河北省農村土地流轉創新研究

□文/劉聚梅 吳麗霞

（中共石家莊市委黨校 河北·石家莊）

加快土地流轉機制和體制改革創新步伐，充分發揮農村土地流轉在促進農業轉型升級中的作用，是推動經濟社會又好又快發展的關鍵。本課題在對河北省部分市縣進行實地調研的基礎上，歸納出農村土地流轉存在的諸多問題，深入分析主客觀深層次原因，總結提煉出符合農村土地流轉的新觀念、新機制、新方法、新舉措。

一、河北省農村土地流轉中的新特點

河北省行政轄區面積1，888.48萬公頃（28，327.2萬畝）。其中，耕地646.85萬公頃（9，702.8萬畝）；林地435.37萬公頃（6，530.5萬畝）；園地57.49萬公頃（862.3萬畝）；牧草地81萬公頃（1，215.0萬畝）。從中可以看出河北省是農業大省。這有限的農村土地流轉是否合理，直接關系到農業轉型升級，跨越趕超。近年來，河北省圍繞現代農業發展不斷創新土地流轉機制，積極引導農村土地合理有序流轉，促進土地適度規模經營和農業產業化經營，呈現出以下新特點:

1、土地流轉面積由零散向集中連片轉變。全省到2010年流轉土地約占承包經營的27%。通過土地流轉，形成規模、集中連片經營，實現了土地由零散向適度規模集聚，催生出許多農業科技園、農業觀光園、綠色農業合作社等一批具有一定規模的農業企業。例如，藁城市在確保農民土地承包經營權長久不變的前提下，大力推進農村土地承包經營權流轉，2008年土地流轉面積達1.6萬畝，2009年土地流轉面積達3.2萬畝，2010年土地流轉面積達8.2萬畝，2011年9月前農村土地承包經營權流轉面積達到92，058畝，占家庭承包總面積的12.3%，增長速度驚人。藁城市綠生蔬菜專業合作社將農民的土地連片集中，由合作社提供種子、肥料、供水、技術和產品收獲，走出了“公司＋農戶＋基地”的新路子。

2、土地流轉方式由單一向多樣化轉變。全省采取轉包方式流轉約占53.7%，出租約占32.9%，入股約占3.1%，轉讓、互換、代耕等方式流轉約占10.3%，實現了由初期農戶之間單一的季節性轉包流轉向多種流轉方式轉變，使土地流轉關系更加清晰，更加符合依法自愿流轉的要求。隨著土地流轉的發展，委托流轉和合作經營成為農民和業主樂意選擇的兩種新的模式:一是將承包地委托給村集體經濟組織，統一組織對外流轉，所得流轉收入由村集體統一結算到農戶；二是農戶以土地經營權入社的形式組建土地流轉合作社，由合作社對土地進行整合連片、自行經營或統一招租,農戶按入社土地面積獲取流轉收益，這種新型的土地流轉形式發展速度驚人。

3、土地流轉渠道由自發向組織化轉變。隨著國家一系列強農惠農政策的出臺，農民惜地情結增強，土地流轉逐漸由農戶自發流轉向有組織地協調推動轉變。組織流轉一般是由農戶委托村土地流轉合作社或由村民委員會在征得農戶同意的基礎上進行。在依法推進土地流轉中，有些市縣、鄉鎮成立了粗放的土地流轉服務中心，村級設置土地流轉信息員，收集農戶流轉信息，由縣統一發布、統一交易、統一簽訂合同，農戶按交易面積獲得土地租金。組織化流轉由政府引導，規范程度較高，土地大多成片，有一定規模，價格也較統一，有利于更好地促進生產要素優化配置和農業資源開發。

4、土地流轉主體由單一向多元化轉變。過去的土地流轉主要是在同村的農戶之間進行，經營主體大多是單一的農戶。隨著農業結構調整和效益農業的發展，一些原來的種養大戶擴大了經營規模，新的專業大戶不斷涌現。同時，還產生了一批新的農業生產經營主體，其中工商企業、專業合作社和科技人員等成了流轉土地的受讓主體。目前，全市工商企業、專業合作社和科技人員等新型農業經營主體共同租賃土地，通過“公司＋合作社＋農戶”的方式，開發建設了水果、花卉、蔬菜、食用菌、林果、中藥材等無公害綠色農產品種植基地，建成標準化養豬場，肉牛養殖基地。農業產業結構正朝著規模化、產業化方向發展。

