城鎮(zhèn)密集地區(qū)政府合作型跨境區(qū)域治理研究
——以大珠三角西岸地區(qū)為例

◎ 馬學(xué)廣

城鎮(zhèn)密集地區(qū)政府合作型跨境區(qū)域治理研究
——以大珠三角西岸地區(qū)為例

◎ 馬學(xué)廣

在當(dāng)代中國地方政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，促進(jìn)區(qū)域政府合作是實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的理性選擇。大珠三角西岸地區(qū)“一國兩制”背景下的跨境治理過程中，政府干預(yù)型協(xié)調(diào)模式的應(yīng)用是彌補(bǔ)市場(chǎng)制度供給不足的一種必然選擇。本文梳理了澳門與珠西地區(qū)從民間自發(fā)經(jīng)貿(mào)合作到政府主導(dǎo)下的制度性協(xié)作的漸進(jìn)發(fā)展過程，考察了大珠西地區(qū)跨境治理在組織架構(gòu)、制度架構(gòu)、規(guī)劃指引和空間平臺(tái)等方面的主要構(gòu)成特征，指出了存在的主要問題和缺陷，并從制度、組織、規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)和設(shè)施等五個(gè)方面提出了區(qū)域整合的策略，以期在現(xiàn)有合作基礎(chǔ)上建立起更大范圍、更高層次、更加規(guī)范化的合作關(guān)系，來推動(dòng)大珠西地區(qū)跨境區(qū)域治理機(jī)制進(jìn)一步走向成熟。

政府合作 區(qū)域治理 大珠三角西岸地區(qū)

在當(dāng)代中國地方政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，促進(jìn)區(qū)域政府合作是在現(xiàn)行體制下實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的理性選擇[1]。改革開放以來，我國地方政府間關(guān)系已經(jīng)由單一性走向多樣性，由垂直聯(lián)系為主發(fā)展為橫向聯(lián)系為主，由冷到熱[2]。政府扮演區(qū)域治理過程中的重要角色是中國區(qū)域治理模式最具有代表性的特征，所關(guān)注的焦點(diǎn)都只是著重在政府間的合作與協(xié)調(diào)關(guān)系，而非涉及公私部門的合作與水平的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)[3]。而國際上普遍倡導(dǎo)的“區(qū)域治理”機(jī)制在通過地方政府間通過協(xié)商、簽訂協(xié)議和立法規(guī)范而建立起互惠合作的伙伴關(guān)系的同時(shí)，更加強(qiáng)調(diào)企業(yè)組織、民間社團(tuán)等多元利益主體的參與和多渠道資源的投入與整合[4-6]。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市民社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，中國區(qū)域治理中的政府間關(guān)系正逐步消解高度一體化的傳統(tǒng)集權(quán)體制，形成多中心治理、彼此合作和相互依存的新型政府間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)格局[7-8]。其主要特征表現(xiàn)為：首先，在區(qū)域一體化的大趨勢(shì)下，各級(jí)地方政府都意識(shí)到區(qū)域整體協(xié)調(diào)發(fā)展的重要性，都積極參與到所在區(qū)域各種形式的政府間合作甚至跨區(qū)域政府間合作中。其次，制度層面的整合普遍開展并不斷升級(jí)。一方面表現(xiàn)為城市政府聯(lián)合體和區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)會(huì)等為代表的政府間合作機(jī)構(gòu)和政府高層首腦會(huì)晤機(jī)制的普遍建立[9]，另一方面是合作協(xié)議、宣言和共識(shí)等多種形式的地方政府間合作契約協(xié)議制度的普遍推廣[10-11]。

本文以大珠三角西岸地區(qū)為例①，探討城鎮(zhèn)密集地區(qū)以政府合作為主要推動(dòng)力的跨境區(qū)域治理的歷程、架構(gòu)、問題和策略。隨著《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年》（下文簡稱《綱要》）的實(shí)施、《內(nèi)地與澳門關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（下文簡稱CEPA）的落實(shí)、《粵澳合作框架協(xié)議》的施行以及港珠澳大橋的建設(shè)，珠西地區(qū)將成為廣東省新一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮膮^(qū)域，澳門與珠西地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展對(duì)于拓展大珠三角發(fā)展腹地、平衡廣東省區(qū)域發(fā)展差異以及促進(jìn)中國—東盟的合作具有重要意義。

一、大珠三角西岸地區(qū)跨境治理發(fā)展歷程

大珠三角西岸地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)合作由來已久，澳門開埠后即作為東西方貿(mào)易的中轉(zhuǎn)站。回歸之前，澳門與珠西地區(qū)的生產(chǎn)合作表現(xiàn)為民間自發(fā)性特征，政府間的溝通與交流較少，合作形式為以企業(yè)為紐帶、以比較優(yōu)勢(shì)為基礎(chǔ)的功能性整合。回歸之后，澳門與珠西地區(qū)合作呈現(xiàn)出以政府協(xié)調(diào)與市場(chǎng)導(dǎo)向相結(jié)合的特征，其經(jīng)濟(jì)融合經(jīng)歷了一個(gè)由非正式一體化向正式一體化演變的發(fā)展過程，其推動(dòng)力也由最初的市場(chǎng)推動(dòng)企業(yè)主導(dǎo)向市場(chǎng)和政府相配合的模式轉(zhuǎn)變。

