落實公民政治權(quán)利:化解社會矛盾的有效途徑

顏世頎，侍 炎

(1.淮陰工學院人文學院，江蘇 淮安 223003;2.淮安市環(huán)保局輻射與固廢管理辦公室，江蘇淮安 223001)

1 當前中國社會矛盾產(chǎn)生的主要原因是權(quán)力缺乏有效的制約

任何社會都不可避免地存在著社會矛盾和沖突，科塞把引起社會矛盾沖突的原因劃歸兩種基本類型:一種是物質(zhì)利益;另一種則是價值觀念。［1］從當前中國的具體情況來看，物質(zhì)利益是導致中國當前矛盾和沖突最主要的原因［2］。利益沖突的主體是誰呢?就是官和民。據(jù)中國人民大學社會學系2003年在全國城市范圍內(nèi)進行的抽樣調(diào)查顯示，社會上當官的與老百姓是第一對最容易發(fā)生沖突的群體，比例高達44.1%。［3］為什么當代中國官民之間會產(chǎn)生如此之多利益矛盾呢?關(guān)鍵在于政府的權(quán)力沒有受到有效制約。孟德斯鳩早就說過，權(quán)力不加制約就會被濫用，因為一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止。［4］

一是，缺乏制約的權(quán)力不反映民眾的利益訴求，廣大民眾相對剝奪感的產(chǎn)生是社會矛盾產(chǎn)生的根本原因。改革開放以來，隨著中國國家實力的不斷提升，國家向公民提供的公共物品也日益增多，但是，在很多地方，農(nóng)民、工人等弱勢群體的利益得不到表達，分配方式和原則向組織起來的強勢集團傾斜，這樣便發(fā)生政策扭曲，加劇本來已經(jīng)由于經(jīng)濟的發(fā)展而產(chǎn)生的不平等，貧富差距過大現(xiàn)象開始凸顯。表征一個社會收入平均程度的基尼系數(shù)在1981年為0.288［5］，二十世紀90年代以來，基尼系數(shù)達到0.4577，已經(jīng)超過了國際上通常認為的中等貧富差距程度。［6］之后中國城鄉(xiāng)整體的基尼系數(shù)持續(xù)上升，2004 年達到0.465［7］，屬于世界上收入分配不平等比較嚴重的國家，并且收入分化帶有明顯的群體特征。經(jīng)濟的增長并未帶來民眾的幸福感的增強，相反卻產(chǎn)生了嚴重的相對剝奪感。

二是，缺乏制約的權(quán)力侵害民眾的利益，這是社會矛盾產(chǎn)生的直接誘因。改革開放以來，各級政府深受GDP的影響。一些地方政府在追求GDP增長的過程中不惜污染環(huán)境、暴力征地、強力拆遷，使得民眾的利益受到極大損害。近年的許多大規(guī)模的群體性事件都是由這類原因引起的。利益受到侵害后卻遲遲得不到解決，進一步加劇了社會矛盾的積聚。

三是，缺乏制約的權(quán)力銷蝕政府公信力，減弱了政府化解社會矛盾的能力，進一步放大了社會矛盾。在缺乏制約的環(huán)境中，某些地方政府以及某些官員會變得恣意妄為、蠻橫腐敗，這種現(xiàn)象對政府公信力造成了嚴重的傷害。尤其是近年來一些地方政府為了追求自身利益而不顧事實，欺騙群眾，如華南虎事件等，導致民眾對這些地方政府不滿的基礎(chǔ)上又加上了不信、不服，致使政府的形象乃至政府的公信力受到嚴重影響，減弱了政府化解社會矛盾的能力，惡化了矛盾化解的環(huán)境。在這種背景下，任何一個偶然事件，都有可能導致民眾和社會情緒的“井噴”，釀成不應(yīng)有的過激行動。

總之，由于公民沒有控制政府及其官員的實質(zhì)性的權(quán)利，因而，漠視公民意愿和侵害公民利益的事情在所難免，公民不滿情緒的產(chǎn)生和累積必然導致社會矛盾的爆發(fā)。