5、土地流轉收益由低收益向高效益轉變。當初農民流轉土地是為了規避稅費，很多土地撂荒無人耕種，隨著農業稅取消，農戶的土地流轉收益逐年攀升，流轉價格從當初無償代耕，到目前每畝300～1，000元不等，越是種植條件優越、效益高的地方，流轉價格越高。從調查情況看，流轉土地，特別是集中連片流轉用于發展優質經濟作物、反季節作物、畜禽養殖和旅游觀光等高附加值農業的較多，用于糧食種植的較少。

二、河北省農村土地合理有效流轉，要抓住重點，攻堅克難

土地流轉問題是多年來農村經濟發展中必須面對、認真解決的新問題，根據現實情況，要抓住重點，攻堅克難，對癥下藥。

1、緊緊抓住政府管理不可缺位的重點，攻堅克難。土地流轉是一項涉及面廣、實踐性很強的工作，離不開政府的正確引導和有效管理。不久前，一位農業大戶給記者訴說了自己的一些煩惱:他承租的100畝耕地，涉及幾十戶人家，他要一家一戶坐下來商談，而且每年都要談一次，否則哪家突然提出要收回土地自己耕種，他全年的生產安排就亂套了。目前，地方各級政府意識到了土地流轉的敏感性和復雜性，紛紛建立機構，完善規章，加強管理，搞好服務。土地流轉涉及土地所有者、土地經營者、中介組織等多方面的利益，政府應加強規范和管理，使其步入正常化、規范化軌道。各地盡快建立土地流轉中介服務組織，實行土地流轉委托管理；切實維護非農建設征地中農民的合法利益；建立多層次的農村社會保障體系。各級政府要加強對土地流轉全過程的監督，不斷完善相關政策法規，保障農民的合法權益不受到損害，讓農民實實在在享受到土地流轉帶來的好處。

2、緊緊抓住保障農民土地“命根”不可缺失，攻堅克難。從調查來看，土地流轉緩慢。造成這一狀況的主要因素有:一是中央惠農政策的貫徹落實。近年來，中央相繼出臺了一系列支農、惠農政策，如免除農業稅，實行種糧補貼、購買農機具補貼、優質糧種補貼等。這些惠農政策直接或間接增加了農民收入，調動了農民種糧積極性，從而在很大程度上使農民更看重土地的價值，更覺得土地的寶貴。因此，許多農民不僅不愿意讓出自己的承包地，而且還想多承包土地；二是現代農業的日益發展。隨著科技含量日益增加，科學技術在農業生產中的作用越來越突出，尤其是農業生產從種植到收獲的過程正日益變得簡單、便捷和高效。所以，農民在比較輕松完成農業生產的情況下，不愿把土地轉移出去。盡管農村勞動力外出務工的數量有所增長，但是這部分農民在從事二三產業的同時仍兼顧家里的農業生產，真正愿意把土地流轉出去的很少；三是農業效益的不斷提高。近年來，一些頭腦靈活、科技意識強的農民，大力發展特色優勢產業，土地收益每畝有的可達萬元，比外出務工收入還要多。因此，一些農民不愿意外出務工，充分說明黨的“三農”政策成效顯著，令人興奮。不能將農民正當、正常的想法當作“小農意識”強行扭轉，更不能強迫農民“流轉”，剝奪農民“土地”這個命根子。

3、緊緊抓住土地“暗渡陳倉”不可輕心，攻堅克難。從現實情況來看，流轉的土地用途主要為四項:一是仍然用于糧食生產，“流轉”只不過是變更一下耕作者；二是用于比較效益更高的經濟作物生產；三是用于間接農業項目，如建設各種養殖基地、農業觀光園等模式；四是非農項目。如用于土地開發、發展特色產業、實施退耕還林、修路、建房、建廠等。其中，用于非農建設項雖然所占比重不算太大，但不得不引起高度注意。用于比較效益更高的經濟作物生產是目前土地流轉的主要流向之一，雖然它仍為農業項目，但隨著國家對糧食生產的日益重視，不可能讓經濟作物一直大量擴種下去，應該未雨綢繆。

4、緊緊抓住農用土地流轉“市場化”，土地要素“資本化”，攻堅克難。根據當前情況，我們要緊緊抓住農用土地流轉“市場化”，實現要素“資本化”，攻堅克難。一定要讓土地按照生產要素參與市場化經營、分配和流轉，尋找出適合農村土地經營的新模式。系統掌握土地流轉的面積、形式、流向、價格等變化，為完善政策、指導工作、核算農產品成本等提供可靠依據。重點在于監測土地承包經營權（主要是耕地）流轉規模、形式、對象、期限、價格以及土地承包經營糾紛調處情況。同時，系統掌握農業經營主體以及農業社會化服務組織發展情況，為培育現代農業經營主體，構建新型農業社會化服務體系，完善農業社會化服務政策提供科學依據。創新農業經營體制機制、穩定和完善農村基本經營制度，提高家庭經營集約化水平、統一經營組織化程度，以及發展農業社會化服務的政策、措施、做法等。