（一）改革開放前，大珠三角西岸地區(qū)以民間社會(huì)文化往來為主的區(qū)域合作形式

1535年開埠后，澳門逐漸成為東西方貿(mào)易的中轉(zhuǎn)站和遠(yuǎn)東最著名的國際商埠，我國南方各省的出口產(chǎn)品皆須先取道珠西地區(qū)，然后到達(dá)澳門轉(zhuǎn)口，石岐、小欖、前山、江門、香洲等地因商業(yè)的繁榮而成為集鎮(zhèn)。鴉片戰(zhàn)爭后，廣州、香港、澳門、江門等城市先后開放為通商口岸刺激了珠西地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在澳門因航運(yùn)優(yōu)勢(shì)喪失而趨于衰落之后，香港逐漸取代了它在珠西地區(qū)的地位，成為南北貨運(yùn)和貿(mào)易的中繼港。新中國成立后，西方限制我國與海外的物資流通，粵澳兩地居民自由往來的歷史傳統(tǒng)逐漸終止，粵澳官方往來和社會(huì)文化聯(lián)系極少，直到“文化大革命”后期才漸漸恢復(fù)[12]。而珠西地區(qū)從原先小范圍的參與國際貿(mào)易與交流走向?qū)ν夥忾]對(duì)內(nèi)自給自足的發(fā)展模式，直到改革開放之初仍以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，形成了聯(lián)系松散的珠三角西岸城鎮(zhèn)體系[13]。

（二）改革開放至澳門回歸前，大珠三角西岸地區(qū)的民間市場(chǎng)化經(jīng)貿(mào)合作

1978年后，改革開放政策的實(shí)施重啟了粵澳兩地民間的社會(huì)文化和經(jīng)濟(jì)往來，大珠西地區(qū)跨境合作主要在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域展開，合作內(nèi)容以招商引資和項(xiàng)目洽談為主。澳門回歸前，大珠西地區(qū)跨境經(jīng)濟(jì)合作主要在互惠互利的基礎(chǔ)上由民間自發(fā)地推動(dòng)，兩地政府之間共同發(fā)展的合作意識(shí)和自覺互動(dòng)行為很少，但兩地經(jīng)貿(mào)往來不斷密切，形成了以勞動(dòng)密集型制造業(yè)為主體的、“前店后廠”式的產(chǎn)業(yè)合作關(guān)系[14]，特點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)間垂直分工多而水平分工少，零星合作與行業(yè)合作多而官方參與的策略聯(lián)盟性合作少，勞動(dòng)密集型的第二產(chǎn)業(yè)合作多而資金技術(shù)密集型的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)合作少②。但這種經(jīng)濟(jì)合作模式都是各城市和港澳資本的單線聯(lián)系，憑借的是各城市自身的親緣、血緣或地緣聯(lián)系，珠三角各城市之間的聯(lián)系并不緊密，相互之間在發(fā)展上也缺乏協(xié)調(diào)。改革開放以來，大珠西地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作雖然已從互通有無式的貿(mào)易往來發(fā)展到生產(chǎn)領(lǐng)域的資金、技術(shù)、人才、信息的互補(bǔ)合作，但總體上仍屬民間的分散性合作，層次較低且結(jié)合程度不高，兩地優(yōu)勢(shì)未能充分發(fā)揮和互補(bǔ)。

（三）澳門回歸以來，大珠三角西岸地區(qū)日趨緊密的規(guī)范化制度性合作

1999年澳門回歸后，“一國兩制”政策的施行將大珠西地區(qū)的合作治理推進(jìn)到一個(gè)新的階段，粵澳關(guān)系從不同國家治理下的對(duì)外關(guān)系變?yōu)樵谥醒肴嗣裾y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的不同體制地區(qū)的國內(nèi)關(guān)系。“一國兩制”框架下的粵澳兩地關(guān)系的發(fā)展不再僅限于區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而更多的表現(xiàn)為區(qū)域行政關(guān)系[15]。粵澳合作由民間上升為政府間合作，從早期的貿(mào)易為主逐步擴(kuò)展到投資、旅游、基建等諸多領(lǐng)域。澳門特區(qū)政府始終遵循“遠(yuǎn)交近融”的發(fā)展思路，把鞏固和拓展對(duì)外合作關(guān)系特別是加強(qiáng)粵澳合作作為施政重點(diǎn)之一。2003年以來，CEPA及其補(bǔ)充協(xié)定的簽署為粵澳合作提供了制度保障，為澳門產(chǎn)品進(jìn)入內(nèi)地市場(chǎng)提供了機(jī)遇，為粵港澳聯(lián)手打造世界生產(chǎn)商貿(mào)中心奠定了基礎(chǔ)。2011年《粵澳合作框架協(xié)議》的簽署為粵澳雙方共同打造世界級(jí)新經(jīng)濟(jì)區(qū)域提供了制度保障。大珠西地區(qū)經(jīng)貿(mào)合作逐漸從以工業(yè)投資為主的“前店后廠”向工業(yè)、服務(wù)業(yè)全面發(fā)展的“廠店合一”階段轉(zhuǎn)變。粵澳合作組織架構(gòu)從粵澳合作聯(lián)絡(luò)小組會(huì)議升級(jí)到粵澳合作聯(lián)席會(huì)議制度的轉(zhuǎn)變推動(dòng)著粵澳合作層面由局部合作向“一國兩制”框架下由政府間多方位合作轉(zhuǎn)變，粵澳合作逐步進(jìn)入規(guī)范化和制度化軌道。

表1 澳門回歸前后大珠三角西岸地區(qū)區(qū)域治理形式的變化

（四）小結(jié)