2 公民政治權(quán)利能有效地制約權(quán)力

既然當前社會矛盾是由于權(quán)力不受制約所致，那么化解社會矛盾的治本之策就應(yīng)當從制約權(quán)力入手。如何制約權(quán)力呢?權(quán)力制約問題一直是政治學研究中的一個核心問題。在制約權(quán)力的多種方式中，權(quán)利制約是一種有效的制約形式，而政治權(quán)利制約又是權(quán)利制約中最主動的方式。政治權(quán)利又稱參政權(quán)或民主權(quán)利，是公民參與政治活動的一切權(quán)利和自由的總稱。它是公民的經(jīng)濟要求在政治上的集中反映，是公民權(quán)利的重要組成部分，也是公民其他權(quán)利的基礎(chǔ)。政治權(quán)利是保障公民參與政治決策過程的權(quán)利，是支配國家的權(quán)利或自由(Freedom to State)［8］。“純粹的法律自由不過是不受壓制的自由，而政治自由則是采取行動的自由。”［9］政治權(quán)利的能動性質(zhì)決定了公民可以運用這些權(quán)利對政府予以制約，成為指導和監(jiān)督政府的力量。具體來說，公民政治權(quán)利對權(quán)力的制約體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是，進行利益表達。利益表達就是公民通過政治權(quán)利來表示對與自己利益攸關(guān)的政策、法律、制度的態(tài)度以及力圖對政府產(chǎn)生影響的各種行為。公民能夠通過自主的利益團體、政黨和大眾傳播工具等溝通機構(gòu)提出自己的政治要求，也可以采取提出詢問、要求、請愿、甚至采取抗議、游行示威、罷工等非暴力激烈行動等多種方式進行利益表達，以使當政者了解他們的意愿和愿望。

二是，選舉政府主要官員。公民的選票是一種重要的政治資源，可以對精英人物或政黨進行選擇和制約。一方面，公民可以挑選那些選擇傾向與自己最為相似的人或他們最信任的人，從而能保證政策制定和執(zhí)行人員的能力;另一方面，選舉的存在使當選人員因期待選民的支持而加強其反應(yīng)性，促進當選人員對選民提出的政策問題進行認真的考慮，對大批分散的利益要求進行整合，從而使得公民的利益要求能夠進入政策選擇。

三是，監(jiān)督政府及其官員。監(jiān)督是公民對政治運行過程中的政治決策、政治執(zhí)行等進行法律和道德方面的監(jiān)控和督促。公民通過監(jiān)督，一方面能夠保證政治決策的正確制定和貫徹執(zhí)行，及時發(fā)現(xiàn)錯誤并予以糾正;另一方面，監(jiān)督能夠?qū)φ晤I(lǐng)導人的政治行為進行監(jiān)控，防止濫用權(quán)力、以權(quán)謀私的腐敗現(xiàn)象滋生和蔓延。監(jiān)督是政治中的“糾偏”機制，能夠及時糾正政治運行中的錯誤，使其始終沿著正確的軌道運行。

公民政治權(quán)利的享有滿足了公民參與政治生活的愿望，提供了公民影響公共權(quán)力的手段，能保證權(quán)力行使的正當性。因而受到制約的權(quán)力一方面必須對公民的利益表達做出回應(yīng)，不敢恣意侵害公民的利益;另一方面，公民對權(quán)力的制約有利于提升政府的合法性和公信力。這一切都有利于化解社會矛盾或問題，形成穩(wěn)定合理的政治秩序。

3 當前中國法定政治權(quán)利與現(xiàn)實政治權(quán)利之間存在落差

雖然公民政治權(quán)利能夠有效地制約權(quán)力，從根本上化解社會矛盾。然而在實踐中，當前中國公民政治權(quán)利往往由于保障不力、過度限制以及救濟乏力等原因不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。

一是，保障不力。公民政治權(quán)利的法律保障是指國家通過制訂完備的法律來保障公民政治權(quán)利的不被侵害和順利運作。中國公民政治權(quán)利的保障模式是普通法模式，即政治權(quán)利的具體內(nèi)容和保障方式均只有通過普通法律加以具體規(guī)定才能實現(xiàn)。其具體的運作技術(shù)是:憲法首先規(guī)定了政治權(quán)利，普通法律再依據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定而對憲法權(quán)利的內(nèi)容進行具體的界定，然后在法律所界定的范圍之內(nèi)付諸保障和實施。［10］也就是說，憲法有關(guān)政治權(quán)利的規(guī)定通常通過部門法而得到落實。中國現(xiàn)行憲法規(guī)定的公民政治權(quán)利除選舉權(quán)、集會、游行示威等自由外，其他政治權(quán)利和自由都未立法。因而這些尚未立法的政治權(quán)利還主要是一種憲法上的權(quán)利，缺乏具體的法律保障。盡管國務(wù)院和有關(guān)部門制定了一些條例或部門規(guī)章對有關(guān)出版、新聞以及社團等方面的權(quán)利進行規(guī)范和保障，但是這些法規(guī)層次較低，權(quán)威性不夠，無法替代法律的保障作用。

