我國政府能力建設原則的再詮釋

顧建國

(揚州大學，江蘇 揚州 225009)

0 引言

政府能力建設問題的復雜性、艱巨性、長期性及其對全面建設小康社會存在的巨大影響，使其必須被擺在國民經濟和社會發展的重要位置，必須得到社會各界的廣泛關注與研究。同時，我們不難發現許多關于該問題的傳統理論原則在歷次黨代會報告中都作了充分的闡述，這些闡述不乏創造性，更充滿時代性，說明中國共產黨在政府治理方略上正日漸清晰，方式方法也日趨成熟。而該問題的特殊性，使得任何單方面的“急癥治標式”突破都只能短期有效，因此，要獲得可持續的治本方案，首先要先在基礎理論的體系化方面有所突破。

常見的研究中，習慣于將政府能力問題分解為政府的政治統治問題、經濟發展問題、社會管理問題和文化進步問題，其中特別強調經濟發展問題，并認為它是政府能力問題的關鍵，而這種分解只是對問題作了形式上的把握。根據系統論的原理，筆者以為政府能力的建設問題一定要跳出政府的圈子，才能找到問題背后的答案。問題的實質是如何促進各項事業全面協調可持續的發展，而非片面的經濟發展問題，“把發展作為解決中國一切問題的關鍵”對我們認識政府能力的建設問題有根本性的指導意義。發展的問題一定要用發展的理念去思考，發展一定是科學發展觀指導下的發展，政府能力的建設必定根源于理論的發展。

1 我國政府能力建設基本理論原則

1.1 堅持人民主權原則，明確政府權力的本源

所謂主權是指“一個國家的最高權力的概念，據此，某些個人、機構或團體在政治社會中享有最高地位，并可以作為最終手段把他的或它的愿望強加給這一社會內的其他機關或個人。”［1］它是近現代憲法建立的基本原則。人民主權原則是社會契約論者堅持的現代民主政治理論的基石。霍布斯、洛克、盧梭等公認的權威政治學家們認為，為了擺脫“自然狀態”的種種不便，人們在理性的指引下共同約定，都放棄自己的權力并把它交給最高權威主權者來行使，因此，現代政治國家的公共權力無論是名義上還是實質上都來源于全體公民的權力讓渡，而國家的本質是一個根據社會契約和人們的授權，運用全體人民的力量和手段來進行共同防衛和維護和平的人格。正如盧梭所言:“國家是民眾的結合體，是一個公共的人格。”［2］人民是國家人格的主體，人民也理所當然的是公共權力的“所屬主體”，一切較為進步的國家形態和政治體制結構形式中都以法律的形式加以明確的規定。如《中華人民共和國憲法》第2條:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”作為“行使主體”的國家只有服從的責任和義務，公共權力的行使應該受到人民委托目的的限制，一旦政府忽略或破壞這一目的，人民就有權收回他們的權力。

但遺憾的是，人類歷史進入政治社會以來，主權角色混亂甚至顛倒所帶來的危害不可勝數。對此，我國歷史學家郭沫若曾撰寫《甲申三百年祭》認為，大順政權即使成功，而其代表的運動遲早也一樣“變質”，在歷史上可以說是“斷無例外”。而同在十七世紀初(1610年)，倫敦市民抗議國王對其經濟活動橫加干涉的斗爭，就是以憲政的制度框架為依托，以憲法傳統為武器，取得了迥異之果，這表明:通過“法律傳統”而確立“人民無可質疑的權利”是使社會免于“專斷統治”之禍唯一有效的制度方向。于是，人民主權的核心內容——民主政治必將成為人類社會政治思想的終極選擇。

我國民主政治已經成為中國特色社會主義建設的有機環節。黨的報告也明確提出要堅持國家一切權力屬于人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業。通過尊重人民主體地位，發揮人民首創精神，保障人民各項權益，走共同富裕道路，促進人的全面發展，做到發展依靠人民、發展為了人民、發展成果由人民共享，最終實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。

1.2 堅持效能優化原則，促進社會效益的實現

亞里士多德認為，人類之所以選擇城邦形式的集體生活，不單純以生存、經濟、軍事等為目的，而是為了過上更優良的集體生活或政治生活。這種優良的生活需要秩序支撐，正義恰是秩序之基，因為只有正義才能“判斷是非曲直”，故城邦的一切權能均應以正義為原則。［3］實際上在政治統治和行政實踐中，正義不僅要求政府的判斷公正準確，還邏輯地內涵了時效性規定——即效能優化原則。亞氏從“效能”角度對政府結構進行分析，他說政府權能內部應有著合理的分工與合作。政府應有議事、行政與審判三種不同職能及對應的三組機構，分擁不同權利和權力，他們的分工合作是政府良好運作的重要前提，因為機構的集體性能優于個別性能。