三、創新河北省農村土地流轉機制具體構想

在土地制度改革方面，著重從穩定和完善農村基本經營制度、健全嚴格規范的農村土地管理制度、建立現代農村金融制度、完善促進城鄉經濟社會發展一體化制度入手，提高農村勞動生產率，賦予農村耕地資產屬性，明確農民的土地收益權利，激活農村土地活力。

1、創新適合河北省農村土地流轉新模式，走出河北農村土地流轉新路徑。推進農村土地流轉，必須緊密結合實際，本著有利于土地資源優化配置和提高生產效率、經營效益等要求，在完善代耕、轉讓、互換、反租倒包、租賃、入股等形式的基礎上，因地制宜，積極探索總結其他符合法律法規的多種有效流轉形式。對農業基礎較好，具備規模經營條件的地方，推行“公司+專業合作社+農戶”的土地租賃模式；對沒有龍頭進入的地方，推行“協會+農戶”合作經營模式；對資金來源有限，龍頭企業又想進來的地方，推行股份制模式等。

2、創新政府引導服務機制，充分發揮政府和集體組織在促進土地流轉中的引導、服務功能。在嚴格遵循保護耕地的原則下，不能以土地流轉的名義擅自更改土地用途，要確保農戶和農村集體經濟組織不得非法轉讓土地用于非農建設，流轉后的土地也必須用于農業生產。誰來確保，只有政府。政府用引導和服務的方式方法來實現合理有效的流轉，相關部門應做好監督核查工作，以確保農地農用。在土地流轉中必須遵循依法、自愿、有償的原則，嚴禁采用粗暴的行政手段來做土地流轉工作。專門的土地流轉管理機構和提供各種服務的中介組織必不可少，相關政府部門要建立起科學的土地利用規劃，審核、認證、調節制度，為土地流轉做好服務工作，促進土地流轉的科學化和規范化。

3、完善土地流轉仲裁機制，解決土地流轉中的現實糾紛，實現依法流轉。目前，推動土地流轉已成為促進適度規模經營、發展現代農業的重要內容，國家應逐步完善法律法規建設，加快土地仲裁立法進程，制定出臺有關土地承包糾紛仲裁的法律，建立更為完善的、適合當前農村經濟發展的法律體系。縣鄉兩級作為解決土地承包糾紛的最基層的前沿陣地，要大力加強和完善農村土地承包仲裁機構建設，從體制上給予保證，以便及時處理土地流轉過程中出現的各種糾紛。

4、創新土地流轉管理機制，建立健全各類土地流轉管理服務機構。要按照“流轉形式多樣化、運作方式市場化、實施程序合法化、流轉合同規范化”的要求，建立健全土地流轉機制和機構。一是規范土地流轉程序，土地流轉必須簽訂規范的流轉合同，實行登記制度，由村委會備案，鄉鎮土地承包管理部門登記；二是強化管理服務，鄉鎮土地承包管理部門要及時向農民提供規范的土地流轉合同文本，建立完善土地檔案，妥善處理土地流轉糾紛；三是培育和發展土地流轉中介服務組織，健全完善土地流轉市場，積極開展土地流轉供求登記、信息發布、土地評估、政策咨詢等服務工作；四是土地主管部門要加強對農村土地流轉的監督，防止以流轉土地為名改變土地的農業用途，形成全方位、多層次、立體型的土地管理服務網。

5、創新土地流轉政策機制，完善、規范土地流轉政策。進一步明確土地權屬，允許農戶把土地作為生產要素在市場上依法自由流轉，促進農業生產要素優化組合，保障農民權益。建立土地流轉扶持資金，對于全部轉出土地的農戶給予一定的補助，扶持其進城務工創業；對于引導農戶流轉土地較多、增收效果顯著的鄉鎮和行政村給予適當獎勵。對于通過轉包、租賃、入股等合作方式集中農戶土地進行規模化種植，并能切實帶動農戶增加收益的龍頭企業和種養大戶進行重獎，并從扶持資金、稅收政策、技術指導等方面給予傾斜。■