二是，過度限制。在中國，由于《憲法》未規(guī)定對基本權(quán)利限制的界限［11］，加之法律法規(guī)對公民政治權(quán)利的保障過于原則，因而在實踐中出現(xiàn)了一些貌似合法實則限制公民政治權(quán)利的現(xiàn)象，造成了對公民政治權(quán)利的過度限制。公民選舉權(quán)通常受到陪選、代表機構(gòu)以及官員代表比例過高等做法的限制，造成選舉流于形式，選民意志不能真實地表達。表達自由在實踐中的過度限制主要來自于某些官員利用名譽權(quán)和國家機密等借口限制公民進行自由表達。對監(jiān)督權(quán)的限制主要有“截訪”和政府信息公開不到位等因素。

三是，救濟乏力。在目前，中國公民政治權(quán)利的救濟范圍狹小，救濟途徑單一。加之公民政治權(quán)利的法律規(guī)定不明確，并且傾向于作壓制性的解釋［12］。因而，公民政治權(quán)利一旦受到侵害后，很難得到救濟。中國歷來遵從大陸法系的傳統(tǒng)，將“權(quán)利受侵害”作為侵權(quán)行為要件之一，如果沒有原有權(quán)利的存在，也就無所謂侵權(quán)，無所謂救濟。加之中國目前憲法不具有可訴性，憲法的基本權(quán)利不具有直接的法律效力，因而，即使憲法上明文規(guī)定的基本權(quán)利，如果沒有普通法律作出明確規(guī)定，也不可能得到救濟。中國現(xiàn)行憲法規(guī)定的公民政治權(quán)利除選舉權(quán)、集會、游行示威等自由外，其他政治權(quán)利和自由都未立法。所以，中國公民政治權(quán)利如受到國家機關(guān)及其工作人員侵害，除個別案件外，我國的司法保護基本上是一片空白。此外，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》的規(guī)定，將可訴的具體行政行為限定在侵害人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)行為范圍以內(nèi)，并未規(guī)定將政治權(quán)利納入行政訴訟的受案范圍。這就是說，如果公民的政治權(quán)利受到行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的侵害，公民無權(quán)通過行政訴訟的途徑來獲得救濟。

總之，由于立法宗旨的偏差以及制度設(shè)計上的缺失，目前中國還沒有形成一套對公民政治權(quán)利進行妥善保障的法律和制度體系，在實踐中出現(xiàn)公民政治權(quán)利受到過度限制與侵害的事情屢有發(fā)生，出現(xiàn)法定權(quán)利與現(xiàn)實權(quán)利之間的巨大落差。

4 落實公民政治權(quán)利的展望

公民政治權(quán)利的落實是當今世界民主化趨勢的當然反映和中國共產(chǎn)黨及中國政府的不懈追求，但為什么還會出現(xiàn)法定政治權(quán)利和現(xiàn)實政治權(quán)利之間的落差呢?這主要是由政治民主化與政治權(quán)威化二者之間的矛盾決定的。民主和權(quán)威是政治現(xiàn)代化的兩大核心目標，它們貫穿于現(xiàn)代化的全過程。［13］現(xiàn)代化要求強化國家和政府的政治行政權(quán)能，但成長中的公民社會要求擴大獨立和自治的權(quán)能，因此，民主訴求和國家權(quán)威這二者之間的矛盾沖突是后發(fā)外生型現(xiàn)代化過程中的一個突出現(xiàn)象。阿爾蒙德曾指出，不可能同時提高政府能力、人民參政程度，因為政治有一條必然的基本原理:要人民參政首先必須政府具有能力。［14］因而，在后發(fā)外生型現(xiàn)代化的早期，民主和權(quán)威的沖突有其必然性。中國作為典型的后發(fā)外生型現(xiàn)代化國家，必然存在政治民主化與政治權(quán)威化之間的沖突。那么在此沖突下，中國如何落實公民政治權(quán)利呢?

