天津市城鄉建設用地增減掛鉤潛力測算

林國斌，蔡為民，吳云青，郝 爍

（1.天津大學管理與經濟學部，天津 300072；2.天津工業大學土地利用工程研究中心，天津 300387）

天津市城鄉建設用地增減掛鉤潛力測算

林國斌1，蔡為民2，吳云青2，郝 爍2

（1.天津大學管理與經濟學部，天津 300072；2.天津工業大學土地利用工程研究中心，天津 300387）

研究目的：探討城鄉建設用地增減掛鉤潛力測算的技術路線和方法。研究方法：基于土地利用總體規劃的掛鉤潛力測算方法。研究結果：按照本文提出的測算方法和技術路線，對天津市城鄉建設用地增減掛鉤的潛力進行了實證分析，到規劃目標年，天津市掛鉤潛力系數為1.25，掛鉤潛力余額為4936.60 hm2，這說明通過掛鉤，天津市可以滿足規劃目標年新增城鎮建設用地占用耕地的需求。研究結論：建立基于土地利用總體規劃的掛鉤潛力測算方法和技術路線，其測算結果能夠較好的反映地區實際，與土地用途管制緊密結合，為各地區申請掛鉤試點、分配掛鉤指標、開展掛鉤項目提供數據參考，為土地整治規劃的編制奠定基礎，為國土資源管理部門制定、創新掛鉤政策提供定量信息和參考依據。

土地利用；城鄉建設用地增減掛鉤；潛力測算；技術路線

2008年6月國土資源部下發了《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》，標志著中國城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱掛鉤）試點工作正式納入依法管理的軌道。隨著掛鉤工作的深入開展，掛鉤這一具有中國特色的土地管理方式逐漸成為土地管理領域的研究熱點之一，現已初步形成了以掛鉤政策闡釋[1-4]、掛鉤模式設計[5-7]、掛鉤效益評價[8-10]、掛鉤潛力分析[11-12]等為核心內容的理論體系。其中，掛鉤潛力分析是開展掛鉤工作的前提和基礎，是一項理論性和實踐性都較強的工作，如何科學測算一個地區的掛鉤潛力，使其具有前瞻性和實用性，目前還沒有規范的方法和技術路線。因此，本研究以天津市為例，探討城鄉建設用地潛力測算的技術路線和方法。

1 城鄉建設用地增減掛鉤潛力測算的技術路線

目前，國內針對掛鉤潛力的研究大都是基于各地掛鉤實踐的實證分析。買曉森以重慶市沙坪壩區為例，在測算農村居民點整理潛力以及預測目標年新增建設用地需求的基礎上，以掛鉤供給率來定量表示掛鉤的潛力，并提出促進掛鉤工作的對策建議[8]。徐衛東等通過掛鉤潛力分析，確定掛鉤重點區域的測定方法[11]。于言青以新疆瑪納斯縣為例在測算農村居民點整理潛力和城鎮建設用地需求的基礎上，采用建設用地需求的供給率來定量表示掛鉤潛力[12]。張靜在對樂山市城鎮建設用地掛鉤需求和農村居民點整理潛力進行分析的基礎上，以掛鉤潛力系數來定量表示各地區掛鉤潛力的大小[13]。

綜上所述，目前有關此方面的研究不多，缺乏對掛鉤潛力測算的系統思考，忽視了掛鉤潛力測算要與土地利用總體規劃相銜接，忽視了掛鉤需服從于土地利用總體規劃的要求，掛鉤潛力的測算結果與土地利用總體規劃脫節。基于此，本研究提出了基于土地利用總體規劃的掛鉤潛力測算方法和技術路線，主要分以下三個步驟來計算掛鉤潛力：（1）基于城鎮建設用地利用狀況及目標年土地利用總體規劃，計算城鎮建設用地的掛鉤需求；（2）基于農村居民點利用狀況及目標年土地利用總體規劃，計算農村居民點整理潛力及掛鉤供給能力；（3）計算掛鉤潛力。

2 城鄉建設用地增加掛鉤潛力測算的方法

2.1 城鎮建設用地掛鉤需求測算

本研究中，掛鉤需求的計算如式1所示：

式1中，Dg為掛鉤需求，Dz為規劃目標年新增建設用地指標占用耕地指標，Dx為《土地利用總體規劃（2006—2020年）》（以下簡稱《總體規劃》）所確定的新增建設用地占用耕地控制指標。

2.2 農村居民點整理掛鉤供給能力測算

農村居民點整理掛鉤供給能力是指農村居民點用地整理為掛鉤工作提供耕地的能力，計算公式如下：

式2中，Sg為掛鉤供給能力，Sq為農村居民點整理潛力，Sx為農村居民點現狀面積，Sh為目標年農村居民點規劃面積，α為新增耕地系數。

具體計算過程如下：第一步，基于農村居民點利用現狀，計算農村居民點整理潛力；第二步，基于目標年農村居民點規劃方案，測算農村居民點掛鉤供給能力。

2.3 城鄉建設用地的掛鉤潛力測算

掛鉤潛力測算要以土地利用總體規劃為基礎，用掛鉤潛力系數和掛鉤潛力余額來表征掛鉤潛力的大小，在數值上，掛鉤潛力系數等于規劃目標年掛鉤供給能力與掛鉤需求之間的比值式3，掛鉤潛力余額等于規劃目標年掛鉤供給能力與掛鉤需求之差，計算見式4。