珠三角地區(qū)經(jīng)過最近30年的高速發(fā)展而遭遇到土地、資源、環(huán)境、人口等“四個(gè)難以為繼”的瓶頸，加工貿(mào)易業(yè)在2008年全球金融海嘯中遭受重創(chuàng)，“雙轉(zhuǎn)型”壓力迫使珠三角地區(qū)重新反思發(fā)展路徑問題。隨著《綱要》和CEPA的實(shí)施，珠西地區(qū)的交通、區(qū)位、環(huán)境等昔日劣勢(shì)正逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)勢(shì),而其內(nèi)在的文化底蘊(yùn)、人文環(huán)境等也將成為珠三角新階段發(fā)展的沃土，孕育著全新的機(jī)遇。

二、大珠三角西岸地區(qū)跨境治理的基本架構(gòu)

建立更大范圍、更高層次的合作關(guān)系是粵澳雙方適應(yīng)日趨激烈的區(qū)域競(jìng)爭需要的重要途徑，粵澳合作在澳門回歸以來取得了較大進(jìn)展，經(jīng)歷了從弱到強(qiáng)、從分散合作到搭建平臺(tái)、從低度依賴到深度整合的漸進(jìn)過程。粵澳合作建立起了政府間定期對(duì)話機(jī)制，逐漸由自發(fā)性的民間合作上升為制度化的政府主導(dǎo)和全面推動(dòng)階段，由民間自發(fā)形式發(fā)展到由政府機(jī)構(gòu)、半官方機(jī)構(gòu)和民間機(jī)構(gòu)結(jié)合的多領(lǐng)域、多層次、多渠道、多種形式的協(xié)調(diào)合作。

（一）大珠三角西岸地區(qū)跨境治理的組織架構(gòu)

傳統(tǒng)的政府間合作以具有隸屬關(guān)系的縱向合作為主，政府間橫向關(guān)系更多地表現(xiàn)為相互競(jìng)爭。地方政府為了解決共同面臨的治理問題而通過制訂協(xié)議或設(shè)立委員會(huì)等形式而結(jié)成城市間雙邊或多邊合作關(guān)系，以提供和協(xié)調(diào)更大范圍的公共服務(wù)，解決垃圾處理、環(huán)境污染和公共交通等跨區(qū)域問題。珠西地區(qū)與澳門的合作目前沒有專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而是依附于粵澳合作的聯(lián)席會(huì)議架構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)席會(huì)議和專責(zé)工作組相結(jié)合是大珠西地區(qū)跨境區(qū)域治理的組織特征（圖1），而粵澳合作聯(lián)席會(huì)議是指導(dǎo)粵澳關(guān)系發(fā)展的最高層政府間對(duì)話機(jī)制。

圖1 粵澳合作組織制度的演變

澳門回歸之后，粵澳合作從最初建立聯(lián)系到成立聯(lián)絡(luò)小組，再到建立聯(lián)席會(huì)議制度，合作機(jī)制日趨成熟，合作平臺(tái)不斷完善。澳門回歸后的前三年，采取粵澳高層會(huì)晤制度來協(xié)調(diào)粵澳共通事務(wù)，主要工作通過粵澳合作聯(lián)絡(luò)小組展開，下設(shè)經(jīng)貿(mào)、旅游、基建交通和環(huán)保合作四個(gè)專責(zé)小組以及多個(gè)下級(jí)專項(xiàng)小組，粵澳聯(lián)絡(luò)小組每年輪流在廣東和澳門舉行不少于一次的全體會(huì)議。2003年，“粵澳高層會(huì)晤制度”升格為粵澳合作聯(lián)席會(huì)議制度，粵澳合作聯(lián)席會(huì)議成立聯(lián)絡(luò)辦公室作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，下設(shè)若干項(xiàng)目專責(zé)小組，范圍基本涵蓋了供水、服務(wù)業(yè)、生態(tài)環(huán)保、科技教育、食品安全、跨界交通、中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、珠澳合作等領(lǐng)域（表2）。專責(zé)小組之下還可以根據(jù)具體合作內(nèi)容及項(xiàng)目的需要再分設(shè)相應(yīng)的專項(xiàng)工作小組。

為了加強(qiáng)澳門與珠海市的合作，兩地于2008年在粵澳合作聯(lián)席會(huì)議的框架下成立了珠澳合作專責(zé)小組，以建立政府間直接溝通聯(lián)系機(jī)制并深化兩地事務(wù)性交流與合作。珠澳合作專責(zé)小組下設(shè)珠澳跨境工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)、珠澳城市規(guī)劃與跨境交通、珠澳口岸通關(guān)合作等三個(gè)工作小組（另擬增設(shè)珠澳環(huán)境保護(hù)合作工作小組）。2010年的珠澳合作專責(zé)小組提出以港珠澳大橋建設(shè)和橫琴新區(qū)開發(fā)為動(dòng)力，努力在重點(diǎn)區(qū)域、經(jīng)貿(mào)、跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、合作機(jī)制四個(gè)方面開創(chuàng)新局面，并著手對(duì)界河-鴨涌河-開展合作治理。

（二）大珠三角西岸地區(qū)跨境治理的制度架構(gòu)