一是，落實公民政治權(quán)利的可行性。落實公民政治權(quán)利的時機已成熟。目前中國的現(xiàn)代化建設(shè)已取得了重大進展，市場經(jīng)濟體制逐步完善，經(jīng)濟總量持續(xù)高速增長，政府在推動經(jīng)濟和社會發(fā)展方面已經(jīng)取得重大成就，政治民主化與政治權(quán)威化之間的沖突已經(jīng)發(fā)展到通過民主化來提升政府的權(quán)威性。隨著改革開放的不斷深入，公民社會逐步發(fā)育成長，公民的權(quán)利意識和組織程度不斷提升。中國民眾的需求開始形成一定的政治壓力，這就要求政府順應(yīng)潮流，通過賦予公民政治權(quán)利轉(zhuǎn)變權(quán)威模式，提升政治合法性，進而提高政府的權(quán)威性。這標志中國落實公民政治權(quán)利的經(jīng)濟、政治和社會條件已基本成熟。落實公民政治權(quán)利不需要進行大的政治變革。在社會主義國家，憲法是人民權(quán)利的保障書。在現(xiàn)行憲法中，公民政治權(quán)利主要包括:選舉權(quán)與被選舉權(quán);言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威自由;批評、建議、申訴、控告、檢舉和取得賠償權(quán)。應(yīng)當說，現(xiàn)行憲法規(guī)定的各項政治權(quán)利形成了一個較為完整的邏輯體系。這些權(quán)利的順利行使能夠保障公民在政治生活中進行利益表達，并通過選舉或被選舉以及罷免與監(jiān)督等形式影響公共政策，起到控制政府、維護自身權(quán)益的作用。公民政治權(quán)利的落實只是把憲法規(guī)定的這些權(quán)利貫徹到實際政治生活中，而不必對憲法、基本政治制度進行大的變動。

二是，落實公民政治權(quán)利的方式。中國社會主義民主政治建設(shè)采取了在執(zhí)政黨的領(lǐng)導下有秩序漸進的方式，這種循序漸進的方式也是落實公民政治權(quán)利的方式。中國的改革不是在執(zhí)政黨頃刻瓦解、國家政權(quán)更迭之際醞釀發(fā)動的，而是在保持國體、政體不變的前提下，由執(zhí)政黨主動作出的選擇。［15］漸進政治改革是在現(xiàn)行政治制度的框架下對作為制度外在表現(xiàn)形式的政治體制以及體制內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)進行逐漸的、適度的調(diào)整。漸進政治改革的實質(zhì)是在不改變基本政治制度的性質(zhì)的前提下對制度的運行進行逐步的改良。［16］也就是說，漸進式政治改革不是變革社會主義的基本制度，不是對社會主義基本制度的否定，而是中國的社會主義制度的自我完善。在不改變基本政治制度的情況下，通過政治體制改革，進一步開發(fā)中國現(xiàn)行政治制度的民主空間來落實社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化所產(chǎn)生的對政治權(quán)利的需求。

三是，落實公民政治權(quán)利的舉措。首先，盡快制定有關(guān)公民政治權(quán)利的法律，對目前尚無專門法律保障的權(quán)利進行規(guī)范和保障。任何權(quán)利只有獲得法律的表現(xiàn)形式和保障，才具有現(xiàn)實性。其次，進一步完善人民代表大會制度。公民政治權(quán)利的實質(zhì)決定了公民政治權(quán)利的有效運作必須有一套完整的制度體系。新中國成立后，中國人民依據(jù)本國國情創(chuàng)建了以人民代表大會制度為核心的政治權(quán)利保障體系，為公民政治權(quán)的實現(xiàn)提供了制度平臺和保障。在新的歷史時期應(yīng)當進一步完善人民代表大會制度，精簡代表數(shù)量，規(guī)范議事方式和程序，進一步落實現(xiàn)行憲法賦予全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的職權(quán)，使各級人民代表大會真正成為反映公民的意愿、行使政治權(quán)利的制度平臺。再次完善公民政治權(quán)利救濟機制。建立健全法律規(guī)范的合憲性審查制度，對不符合憲法精神的行為和規(guī)范性文件進行糾正，消除法律規(guī)范對公民政治權(quán)利的侵害。把政治權(quán)利納入行政訴訟范圍;把抽象行政行為納入訴訟渠道，允許行政相對人對抽象行政行為提起行政訴訟，有利于法制的統(tǒng)一和保障廣大人民群眾的合法權(quán)益。

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