①鄭娟爾，節地技術體系框架的構建及實施思路.國土資源經濟參考(內參).2011，(13):2－4.。其中，軟技術主要是管理類節地技術，包括規劃(計劃)引導和控制技術等。②王興，秦靜.構建節地技術體系框架的思考.國土資源經濟參考(內參).2011，(13):14－16。流程分類法。按照節地技術的實施與操作流程來分類②。③參見《2008－2010年資源節約與綜合利用標準發展規劃》行業分類法。可按行業將節地技術分為農業節地技術、工業節地技術、第三產業節地技術。④用途分類法。按《土地利用現狀分類》(GB/T21010－2007)，將土地利用現狀共分12個一級類、56個二級類。⑤區域分類法。若按城鄉分，節地技術可分為城市節地技術、農村節地技術和城鄉結合部節地技術。

(4)節地技術體系的構建。根據節地技術體系的構建目的，按照重實用、抓關鍵、廣覆蓋，有層次的構建原則，綜合考慮上述五種方法的優缺點，以行業分類法和用途分類法為主，綜合節地潛力和其他三種方法，將節地技術體系分為六部分:農業和農村節地技術、工業節地技術、城市開發建設節地技術、基礎設施節地技術、未利用地開發和廢棄地整理技術、綜合類節地技術等，見表1。

3.2.2 節地標準

《2008－2010年資源節約與綜合利用標準發展規劃》將節地標準定義為:為實現節地目的而制定的標準。主要包括基礎、管理、方法以及以節約土地為直接目的的標準，重點領域涉及土地資源調查、監測、評價、規劃、土地整理、復墾、開發和耕地質量建設與管理等③。這一定義可視為對節地標準的狹義理解。從廣義看，節地標準不僅包括直接節地標準，也包括間接節地標準，一些直接有助于節地的行業標準也可視為節地標準。據此，在《2008－2010年資源節約與綜合利用標準發展規劃》基礎上，我們將節地標準分為六類:綜合類標準、調查評價與監測類標準、規劃類標準、使用類標準、開發整理類節地標準和相關的行業節地標準，見表2。《大綱》應在節地技術體系框架下將節地標準相應納入。

表1 節地技術體系的構成

3.2.3 節地模式

模式引入經濟科學研究中，其含義，主要指經濟實踐的理論概括或經濟理論假設的系列［8］。節地模式，簡單來講，就是人們在節約利用土地的實踐中所采取的一系列節地技術、管理手段和政策措施在時空上的優化組合形式，是對節地實踐進行理論概括后形成的系列。各地的節地模式非常之多，無法一一列清。可按時間、空間兩個維度將節地模式分為以下六種:錯時利用模式、周轉利用模式、立體開發模式、復合共用模式、改良增地模式和減需增效模式(見圖2)。其中復合共用模式包括基礎設施共用溝建設、綜合交通樞紐建設等，與立體利用有一定關系，但更強調“共享”的概念。各地一些具體模式多是此框架下的細分和組合。《大綱》可在節地技術框架下將一些鼓勵發展的節地模式并入。

3.2.4 節地評價體系

節地評價是以節約集約用地為目的，選擇合適的評價指標和評價方式，對節地情況進行評價的過程。評價既是一種技術，又是一種保障措施，應將其納入《大綱》中。節地評價體系主要包括以下兩部分:

(1)節地調查與監測。這是節地評價具體實施的基礎和保障。其內容包括節地調查技術和節地動態監測技術。前者如產業用地利用情況調查技術、城市土地利用現狀及潛力調查技術、農村集體建設用地調查技術、土地損毀、壓占和廢棄狀況調查技術等。節地動態監測技術指節地動態監測和跟蹤技術。

表2 廣義的節地標準體系

圖2 六種節地模式

(2)節地評價。主要包括:區域土地利用評價(如開發區土地節約集約利用評價);工程建設項目節地評價;節地環境影響評價;節地社會經濟效益評價(見圖3)。

圖3 節地評價體系

3.2.5 節地技術政策示例

下面以地下空間開發利用技術為例，對節地技術政策進行研究①示例中的內容尚未經過嚴格的論證研究，僅作為示例(見圖4)。即在節地技術體系框架下，采用“研究、開發”，“發展、推廣”等措施，對地下空間開發利用技術政策予以規范，并將節地標準、節地模式、節地評價的內容相應納入。

圖4 節地技術政策示例

3.3 保障措施

3.3.1 加強法制建設

制定促進節地技術發展的法規、政策。在《土地管理法》修訂中，將節地工作和節地技術的采用放在優先地位，明確各類工程建設應當采用《大綱》鼓勵發展的節地技術。發揮國家財政投資項目的節地表率作用。強化執法監督，確保節約集約落到實處。