澳門回歸十多年來，CEPA及其一系列補(bǔ)充協(xié)定的簽署標(biāo)志著澳門與珠西地區(qū)的一體化從基于市場(chǎng)導(dǎo)向的非正式一體化正式過渡到基于制度化的經(jīng)濟(jì)一體化，從“功能性融合”轉(zhuǎn)向“功能融合與制度融合”相結(jié)合③。粵澳在經(jīng)貿(mào)往來、民生合作、跨境基建、落實(shí)CEPA協(xié)定等方面不斷取得豐碩成果，粵澳兩地已經(jīng)形成了寬領(lǐng)域、多層次、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的合作格局，而政府間合作協(xié)議是兩地合作的重要形式和主要成果。政府間協(xié)議是實(shí)現(xiàn)合作和解決爭端的最為重要的區(qū)域法治協(xié)調(diào)機(jī)制之一，它是若干個(gè)地方政府基于共同面臨的公共事務(wù)問題和經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題，依據(jù)一定的協(xié)議、章程或合同，將資源在地區(qū)之間共享、交換或重新分配組合，以獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的活動(dòng)[16]。粵澳政府2004年以來已經(jīng)簽署了20余項(xiàng)合作協(xié)議（表3），為大珠西地區(qū)的合作治理提供了規(guī)范的制度框架。

表2 粵澳合作聯(lián)席會(huì)議下的專責(zé)小組

2008年以來，江門、珠海等地政府部門先后與澳門特區(qū)政府簽訂了旅游、檢疫等方面的合作協(xié)議，大珠西地區(qū)一體化進(jìn)程不斷加快。2011年3月，為有效貫徹落實(shí)《綱要》，粵澳兩地政府簽署了《粵澳合作框架協(xié)議》，在“科學(xué)發(fā)展，先行先試”的原則指引下探索區(qū)域合作的新模式。

（三）大珠三角西岸地區(qū)跨境治理的規(guī)劃指引

系統(tǒng)而又具有高度前瞻性的規(guī)劃設(shè)計(jì)是實(shí)現(xiàn)區(qū)域治理的重要前提。《綱要》和《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》的出臺(tái)，將粵澳合作納入了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃并提升到國家戰(zhàn)略層面。《綱要》從推進(jìn)重大基礎(chǔ)設(shè)施銜接、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)合作、共建優(yōu)質(zhì)生活圈和創(chuàng)新合作方式等方面支持港澳發(fā)展，《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》則把橫琴定位為“一國兩制”下探索粵港澳合作新模式的示范區(qū)。粵澳兩地將全力促進(jìn)上述國家戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)，大膽探索“先行先試”的安排，促進(jìn)粵澳合作層次實(shí)現(xiàn)更大幅度的提升。我國首個(gè)跨不同制度邊界的空間協(xié)調(diào)研究——《大珠三角城鎮(zhèn)群規(guī)劃研究》明確提出，澳門要成為世界上最具吸引力的旅游休閑中心和區(qū)域性商貿(mào)服務(wù)平臺(tái)，而珠西地區(qū)則要以生態(tài)保護(hù)為主導(dǎo)，在規(guī)劃、交通、產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、科技、應(yīng)急處理、港澳合作、服務(wù)粵西等方面開展緊密合作，全面提高區(qū)域發(fā)展水平和整體競(jìng)爭力。因此，規(guī)劃計(jì)劃的制定為大珠西地區(qū)的發(fā)展提供了方向指引。

表3 粵澳政府合作的部分專項(xiàng)協(xié)議

（四）大珠三角西岸地區(qū)跨境治理的空間平臺(tái)

區(qū)域治理政策和行動(dòng)的落實(shí)需要特定的空間平臺(tái)，大珠西地區(qū)合作治理的空間平臺(tái)主要是珠澳跨境工業(yè)區(qū)、橫琴新區(qū)等跨境鄰接地區(qū)和以港珠澳大橋?yàn)榇淼目缇郴?xiàng)目。珠澳跨境工業(yè)區(qū)是我國首個(gè)跨境工業(yè)區(qū)，以發(fā)展工業(yè)為主，兼具物流、中轉(zhuǎn)貿(mào)易、商品展銷等功能，是CEPA協(xié)議下粵澳經(jīng)濟(jì)融合的產(chǎn)物和主要載體。《綱要》要求以“先行先試”的精神探索建立與澳門的長期交流合作機(jī)制，形成“澳珠同城化都市區(qū)”，打造珠三角的另一空間增長極，帶動(dòng)珠三角西岸地區(qū)的發(fā)展。而橫琴島的合作開發(fā)則對(duì)粵澳合作具有更為重大的意義，橫琴島的開發(fā)通過創(chuàng)新合作機(jī)制與管理模式，共同打造跨界合作創(chuàng)新區(qū)，有利于彌補(bǔ)澳門土地資源有限和勞動(dòng)力相對(duì)短缺的不足，有利于促進(jìn)澳門經(jīng)濟(jì)適度多元化發(fā)展。在大型交通基建項(xiàng)目合作方面，港珠澳大橋的興建將使珠西地區(qū)的交通地位大幅提升，而珠西線高速公路和廣珠城際快速軌道交通等項(xiàng)目建設(shè)都加速形成澳門與珠西地區(qū)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、分工合作、共同發(fā)展的格局。

三、大珠三角西岸地區(qū)跨境治理的困境和問題

澳門回歸以來，政府主導(dǎo)下的區(qū)域合作成績顯著，但仍然存在不少問題，經(jīng)濟(jì)合作的緊密程度滯后于兩地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，大珠西地區(qū)區(qū)域治理機(jī)制尚需加以調(diào)整和完善。

（一）大珠三角西岸地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作起點(diǎn)低、層次低，龍頭帶動(dòng)能力弱

