長三角地區耕地非農流轉適宜性評價及管制分區初步研究

陳 偉，肖麗群，吳 群

（南京農業大學土地管理學院，江蘇南京 210095）

長三角地區耕地非農流轉適宜性評價及管制分區初步研究

陳 偉，肖麗群，吳 群

（南京農業大學土地管理學院，江蘇南京 210095）

研究目的：基于農用地分等成果，對耕地非農流轉進行管制區劃分，總結各管制區土地利用特點和管制方向。研究方法：首先以標準糧產量指標為基礎，考慮生態因素、城市區位因素影響，進行耕地非農流轉適宜性評價，然后從耕地保護、土地承載、經濟發展三個方面的管制壓力出發構建指標體系，采用聚類分析法進行耕地非農流轉管制分區。研究結果：長三角地區中北部多數城市耕地不適宜非農流轉，特別是耕地質量較好的長江沖積平原及環太湖地區。長三角地區可劃分為4個級別管制區，不同管制區應實行差別的耕地非農流轉管制措施，以保證耕地總量不減少、質量不下降。研究結論：耕地非農流轉適宜性區域和管制分區能為各地實行差別的耕地非農流轉管制措施和耕地保護政策提供借鑒。

土地利用；分區管制；適宜性評價；耕地非農流轉；長三角地區

1 引言

未來十年，中國的工業化、城市化仍將處于一個高位運行的狀態，經濟快速發展將給土地資源利用和保護帶來巨大的壓力。非農流轉是導致耕地流失的直接原因，耕地非農流轉及大量優質農田被占用已成為制約長三角地區可持續發展的瓶頸之一，保障發展與保護耕地的矛盾十分尖銳。

20世紀60年代，中國在借鑒國外研究基礎上，土地利用分區研究逐步開展。目前，土地利用分區主要分為土地利用綜合分區、土地利用功能分區、土地用途分區。諸多學者從維度、方法、內涵等方面對土地利用分區都進行了較深入的研究[1-5]。耕地非農流轉管制分區可以看作是土地用途管制分區的一種類型，主要目的是保護優質耕地不流失，耕地總量不減少，耕地質量不下降；控制建設用地規模，提高土地利用效率。農用地分等可以實現農用地質量在全國范圍內的可比性。根據農作物光溫生產潛力等自然條件可以得到自然質量等，在此基礎上，通過土地利用系數進行修正，可以得到農用地利用等。相比自然質量等，利用等能更好的反映農用地的實際利用狀況。目前農用地分等成果在基本農田保護、土地利用規劃、耕地占補平衡、土地整理等方面的應用都有了廣泛的研究[6-9]，但將農用地分等成果應用在耕地管制分區方面的研究尚鮮見。

本文基于農用地利用等相關成果，分析長三角地區農用地質量情況，進行耕地非農流轉的適宜性評價，并結合新一輪土地利用總體規劃（以下簡稱新一輪規劃或新規劃）的相關控制指標，對長三角地區進行耕地非農流轉管制區劃分，以期能為區域耕地非農流轉管制提供決策方法和依據，為相關耕地保護研究提供借鑒。

2 研究資料與數據來源

2.1 研究區概況

本文所指的長三角地區是廣義上的長三角地區，包括江蘇、浙江兩省和上海市。該區地屬北亞熱帶南緣，受冷暖空氣交替影響和海洋濕潤空氣調節，氣候溫和濕潤，四季分明，光照充分，熱量豐富，降水量充沛。區內有平原、山地和少數島嶼三大基本地貌類型，以平原為主，約占陸地面積的55.1%。長三角地區是中國交通最為發達的地區之一，已形成鐵路、公路、水路、空運、管道運輸綜合配套的交通運輸體系。

長三角地區農用地利用質量自北向南呈“一般—優良—較差”的規律分布。各城市耕地的利用等存在較大差異，農用地利用等整體較高的城市主要分布在長江沿岸和太湖北部、東部地區，利用等整體較低的城市主要分布在浙江省。長三角地區農用地利用等包括了3—13等共11個等次，其中5—7等最多，共占長三角農用地總面積的80.13%。上海市農用地利用等包括了4—8等共5個等次，其中6等最多，占上海市農用地總面積的70.41%；江蘇省農用地利用等也包括了4—8等共5個等次，也是6等最多，占江蘇省農用地總面積的63.77%；浙江省農用地利用等包括了長三角地區全部11個等次，主要是7—10等農用地，共占浙江省農用地總面積的73.99%。