3.3.2 完善節地技術標準規范

制定完善節地技術的相關標準和規范。定期編制、發布《節地技術指導目錄》。加快修訂、出臺全國各類城、鎮人均用地標準，適當在原有標準的基礎上減少人均用地數量。重新審核現行各類工程項目建設用地標準，盡快研制不同類型、不同行業、不同規模建設用地的規劃控制指標與用地定額標準。

3.3.3 發揮規劃的節地作用

規劃的節地是最大的節地。國家在制定各類主體功能區規劃、國民經濟發展規劃、各類專項規劃時，要將土地節約集約納入其中。各地在制定地方性發展規劃時也要將節地放在重要地位，鼓勵采用節地技術。要加強對規劃實施的監督管理，體現規劃的約束性和節地作用。

3.3.4 加強行政管理

一要加強領導，構建節地共同責任制。二要將節地技術運用作為項目審批的前置條件。各類工程建設項目必須在可研階段或預可行性研究中將節地技術評價納入其中，對不符合《大綱》要求的項目一律不予審批。三要對建設用地項目在用地預審、用地審批、土地供應、開發建設等各個環節的節地技術應用情況進行全程監管，確保節地技術真正落地。四要開展節地評價與考核，開展節地示范縣、節地示范項目等評比活動。

3.3.5 發揮市場的節地作用

一要改革完善土地產權制度，明確企業在節地技術研發、創新和推廣應用中的主體地位。二要完善地價形成機制，顯化土地價值，通過市場機制倒逼企業主動采用節地技術。三要對企業采用《大綱》鼓勵發展的節地技術、設備、工藝等給予財政、稅收方面的優惠政策，鼓勵企業和民間資本進行節地技術投資，引導金融機構對重點節地項目給予貸款支持。四要大力發展節地設備、節地技術等相關產業。

3.3.6 加強節地技術研究和宣傳推廣

要發揮企業和中介組織在節地技術研究和宣傳推廣中的作用，形成政府、市場、非政府組織三方聯動的局面。首先，要廣開渠道，增加對節地技術創新、研發的經費投入，形成對節地技術研發的穩定支撐。從長遠看，要將節地技術納入國家中長期科學技術發展規劃綱要及相關科學技術發展計劃中，設立節地技術研發專項。從近期看，要將節地技術研發納入國土資源調查專項、公益性行業科研專項等。其次，要大力開展節地技術的宣傳、交流、咨詢、培訓等活動，加強節地技術的國際交流與合作。

4 結語

本文從節地技術的實踐與理論研究入手，分析了開展《中國節地技術政策大綱》研究的重要性和必要性，提出了節地技術的內涵，構建了“四節一評”的土地節約集約利用技術體系，形成了《大綱》的基本框架，對“節地技術體系”、“節地標準體系”、“節地評價體系”、“節地模式”等進行了深入研究。《大綱》包括總論、節地技術政策、保障措施三部分。其中節地技術政策是主干，它的制定應當在節地技術體系框架下，根據節地技術的成熟程度、成本和節地潛力，采用“研究、開發”，“發展、推廣”等措施，規范節地技術政策，并將節地標準、節地模式和節地評價的內容融進去。保障《大綱》落實需要加強法制建設、完善節地技術標準規范、發揮規劃的節地作用、加強行政管理、發揮市場的節地作用、加強節地技術研究和宣傳推廣等。

(編輯:徐天祥)

［1］王靜，邵曉梅.土地節約集約利用技術方法研究:現狀、問題與趨勢［J］.地理科學進展，2008，27(3):68 －74.

［2］黃國慶，徐保根.略論城鄉互動的節地技術［J］.經濟論壇，2010，(10):36－38.

［3］董智，張青萍.上海世博綠地景觀建設中空間綠化技術(節地技術)的運用研究［G］.見:孟兆禎，陳曉麗.和諧共榮——傳統的繼承與可持續發展:中國風景園林學會2010年會論文集(下冊).北京:中國建筑工業出版社，2010:783－785.

［4］徐先建，劉敏.城市住區節地技術措施的研究［J］.建筑設計管理，2010，27(8):57 －58.

［5］李英民，李宏兵，武鑫，等.山地城市地下空間綜合節地技術示范及研究［J］.重慶建筑，2010，9(9):7 －9.

［6］史慧芳，張彥軍，朱子君.“節地型住宅“規劃與設計［J］.河北建筑工程學院學報，2009，29(3):70 －73.

［7］涂鳴華.魏后凱呼吁盡快制定節地技術政策大綱［N］;大眾科技報;2005－12－22［A02］.

［8］劉福仁，蔣楠生，陸夢龍，等.現代農村經濟辭典［M］.沈陽:遼寧人民出版社，1991:58.