式3—4中，r為掛鉤潛力系數，Qy為掛鉤潛力余額，Sg為規劃目標年掛鉤供給能力，Dg為規劃目標年掛鉤需求。

3 實證分析

3.1 研究區概況

天津市地處華北平原東北部，環渤海經濟區的中心，區位條件優越，是中國北方最大的沿海開放城市。根據天津市2008年土地利用現狀變更調查成果，全市土地面積1191731.9 hm2。其中，農用地692670.95 hm2，占總面積的58.12%，農用地中耕地面積為441089.72 hm2，占總面積的37.01%；建設用地368188.81 hm2，占總面積的30.90%，建設用地中農村居民點用地為88192.45 hm2，占總面積的4.70%；未利用地130872.15 hm2，占總面積的10.98%。

3.2 天津市城鎮建設用地掛鉤需求測算

根據式1，依據《總體規劃》及天津市第二次土地調查數據，天津市各區縣掛鉤需求如表1所示，從中可以看出，規劃目標年天津市需要通過掛鉤來滿足的城鎮建設用地占用耕地的指標為19905.19 hm2，掛鉤需求最多的是武清區，占總需求的17.35%；其次是靜海縣，占總需求的16.55%；最少的是濱海新區，僅占總需求的2.59%。

掛鉤需求的這種區域差異真實反映了未來天津經濟社會發展規劃，反映了《總體規劃》服務于經濟社會發展的理念。濱海新區是國家戰略層面重點發展的區域，未來要建設成為中國北方對外開放的門戶、高水平的現代制造業和研發轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心，因此，《總體規劃》給予其較多的新增建設用地占用耕地的指標，對其用地需求給予重點保障和滿足，以為其經濟發展、戰略地位的實現提供保障；而經濟發展相對落后，城鎮化水平相對較低，農村居民點整理潛力較大的寶坻區、寧河縣、靜海縣及薊縣南部區域是天津市農業重點發展區域，土地利用主要突出嚴格保護耕地和提高耕地質量，適度拓展建設用地空間，因此《總體規劃》給予其較少的新增建設用地占用耕地的指標，對于部分區域新增建設用地占用耕地的指標不能滿足本區域經濟社會發展需要的，要依靠掛鉤工作來予以滿足，掛鉤政策現已成為天津市進行土地宏觀調控的重要手段。

3.3 天津市農村居民點用地整理掛鉤供給能力測算

（1）規劃目標年天津市農村居民點整理潛力測算。根據天津市實際情況，本研究借鑒宋偉[14]提出的方法測算規劃目標年天津市農村居民點整理潛力，計算公式如下：

式5—6中，Sl為規劃目標年農村居民點整理潛力，Sx為現狀農村居民點用地面積，At為目標年戶均宅基地用地標準；Mt為目標年農戶數；R為目標年居住建筑用地比例；G為目標年農村人口數量；Qt為目標年農戶規模。

在確定天津市各區縣農戶規模、戶均宅基地面積、居住建筑用地比例的基礎上，根據式5—6，測算天津市農村居民點用地整理潛力，結果見表2。由表2可知，天津市各區縣農村居民點整理潛力存在明顯的區域差異，環城4區及濱海新區由于經濟較為發達，城鎮化水平、農村居民點用地集約節約利用水平較高，農村居民點整理潛力相對較小；相反，一些經濟欠發達、城鎮化水平不高的地區，隨著未來經濟社會發展，城鎮化進程的加快，大量農村人口將轉移到城鎮，農村居民點用地整理潛力則較大。依據《總體規劃》東麗區農村居民點整理潛力最小，除此之外，濱海新區與北辰區農村居民點整理潛力也較小；潛力最大的是寶坻區、薊縣和武清區。

（2）規劃目標年天津市掛鉤供給能力測算。根據天津市各區縣掛鉤案例，掛鉤拆舊區農村居民點復墾新增耕地系數在0.80—0.92之間，在征詢相關專家意見的基礎上，本研究確定除薊縣外各涉農區縣新增耕地系數為0.85，由于薊縣地處山地地貌區，是天津市北端生態涵養發展區，土地利用的主要目標是生態涵養和承載旅游產業發展，許多農村居民點不適合復墾為耕地，因此綜合確定其新增耕地系數為0.5，由式2可計算出各區縣掛鉤供給能力。天津市各區縣掛鉤供給能力達24841.79 hm2，其中寶坻區、薊縣供給能力最高，其次為寧河縣、武清區和靜