2.2 數據來源

農用地分等數據來源于《中國耕地質量等級調查與評價（全國卷、江蘇卷、浙江卷、上海卷）》；社會經濟數據來源于《江蘇統計年鑒》（2001—2010年）、《浙江統計年鑒》（2001—2010年）、《上海統計年鑒》（2001—2010年）；土地利用總體規劃數據來源于《江蘇省土地利用總體規劃（2006—2020）》、《浙江省土地利用總體規劃（2006—2020）》、《上海市土地利用總體規劃（2006—2020）》；森林覆蓋率數據來源于江蘇林業網及其他地市林業局網站。

3 耕地非農流轉適宜性評價

土地適宜性評價是進行土地資源空間分析及優化配置的基礎[5]，對耕地非農流轉進行適宜性區域劃分，對有效保護耕地資源十分重要。耕地非農流轉有明確的轉用類型作為導向，從宏觀尺度來看，耕地非農流轉受耕地質量、生態環境、城市區位等諸多因素的影響。由于耕地非農流轉受土地利用規劃、城鎮規劃等的限制，又具有明顯的微觀區域性特征，又受地形地貌、耕地破碎程度、交通道路密集度等微觀因素影響。本研究主要以地級以上行政區為研究對象，故主要分析宏觀尺度的影響因素。

3.1 影響因素分析

（1）耕地質量。耕地質量是衡量耕地生產率水平高低的重要指標，其高低直接反映在土地的產出性即產出率和效益的高低上。保護耕地的高質量，就可實現相同投入下的高產出[10]，對保障糧食安全有重要意義。

（2）生態環境。耕地作為一個半自然的生態系統，在氣體調節、氣候調節、水源涵養、保護生物多樣性等方面都具有優越的生態系統服務功能[11]，耕地非農流轉對生態環境具有負面影響。在生態環境較好的地區，耕地的生態功能處于次級地位；而在生態環境脆弱地區，耕地往往對生態環境起到重要作用，不適宜進行非農流轉。

（3）城市區位。對歷史的宏觀考察證明，氣候溫和、水土肥沃、適宜耕作、物產豐富以及良好的山川河湖等自然條件是中國古代城市選址首先注重的因素[12]，而長三角地區在當代中國城市化進程中成為具有地方特色的發展類型，這是由改革開放以來整個國家的社會經濟和制度等宏觀背景直接促成的[13]。中國古代城市的形成和發展與農業耕作有著密切的關系，現今長三角地區城市的發展主要受經濟發展的影響，特別是受到承接產業轉移和區際貿易的影響，因此現代制造業和服務業的發展對長三角地區城市的擴張起到重要作用，有利的區位條件是長三角城市發展的根本動力，區位條件優越的地區較適宜進行耕地非農流轉。

3.2 評價指標選擇

（1）標準糧平均產量。農用地利用水平確定了各等別農用地的利用質量以及自然狀況下的產出水平。根據農用地利用水平對各等別農用地糧食產出進行了標準糧折算。統一折算后的標準糧產量指標能夠準確的反映區域耕地的利用質量水平。標準糧平均產量越高，耕地綜合利用質量就越好，就越不適宜進行耕地的非農流轉。

（2）森林覆蓋率。森林覆蓋率是衡量一個地區生態環境狀況的重要指標，森林覆蓋率的高低能夠直接反映這一地區生態環境狀況的優劣。

（3）臨海沿江條件和與滬距離。城市所在地的區位優勢和城市所在區位的基礎設施完備程度是城市形成于一個特定區位的主要原因，多數城市產生于江、河沿岸和海岸地帶，可見區位地理特性對于決定城市區位具有重要作用[13]。因此，本文選擇臨海沿江條件和與滬距離來表征某一城市的區位優勢。