大珠西地區(qū)的合作始于民間經(jīng)濟(jì)交往合作，以珠西地區(qū)提供澳門民眾日常生活品的民間合作為主，帶有較大的自發(fā)性和分散性，產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)作的層次較低，合作范圍狹窄，遠(yuǎn)未達(dá)到結(jié)構(gòu)性合作和經(jīng)濟(jì)整合的高級(jí)合作階段。澳資在珠西地區(qū)的項(xiàng)目通常是投資少、見效快、附加值低的勞動(dòng)密集傳統(tǒng)加工制造型企業(yè)，高精尖技術(shù)項(xiàng)目很少，限制了合作雙方對(duì)對(duì)方的市場(chǎng)、科技、人才、信息等優(yōu)勢(shì)的充分利用。澳門以中小企業(yè)為主，以旅游博彩業(yè)為支柱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)強(qiáng)調(diào)以發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為核心的珠西地區(qū)其輻射作用具有很大的局限性，直接影響了雙方合作的廣度與深度。

（二）大珠三角西岸地區(qū)“一國兩制”框架下的區(qū)域經(jīng)濟(jì)深度融合難度較大

首先，珠澳兩地的政治經(jīng)濟(jì)制度差異使珠澳經(jīng)濟(jì)在總體思路上的銜接存在現(xiàn)實(shí)障礙。澳門的自由港經(jīng)濟(jì)決定其政府對(duì)經(jīng)濟(jì)影響力較弱，加之缺乏中長期發(fā)展規(guī)劃和策略，因而使經(jīng)濟(jì)調(diào)整和轉(zhuǎn)型期發(fā)展方向與定位不明確。其次，“一國兩制”政策因素使自由貿(mào)易區(qū)的形成受到限制。澳門是世界為數(shù)有限的高度開放的自由經(jīng)濟(jì)體，而珠西地區(qū)則正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變過程中，兩地在差異化管理體制背景下的跨境融合與合作尚需進(jìn)一步磨合。

（三）大珠三角西岸地區(qū)合作組織方面的問題

有效的地方政府合作需要完善的、科學(xué)合理的組織機(jī)構(gòu)作為保障。首先，當(dāng)前政府間的合作組織大多采取高層領(lǐng)導(dǎo)磋商的會(huì)議制度與單項(xiàng)合作機(jī)制和組織的松散形式，但沒有形成一套完善的制度和科學(xué)化的合作協(xié)調(diào)體系，一旦領(lǐng)導(dǎo)被調(diào)動(dòng)就可能使合作機(jī)制失效。其次，地級(jí)市政府缺乏充分的直接對(duì)話平臺(tái)。大珠西地區(qū)區(qū)域治理中的參與主體主要是省級(jí)政府部門和澳門特別行政區(qū)的對(duì)等部門，而與澳門有直接事務(wù)往來關(guān)系的各地級(jí)政府卻無法直接參與其中，降低了區(qū)域治理的效率。第三，缺乏社會(huì)參與的渠道。政府在目前的大珠西地區(qū)治理機(jī)制中發(fā)揮了主導(dǎo)性的作用，但區(qū)域治理不能僅僅依靠地方政府的推動(dòng)，還需要公民、私人部門以及非營利組織等社會(huì)力量的介入，從而形成網(wǎng)絡(luò)化區(qū)域合作治理的態(tài)勢(shì)。

（四）大珠三角西岸地區(qū)合作制度方面的問題

在形式上，政府間合作的內(nèi)容大多是以“協(xié)議”、“備忘錄”等形式發(fā)布，并沒有上升到法律的層面，導(dǎo)致合作各方的權(quán)益得不到有效的保障；在內(nèi)容上，合作協(xié)議的條款內(nèi)容具有很強(qiáng)的宣言性特征，缺乏法律上的權(quán)利義務(wù)規(guī)定，缺乏相關(guān)的責(zé)任條款和懲罰機(jī)制；在執(zhí)行上，缺乏專門的執(zhí)法機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，削弱了協(xié)議的法律拘束力和執(zhí)行力，進(jìn)而影響了協(xié)議的實(shí)施效果；在實(shí)施保障上，缺乏有效的激勵(lì)約束機(jī)制、利益協(xié)商機(jī)制、爭端解決機(jī)制等。目前來看，大珠西地區(qū)政府間合作協(xié)議的主要作用在于探討和建議，協(xié)議的落實(shí)取決于雙方的自愿行動(dòng)，這種非制度化的形式在涉及到實(shí)質(zhì)利益競(jìng)爭時(shí)往往由于分歧太大而無法協(xié)調(diào)。

（五）大珠三角西岸地區(qū)區(qū)域協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)手段尚不健全

區(qū)域協(xié)調(diào)除行政協(xié)商、法律規(guī)范外，還需要經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用。制度環(huán)境的差異導(dǎo)致大珠西地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)機(jī)制的建立無論是政府層面還是市場(chǎng)層面均有較大難度，諸如環(huán)境污染的責(zé)任界定問題、上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)的補(bǔ)償機(jī)制等問題由于經(jīng)濟(jì)手段的缺乏而一直未能建立。一些諸如區(qū)域發(fā)展基金、結(jié)構(gòu)基金等經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)手段也尚未建立，區(qū)域協(xié)調(diào)缺乏資金支持，許多事務(wù)停留在口頭或書面協(xié)議上，導(dǎo)致諸多政策流于形式而無法切實(shí)施行。

（六）大珠三角西岸地區(qū)區(qū)域合作模式需要升級(jí)