海縣；津南區、濱海新區、北辰區的供給能力較小，東麗區掛鉤供給能力為0 hm2。各區縣掛鉤能力的空間差異性反映了天津市各區縣經濟發展水平、工業化、城鎮化進程及土地利用水平的差異。薊縣、寶坻區、寧河縣、武清區、靜海縣等遠郊區縣隨著未來經濟社會發展、城鎮化進程的加快以及農村土地綜合整治而帶來的土地利用水平的提高，農村居民點整理潛力會得到極大釋放，掛鉤供給能力較強；反之濱海新區、東麗、西青等近郊4區，由于城鎮化水平、土地集約節約利用水平已處較高水準，且《總體規劃》已釋放了大量的農村居民點整理潛力，掛鉤供給能力較差。

表1 天津市各區縣掛鉤需求表Tab.1 The demand of the LUTRG projects of each district and county in Tianjin

表2天津市各區縣農村居民點整理潛力 單位：hm2Tab.2 Rural residential land readjustment potential of each district and county in Tianjinunit：hm2

表3各區縣掛鉤供給能力 單位：hm2Tab.3 The supply ability of the LUTRG in each district and county of Tianjinunit：hm2

表4各區縣掛鉤潛力系數和掛鉤潛力余額Tab.4 The potential coefficient and potential balance of the LUTRG in each district and county of Tianjin

3.4 規劃目標年天津市掛鉤潛力測算

由表4可以看出，規劃目標年天津市掛鉤潛力系數為1.25，掛鉤潛力余額為4936.60 hm2，這說明通過掛鉤工作，天津市不但可以滿足規劃目標年新增城鎮建設用地占用耕地的需求，而且還有結余潛力指標。但不同區縣掛鉤潛力存在著較大的空間差異性，薊縣、寧河、寶坻、靜海、武清等遠郊區縣掛鉤潛力較大，東麗區、北辰區、津南區、西青區近郊4區以及濱海新區掛鉤潛力較小。為了有效調節各區縣之間掛鉤潛力的不均衡性，實現區域不同層次地區的協調發展，應根據掛鉤潛力系數，將全市劃分為不同的掛鉤類型區，對結余掛鉤潛力指標進行分配。

4 結論和討論

（1）掛鉤工作是一個加快新農村建設、統籌城鄉發展、優化土地利用結構、提高土地集約利用水平的有效方法。在實施過程中，掛鉤潛力的測算是用地布局規劃的基礎，需要選擇科學、合理的指標來表征潛力的大小。

（2）本文運用理論與實證相結合的方法，提出了掛鉤潛力測算方法和技術路線，其測算結果能夠較好的反映地區實際，與土地用途管制緊密結合，為各地區申請掛鉤試點、分配掛鉤指標、開展掛鉤項目打下基礎。

（3）在掛鉤潛力測算過程中，要充分與土地利用總體規劃、村鎮建設規劃等有效銜接，提高測算結果的可行性；要科學測算農村居民點整理潛力、新增耕地系數、掛鉤供給能力等技術指標，提高測算結果的精確性。

（4）在掛鉤潛力測算的基礎上，下一步研究的方向是根據掛鉤潛力系數，研究建立掛鉤指標的分配模型，將研究區域劃分成不同的掛鉤類型區，從居民安置、掛鉤時序安排和資金籌措等方面建立不同的掛鉤模式，因地制宜，促進地區城鄉建設增減掛鉤工作健康有序的開展。

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）：

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Estimation on the Potential Capacity of the Linkage Between Urbanland Taking and Rural-land Giving in Tianjin

LIN Guo-bin1,CAIWei-min2,WU Yun-qing2,HAO Shuo2
（1.School of Managementand Economics Tianjin University,Tianjin 300072,China;2.The Land Use Engineering Research Center of Tianjin Polytechnic University,Tianjin 300387,China)

The purpose of this paper is to probe into the technical route and methods to estimate the potential capacity of the Linkage between Urban-land Taking and Rural-land Giving（LUTRG）.Researchmethod is quantitative analysis.Results show that the potential capacity of LUTRG in Tianjin is estimated based on the developed model.The LUTRG potential coefficient is 1.25 and the LUTRG potential balance is 4936.60 hm2in the planned goal years.Thismeans that Tianjin can meet the demand of new construction land within the round of the planned period through implementing LUTRG.It is concluded that themethods developed in the paper on estimating the LUTRG potential can reflect the actual area,and thus can serve as the basis for land consolidation planning and the references for the LUTRG policy reform and innovation.

land use;LUTRG;potential estimation;technical route

F293.2

A

1001-8158（2012）06-0068-05

2012-04-28

2012-06-03

教育部人文社會科學研究項目“城鄉建設用地增減掛鉤中農戶行為響應機制研究”（12YJC630236）；天津市國土資源科研計劃項目“天津市城鄉建設用地增減掛鉤潛力分析與空間布局研究”（201110601）。

林國斌（1968-），男，浙江仙居人，博士。主要研究方向為土地利用規劃管理。E-mail:1390933321@qq.com

蔡為民（1970-），男，山東淄博人，博士，教授。主要研究方向為土地資源管理及公共政策分析研究。E-mail:2771215@sina.com