3.3 指標評分及權重確定

評價指標的標準、分值和權重的確定是適宜性評價的核心內容。根據實際情況和已有數據資料，本文采用經驗法確定適宜性區域劃分的分級指數，并根據評價指標對耕地非農流轉限制的相對重要程度確定指標權重。根據評價因子對耕地非農流轉適宜性的影響程度，采用定量與定性相結合的方法對各個因子進行分級量化（表1）。

3.4 評價結果

根據各城市實際指標值，結合表1確定每個城市各評價指標得分，再通過指數加權模型計算每個城市的綜合得分。公式如下：

式1中，S為各城市綜合得分；n為評價指標數；wi為第i個評價指標的權重；vi為第i個評價指標的量化分值。將分別計算出的每個城市的綜合得分作為耕地非農流轉適宜性區域劃分的依據，結合各評價城市綜合得分的頻率直方圖將長三角地區耕地非農流轉劃分為4個區，即適宜流轉區、較適宜流轉區、較不適宜流轉區和不適宜流轉區。具體劃分標準及不同適宜性區所含城市見表2。

4 耕地非農流轉管制分區

耕地非農流轉管制分區是在耕地非農流轉適宜性評價的基礎上，根據區域社會經濟的客觀要求和耕地的最適宜性能，劃分成不同管制區域，并制定各管制區域內的耕地的保護措施和轉用措施，對耕地的非農流轉進行嚴格管制。

表1 長三角地區耕地非農流轉適宜性評價指標、分值和權重系數Tab.1 Indices,ratings and weights of selected factors for land suitability evaluation system

表2 長三角地區耕地非農流轉適宜性評價結果Tab.2 The result of farm land use suitability zones

表3 耕地非農流轉管制分區指標體系Tab.3 The index system of zoning for farm land non-agricultural conversion

4.1 分區指標體系構建

在耕地非農流轉適宜性分區的基礎上，結合長三角地區各城市耕地非農流轉管制的壓力進行管制區的劃分。本文綜合考慮區域耕地非農流轉面臨的耕地保護、土地承載、經濟發展等三個方面的管制壓力，遵循科學性、代表性、系統性等原則，構建一個綜合而簡明的分區指標體系。結合土地利用分區的原則和方法，篩選出具有良好反映能力、可以定量化、可比較、數據獲取便利的指標，按兩級分類法進行分層，包括了3個一級指標和8個二級指標（見表3）。該指標體系力圖用簡潔明了的指標來反映各城市耕地非農流轉的管制壓力。

（1）耕地保護壓力。反映區域耕地數量及新一輪規劃基本農田的保護狀況。①耕地占城市總面積比例，表征各城市耕地的數量水平，耕地數量占比越小，耕地保護的難度越大，管制壓力就越大，本文選擇新一輪規劃基期的統計數據；②新規劃基本農田保護比例，反映各城市未來十年耕地的保護力度，比例越大，非農流轉管制壓力越大。

（2）土地承載壓力。反映區域內土地的生產、生活等的承載能力。①建設用地占城市總面積比例，表征各城市土地社會生產的承載能力，本文選擇新一輪規劃基期的統計數據；②人口密度，反映各城市單位土地的人口承載能力。兩個指標均為正向指標，指標值越大，非農流轉的管制壓力就越大。

（3）經濟發展壓力。反映區域經濟發展的現狀、速度及對建設用地的需求情況。①GDP平均增速，表征各城市經濟發展的平均速度；②地均GDP，表征各城市土地利用的產出強度；③地均固定資產投資，表征各城市土地利用的投入強度；④新規劃建設占用耕地占基期耕地比例，表征各城市未來經濟發展對土地的需求。以上指標均為正向指標，指標值越大，非農流轉的管制壓力就越大。

4.2 聚類分析與分區結果

本文采用聚類分析的方法進行耕地非農流轉管制分區，在統計軟件PASW18.0中完成。本文計算個體距離運用平方歐式距離方法，類間距離采用組間平均連鎖距離方法來反應個體與小類間的親疏程度。根據聚類分析結果，將長三角地區25個城市劃分為4個耕地非農流轉管制區，按耕地非農流轉管制的難度和強度遞減依次是一級管制區、二級管制區、三級管制區和四級管制區。具體分區結果見表4。