珠西地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展在傳統(tǒng)的“前店后廠”合作模式下受到較大限制，港澳制造業(yè)的轉(zhuǎn)移緩解了提高技術(shù)水平的壓力，卻延長了勞動(dòng)密集型產(chǎn)品的生命周期，客觀上阻礙了珠西地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，在大珠西地區(qū)區(qū)域合作模式中迫切需要從“前店后廠”向“結(jié)構(gòu)性、整體性合作關(guān)系”轉(zhuǎn)變，從“低層次垂直分工的要素簡單互補(bǔ)”向“水平、垂直型分工并重的全面優(yōu)勢(shì)要素互補(bǔ)的多元化、規(guī)范化分工合作”轉(zhuǎn)變[17]，以提高兩地經(jīng)濟(jì)素質(zhì)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，增強(qiáng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

四、大珠三角西岸地區(qū)跨境治理的策略

推進(jìn)大珠西地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)合作的不斷深入，關(guān)鍵是要從體制上入手，建立起科學(xué)、合理、高效的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)信息交流，實(shí)現(xiàn)澳門與珠西地區(qū)的互利共贏。

（一）制度層面的區(qū)域整合

制度層面的整合是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的關(guān)鍵，合理的制度安排有利于降低系統(tǒng)內(nèi)的交易成本。首先，區(qū)域合作制度的建立。在區(qū)域合作過程中，區(qū)域政府間針對(duì)區(qū)域整體發(fā)展所達(dá)成的共識(shí)，必須要有制度性的合作規(guī)則來保證。有必要制訂各地共同遵守的區(qū)域公約，促進(jìn)達(dá)成對(duì)地方政府和經(jīng)濟(jì)主體具有約束力的經(jīng)濟(jì)合作框架協(xié)議。同時(shí)，建立相應(yīng)的監(jiān)管和仲裁機(jī)制，保障框架協(xié)議的實(shí)施。其次，實(shí)施區(qū)域利益共享和利益補(bǔ)償機(jī)制，建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移制度，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策，利用不同區(qū)域的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，使不同產(chǎn)業(yè)的利益在不同地區(qū)實(shí)現(xiàn)合理分享。同時(shí)，建立區(qū)域共同發(fā)展基金制度，為扶持落后地區(qū)發(fā)展、區(qū)域共享的公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等籌集資金。

（二）組織層面的區(qū)域整合

推動(dòng)區(qū)域協(xié)作性公共管理體制平臺(tái)的建立，要有一個(gè)完善的組織管理機(jī)構(gòu)和操作機(jī)制來保證區(qū)域一體化政策措施的有效執(zhí)行、監(jiān)督和評(píng)估以及政策實(shí)施過程中的爭端處理[18]。首先，進(jìn)一步完善行政契約保障，健全區(qū)域內(nèi)政府合作的監(jiān)督體制，其具體措施是引入行政契約的責(zé)任條款和爭端解決機(jī)制。其次，建立政府間信息資源共享體制。有計(jì)劃、有組織的進(jìn)行系統(tǒng)的區(qū)域信息資源開發(fā)，以便于企業(yè)組織和社會(huì)公眾更有效的獲取各種經(jīng)濟(jì)信息。第三，建立更加有效的城市間對(duì)話平臺(tái)，將目前粵澳高層領(lǐng)導(dǎo)會(huì)晤-專責(zé)小組（專項(xiàng)小組）執(zhí)行的雙層交流制度擴(kuò)充為粵澳高層領(lǐng)導(dǎo)會(huì)晤-珠西澳門高層領(lǐng)導(dǎo)會(huì)晤-專責(zé)小組（專項(xiàng)小組）的三層交流制度，賦予珠西各市與澳門政府間直接對(duì)話的權(quán)利。第四，完善公眾參與制度和形式。大珠西地區(qū)目前的區(qū)域合作還不是真正意義上的區(qū)域治理，區(qū)域政策的制定與執(zhí)行過程完全是由政府主導(dǎo)并由具體政府職能部門來完成的，缺乏非政府組織或私人部門的參與。因此，需要充分調(diào)動(dòng)私人部門和非政府組織等在區(qū)域合作中的參與積極性，以提高區(qū)域決策的代表性和實(shí)施效率。一方面要建立和完善公民參與機(jī)制，既要從法律上確定公眾參與公共行政的合法性，又要從制度和程序上保障公眾參與權(quán)力的實(shí)現(xiàn)。另一方面，推動(dòng)其他治理組織的參與。可以考慮先行試點(diǎn)成立兩類區(qū)域性社會(huì)組織，一是研究咨詢類組織，包括建立專家學(xué)者為主體的咨詢委員會(huì)，對(duì)重大規(guī)劃及重大事項(xiàng)提供咨詢；二是建立跨區(qū)域的同業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)，為大珠西地區(qū)的企業(yè)和居民提供順暢的信息渠道和充足的社會(huì)經(jīng)濟(jì)信息。

（三）規(guī)劃層面的區(qū)域整合

依托橫琴開發(fā)，構(gòu)建珠澳區(qū)域發(fā)展新高地。要實(shí)現(xiàn)《綱要》提出的要求，關(guān)鍵在于培育珠（海）澳（門）都會(huì)區(qū)。首先，以港珠澳大橋建設(shè)為契機(jī)，推進(jìn)珠澳協(xié)同發(fā)展，讓珠海能夠發(fā)揮起支撐澳門適度多元化發(fā)展的關(guān)鍵作用，同時(shí)借助澳門的經(jīng)濟(jì)勢(shì)能和國際化窗口的優(yōu)勢(shì)，提升珠海城市地位，珠澳共同承擔(dān)起帶動(dòng)珠西地區(qū)發(fā)展的任務(wù)。其次，共同建設(shè)珠澳都市區(qū)十字門CBD，打造成具備國際水準(zhǔn)的未來橫琴新區(qū)中心區(qū)和珠海新城市中心，并以此啟動(dòng)橫琴開發(fā)。第三，加快橫琴開發(fā)，建設(shè)商務(wù)服務(wù)基地和區(qū)域創(chuàng)新平臺(tái)，形成珠江口西岸地區(qū)新的增長極。第四，在適度發(fā)展臨港產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，打造以橫琴島為核心的“泛珠三角”區(qū)域商貿(mào)、會(huì)展、旅游平臺(tái)，使之成為具有國際影響的休閑旅游勝地和區(qū)域性生活服務(wù)中心，帶動(dòng)珠三角西岸和粵西沿海地區(qū)的發(fā)展。