（1）一級管制區：本區位于長三角地區中部，包括上海、蘇州、無錫、常州、南京、嘉興6市。本區標準糧平均產量最高，土地利用質量最好，同時經濟發展水平、人口密度也最高，人地矛盾最突出。其中，上海市2009年地均GDP達到23730.70萬元/km2，人口密度達到2209.13人/km2，為長三角地區最高。從耕地非農流轉適宜性來看，除上海市位于較適宜流轉區外，其他城市均位于較不適宜流轉區；從非農流轉管制的壓力來看，由于該區經濟發展迅速，城市化、工業化水平的快速提高需要大量優質耕地資源轉變為城市建設用地資源，管制壓力最大。

（2）二級管制區：本區位于長三角地區北部，集中分布在江蘇省內，包括徐州、南通、鎮江等9個城市。區內城市經濟發展水平整體一般，但耕地資源豐富，平均占到城市總面積50%以上，利用質量高。從耕地非農流轉適宜性來看，除南通市位于較適宜流轉區外，其他城市均位于不適宜或較不適宜流轉區；從非農流轉管制的壓力來看，該區南部在經濟上受上海市輻射影響較大，經濟發展快，北部地區近年來發展速度也不斷加快，管制壓力有增大的趨勢。

表4 長三角地區耕地非農流轉管制分區表Tab.4 Result of zoning for farm land non-agricultural conversion

（3）三級管制區：本區位于長三角地區南部，集中分布在浙江省內，包括杭州、寧波、溫州等7個城市。區內城市經濟發展水平整體較好，耕地質量整體一般，耕地占城市面積比例普遍較低。從耕地非農流轉適宜性來看，除金華市位于不適宜流轉區外，其他城市均位于適宜或較適宜流轉區；從非農流轉管制的壓力來看，該區包括了浙江省經濟發展水平最好的城市，并且該區金華、溫州、臺州等市位于浙南山區丘陵地帶，未來城市建設需要投入較多土地，整體來看耕地非農流轉管制壓力較大。

（4）四級管制區：本區包括浙西南山區的衢州、麗水兩市和由群島組成的舟山市。衢州、麗水兩市經濟發展水平偏低，舟山市相對較好，但區內耕地不僅數量少，而且質量較差。從耕地非農流轉適宜性來看，該區耕地均適宜流轉或較適宜流轉；從非農流轉管制的壓力來看，該區經濟發展水平潛力較大，但由于耕地數量、質量方面的原因，耕地非農流轉管制壓力一般。

5 結論與討論

（1）本文基于農用地分等的相關成果，首先結合生態環境、城市區位等因素構建了耕地非農流轉適宜性分區指標體系，對長三角地區進行了耕地非農流轉適宜性區域劃分；然后綜合耕地保護、土地承載、經濟發展等三個方面的管制壓力構建了耕地非農流轉管制分區指標體系，對長三角地區進行了耕地非農流轉管制分區。前者以各城市耕地的自然屬性和區位屬性反映非農流轉的適宜程度，后者反映各城市耕地非農流轉的管制壓力程度。兩者的有機結合，對于進行耕地保護和非農流轉管制具有指導意義。

（2）分區結果顯示，一級管制區人地矛盾最突出，耕地非農流轉管制壓力最大，多數城市耕地較不適宜非農流轉；二級管制區管制壓力相對一級、三級管制區小，多數城市耕地不適宜非農流轉；三級管制區管制壓力較大，多數城市耕地較適宜非農流轉；四級管制區人地矛盾不突出，管制壓力最小，且各城市均適宜或較適宜非農流轉。

（3）各管制區應因地制宜，制定有區域針對性的差別的耕地非農流轉管制措施。一級管制區應加大存量土地的盤活力度，加大未利用地的開發利用，注重實現建設用地二次開發；二級管制區應提高基本農田保護比例，擴大優質耕地的保護范圍；三級管制區建設占用耕地應以低等別耕地為主，補充耕地質量要有提高，努力改造中低產田，提高耕地質量；四級管制區應力求耕地占補平衡實行跨適宜性區異地補充，提高耕地綜合質量水平。