（四）經(jīng)濟(jì)層面的區(qū)域整合

加快珠西地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，推動(dòng)澳門經(jīng)濟(jì)多元化。城市間合作應(yīng)采取政府推動(dòng)與市場(chǎng)主導(dǎo)相結(jié)合的原則，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城市間的自由流動(dòng)。大珠西地區(qū)目前集聚水平不高，缺乏發(fā)展龍頭，珠海和澳門的經(jīng)濟(jì)總量和輻射能力與帶動(dòng)西岸地區(qū)發(fā)展的要求尚有一定差距。但是，《綱要》明確了珠海作為珠江口西岸核心城市的戰(zhàn)略地位，賦予其帶動(dòng)珠西地區(qū)協(xié)同發(fā)展的重任。于是，珠海市委、市政府提出了“模式引領(lǐng)（走建設(shè)生態(tài)文明發(fā)展道路）、實(shí)力帶動(dòng)（切實(shí)提高經(jīng)濟(jì)實(shí)力和城市綜合競(jìng)爭力）和功能輻射（加快建設(shè)區(qū)域性交通樞紐、產(chǎn)業(yè)基地和服務(wù)中心）”的珠江口西岸核心城市建設(shè)規(guī)劃。因此，應(yīng)以珠澳同城化為契機(jī)，加快推動(dòng)珠海與澳門在基建對(duì)接、通關(guān)便利、產(chǎn)業(yè)合作、服務(wù)一體化方面的合作，共同打造珠江口西岸優(yōu)質(zhì)生活圈。同時(shí)，加快建設(shè)粵澳合作機(jī)制的創(chuàng)新區(qū)和珠西城市服務(wù)區(qū)，為珠西地區(qū)承接港澳產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供平臺(tái)。

（五）設(shè)施層面的區(qū)域整合

實(shí)施區(qū)域一體化策略，加強(qiáng)跨境跨界地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施合作，推進(jìn)大珠西地區(qū)城際基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。首先，形成溝通國內(nèi)外的現(xiàn)代化交通、通訊設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，包括以澳門機(jī)場(chǎng)和珠海機(jī)場(chǎng)聯(lián)動(dòng)的國際國內(nèi)航空網(wǎng)絡(luò)；以珠海港為龍頭，澳門、中山、江門等中小港口為配套的港口群；以廣珠高速公路為骨干的陸路交通體系；粵澳兩地信息網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)，再通過建設(shè)聯(lián)結(jié)中國西南地區(qū)的高速公路。這樣，粵澳合作就具備了更完善的交通和通訊條件。其次，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和推進(jìn)西岸城市在資源能源、環(huán)保、電力、信息等網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)同步、市場(chǎng)同體、交通同管、電力同網(wǎng)、信息同享、環(huán)保同治。第三，以港珠澳大橋的建設(shè)為契機(jī)，加快以交通為重點(diǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，發(fā)揮珠海作為珠西地區(qū)與港澳聯(lián)系的橋梁和紐帶作用。第四，推進(jìn)城市鄰接地區(qū)的規(guī)劃和建設(shè)銜接，除了目前已開展的供水、交通和通信一體化之外，還需要加強(qiáng)跨界軌道、高速公路等交通設(shè)施無縫銜接以促進(jìn)生產(chǎn)要素高效流動(dòng)。

五、結(jié)論

總體而言，大珠西地區(qū)的區(qū)域治理在澳門回歸以來取得了重大進(jìn)展。本文在對(duì)大珠西地區(qū)跨境治理的發(fā)展歷程中，總結(jié)了澳門與珠西地區(qū)從民間自發(fā)合作到政府制度性協(xié)作、從分散合作到搭建平臺(tái)、從低度依賴到深度整合的漸進(jìn)過程，而這一過程還將繼續(xù)在日趨激烈的區(qū)域競(jìng)爭環(huán)境中深化下去。同時(shí)，大珠西地區(qū)的跨境治理已經(jīng)在組織架構(gòu)、制度架構(gòu)、規(guī)劃指引和空間平臺(tái)等方面取得了較大的成就。但由于兩地特殊的“一國兩制”的制度架構(gòu)的存在，以及兩地相對(duì)較弱的經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)、相對(duì)松散的歷史經(jīng)貿(mào)聯(lián)系以及跨境治理架構(gòu)中存在諸多有待完善的缺陷，大珠西地區(qū)跨境治理機(jī)制尚需進(jìn)一步完善。于是，本文從制度、組織、規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)和設(shè)施等五個(gè)方面提出了區(qū)域整合的策略，以期在現(xiàn)有合作基礎(chǔ)上進(jìn)一步優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和整合資源，建立起更大范圍、更高層次的合作關(guān)系。