（4）本文通過對長三角地區耕地非農流轉管制分區的初步研究，提出了耕地非農流轉適宜性區域和管制分區的思路，以求能為各地實行差別的耕地非農流轉管制措施和耕地保護政策提供借鑒。當然，本文以江浙24個地級以上城市和上海市為研究對象，研究尺度較為宏觀，無論是耕地非農流轉的適宜性區域劃分還是管制分區都僅能做理論上的探討，后續研究將力求在縣鄉（鎮）等微觀尺度上進行，提高研究結果的可操作性。

（

）：

［1］余德貴，吳群，趙亞莉.土地利用主體功能分區方法與應用［J］.農業系統科學與綜合研究，2008，24（2）：196-200.

［2］趙亞莉，吳群，龍開勝.基于模糊聚類的區域主體功能分區研究——以江蘇省為例［J］.水土保持通報，2009，29（5）：127-130．

［3］潘竟虎，石培基，孫鵬舉.統籌甘肅省土地利用分區研究［J］.中國土地科學，2009，23（9）：9-14．

［4］陳雯，孫偉，段學軍，等.以生態 — 經濟為導向的江蘇省土地開發適宜性分區［J］.地理科學，2007，27（3）：312-317．

［5］鄭宇，胡業翠，劉彥隨，等.山東省土地適宜性空間分析及其優化配置研究［J］.農業工程學報，2005，21（2）：60-65．

［6］趙玉領，蘇珍，吳克寧，等.基于農用地分等的基本農田保護［J］.農業工程學報，2008，24（S1）：137-140．

［7］張鳳榮，徐艷，安萍莉，等.農用地分等成果在土地利用總體規劃中的應用探討［J］.中國土地科學，2006，20（6）：21-25．

［8］李武艷，徐保根.農用地分等成果在耕地占補平衡中的應用——以浙江省為例［J］.中國土地科學，2006，20（2）：15-18．

［9］金曉斌，何立恒，王慎敏，等.基于農用地分等土地整理項目的土地質量評價［J］.南京林業大學學報（自然科學版），2006，30（4）：93-96．

［10］倪紹祥，劉彥隨.試論耕地質量在耕地總量動態平衡中的重要性［J］.經濟地理，1998，18（2）：83-85．

［11］胡蓉，邱道持，王昕亞，等.農用地景觀生態功能評價［J］.西南師范大學學報（自然科學版），2006，31（4）：186-189．

［12］田銀生.自然環境──中國古代城市選址的首重因素［J］.城市規劃學刊，1999，（4）：28-29．

［13］張尚武.長江三角洲城鎮密集地區形成及發展的歷史特征［J］.城市規劃學刊，1999，（1）：40-46．

Prelim inary Research on Suitability Evaluation and Zoning Regulation for Farm land Non-agricultural Conversion in the Yangtze River Delta

CHENWei,XIAO Li-qun,WU Qun
（College of Land Administration,Nanjing Agriculture University,Nanjing 210095,China）

The purpose of this paper is to set up the suitable zones of farmland non-agricultural conversion in the Yangtze River Delta based on the national farmland gradation.The methods are as follows.First,farmland use suitability zones are divided through the cluster analysis based on the factors such as standardized grain productivity,the ecological features and the urban location.An index system is developed for cluster analysis covering cultivated land preservation,land capacity,and economic development.The results indicate that the farmland in the central and northern part of Yangtze River Delta is unsuitable for conversion.Furthermore,the Yangtze River Delta can be divided into four levels of regulation zones,within which,different land use controlmeasures should be implemented to ensure the quantity and quality of the farmland preservation.

land use;zoning regulation;suitability evaluation;farmland non-agricultural conversion;Yangtze River Delta

F301.24

A

1001-8158（2012）06-0079-06

2011-09-09

2012-06-01

國家自然科學基金項目（71073082）。

陳偉（1986-），男，山東博興人，博士研究生。主要研究方向為土地評估與不動產管理。E-mail:njaucw@163.com

吳群（1964-），男，江蘇興化人，教授，博士生導師。主要研究方向為土地經濟與管理、不動產評估與管理。E-mail:wuqun@njau.edu.cn