總之，在“一國兩制”背景下的跨境治理過程中，必須借助于政府干預(yù)型協(xié)調(diào)模式，這既是發(fā)展政府主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要也是彌補(bǔ)市場(chǎng)制度供給不足的一種必然選擇。大珠西地區(qū)的區(qū)域治理既要解決當(dāng)前存在的主要問題而又要規(guī)避可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，其必然選擇是加快市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成長步伐，建立政府干預(yù)、市場(chǎng)協(xié)調(diào)與民間協(xié)作之間的治理平臺(tái)，通過雙方關(guān)系和合作成果的制度化來推動(dòng)跨境區(qū)域治理機(jī)制走向成熟。

注釋：

①大珠江三角洲地區(qū)指的是包含香港、澳門和珠三角地區(qū)在內(nèi)的區(qū)域.大珠三角西岸地區(qū)指的是包含珠三角西岸地區(qū)(指珠海、中山和江門三市)和澳門在內(nèi)的區(qū)域,本文內(nèi)文中亦簡稱“大珠西地區(qū)”.

②廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院.大珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究:協(xié)調(diào)機(jī)制與近期重點(diǎn)協(xié)調(diào)工作建議之第二子專題——大珠三角城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)機(jī)制研究.2007年2月.

③北京大學(xué).大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究:城鎮(zhèn)群總體發(fā)展戰(zhàn)略之第四子專題:大珠江三角洲城鎮(zhèn)群內(nèi)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系.2007年2月.

[1]張緊跟.當(dāng)代中國地方政府間橫向關(guān)系研究[M].北京:中國社會(huì)科學(xué)出版社,2006:121.

[2]謝慶奎.中國政府的府際關(guān)系研究[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2000,37(1):26-34.

[3]簡博秀.沒有治理的政府:長江三角洲城市區(qū)域的治理與合作模式[Z].兩岸發(fā)展模式之比較與展望國際學(xué)術(shù)研討會(huì)報(bào)告論文,2006.

[4]Brenner N. Globalization as Reterritorialisation: the Re-Scaling of Urban Governance in the European Union [J]. Urban Studies 1999, 36(3):431-451.

[5]Hamilton D.K.Organizing Government Structure and Governance Functions in Metropolitan Areas in Response to Growth and Change: A Critical Overview [J]. Journal of Urban Affairs, 2000, 22(1):65-84.

[6]Sullivan H., Sketcher C. Working across Boundaries: Collaboration in Public Services [M]. New York:Palgrave Macmillan, 2002:138.

[7]羅小龍,沈建法.長江三角洲城市合作模式及其理論框架分析[J].地理學(xué)報(bào),2007,62(2): 115-126.

[8]楊春.多中心跨境城市-區(qū)域的多層級(jí)管治——以大珠江三角洲為例[J].國際城市規(guī)劃,2008, 23(1): 79-84.

[9]汪偉全.論地方政府間合作的最新進(jìn)展[J].探索與爭鳴,2010(10):51-53.

[10]秦長江.我國城市群區(qū)域內(nèi)政府合作研究[D].鄭州大學(xué)碩士學(xué)位論文,2006.

[11]董軍.我國府際合作模式和對(duì)策研究——以濰坊與青島合作為例[D].青島大學(xué)碩士學(xué)位論文,2009.

[12]孟慶順,雷強(qiáng).粵港澳關(guān)系的歷史變遷[J].大珠三角論壇,2003(1):40-49.

[13]司徒尚紀(jì).珠江三角洲經(jīng)濟(jì)地理網(wǎng)絡(luò)形成、分布和變遷[Z].國際中國歷史地理學(xué)術(shù)討論會(huì)論文,1990年10月.

[14]薛鳳旋,楊春.外資:發(fā)展中國家城市化的新動(dòng)力——珠江三角洲個(gè)案研究[J].地理學(xué)報(bào), 1997,52 (3):3-16.

[15]白潔.區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中珠澳政府合作的理論思考[J].行政,2003,16(2):425-433.

[16]何淵.泛珠三角地區(qū)政府間協(xié)議的法學(xué)分析[J].廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2006, 18(1):69-73.

[17]關(guān)秀麗.入世后澳門與內(nèi)地經(jīng)貿(mào)關(guān)系研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考,2001,41:14-26.

[18]呂志奎.州際協(xié)議:美國的區(qū)域協(xié)作性公共管理機(jī)制[J].學(xué)術(shù)研究,2009(5):50-55.

Study on Regional Governance across Boundaries by Inter-governmental Cooperation in Urban Agglomeration: A Case Study of the West Bank of the Greater Pearl River Delta

Ma Xueguang

Under the context of government-oriented market economy, it is a reasonable choice to encourage inter-governmental cooperation in order to promote regional integration. The regional coordination pattern of government intervention is a necessary method to cope with market inefficiency. The paper reviews the progressive development process from spontaneous financial and trading cooperation to institutionalized government-oriented cooperation between Macau and the West Bank of the Greater Pearl River Delta, investigates the characters of organization framework, institution framework, planning guideline and spatial platform, points out their main problems and drawbacks before bringing forward some regional integration strategies on institution, organization, planning, economy and infrastructure to construct a standardized cooperation relation of greater range and higher level.

inter-governmental cooperation; cross-boundary; regional governance; West Bank of the Greater Pearl River Delta (WB-GPRD)

F127

10.3969/j.issn.1674-7178.2012.05.010

馬學(xué)廣，博士，北京大學(xué)深圳研究生院城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)學(xué)院助理研究員, 從事城市與區(qū)域治理研究。

（責(zé)任編輯：盧小文）

國家自然科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(40830747)、國家自然科學(xué)基金青年科學(xué)基金項(xiàng)目(41001091)資助。