相當長的時期以來，不少人總認為，中國的一切問題都可以從經濟根子上找到解釋，因此，發展經濟是解決一切問題的“靈丹妙藥”，于是乎對“時間就是生命，效率就是金錢”的曲解淹沒了經濟社會發展中的眾多理性的審視和質疑。在這一潮流中，投身經濟建設的政府在很大程度上已經迷失了自己，經濟社會的快速發展使身陷“裁判員”和“運動員”雙重角色沖突的政府面臨層出不窮的新情況、新問題，管理事物激增的“硬約束”和提高行政效率的“呼聲”使得效率工具一度成為政府行政實踐的目的。這種缺乏正確理論指導和相應能力支撐的“唯效率論”帶來的權力過度集中、機構膨脹等反而導致“行政低效”的“悖論”。為實現效能的優化，政府要提高改革決策的科學性，增強改革措施的協調性，為發展中國特色社會主義提供強大動力和體制保障。我們強調的效能優化原則更注重政府在高效率行政基礎上取得的全部正負效益之和，包括當前的與長遠的、現實的與潛在的以及政策的“溢出”效益等;或者說是政府行政的產出與投入之比，比值越大，則效能越高，反之亦然。

1.3 堅持權力合法原則，尋求民主政治的認同

合法性是現代政治學的一個重要概念和分析工具，是對亞里士多德關于城邦之內愿意維持其政體的部分必須強于反對這一政體的部分的“公理”的繼承和發展。哈貝馬斯認為:“只有政治秩序才可能擁有著或喪失著合法性，只有它們才需要合法化。”［4］阿爾蒙德的理解是:“如果某一社會中的公民都愿意遵守當權者制定和實施的法規，而且不僅僅是因為若不遵守就會受到懲處，而是因為他們確信遵守是應該的，那么這個政治權威就是合法的。”［5］雖然，政治秩序離不開政治權力的支持，但其長期的穩定與發展基礎則只能是自身高度的合法性。合法性的大小意味著某種政治秩序被認可的程度的高低，也就是社會對政府擁有和行使公共權力的過程與結果的認同程度。它不可能靠法律或政治權力的強制規定來宣稱對其擁有，而是來自社會各階級、階層、利益集團對公共權力最大程度的認可與自覺自愿的服從，它既是政府擁有和行使公共權力的前提，又是對政府公共權力行使結果的判斷。政治權力的合法性基礎一般包括三個方面:意識形態基礎、制度基礎和有效性基礎。［6］所以，在現代民主政治社會里，正如利普塞特指出的那樣，民主制度的合法性不僅僅在于它的民主性，還在于它的有效性。民主制度一旦喪失民主性(即出現“政治參與危機”)就會導致合法性危機;如果缺乏有效性，也同樣會導致合法性危機。［7］

當前，我國公民政治參與有序擴大，依法治國基本方略深入落實，全社會法制觀念進一步增強，法治政府建設取得新成效 。［8］但我們也必須清醒地認識到，不論是宏觀還是微觀層面，都必須堅守權力合法原則，做到依法治國、依法行政，并著力加強政府提供基本公共服務能力的建設，擴大社會主義民主，更好保障人民權益和社會公平正義。

2 我國政府能力建設的具體實踐原則

在明晰了我國政府能力建設的理論體系之后，針對我國行政實踐的歷史和現實，筆者認為，實踐原則的系統化闡釋也是公共政策制定與執行過程中不可或缺的工作。實踐原則具有兩個維度的要求:首先，必須是理論原則指導下的實踐，同時又必須能夠形成回路，反饋和驗證理論體系的合理性;其次，具體的實踐原則之間要相互聯系，相輔相成，形成系統，并最終形成指導政府能力建設的經緯交織的網絡體系。

2.1 求真務實原則，這是對實事求是的進一步深化和拓展

求真要求各級政府機構和各級領導干部掌握科學的方法、付出艱苦的勞動，務實則必須克服現實生活中的各種困難。做到求我國社會主義初級階段基本國情之真，務堅持長期艱苦奮斗之實;求社會主義建設規律和人類社會發展規律之真，務抓好發展這個黨執政興國的第一要務之實;求共產黨執政規律之真，務全面加強和改進黨的建設之實。作為世界上最大的發展中國家，從理論上講，我們需要進行現代化準備階段的原始積累而遵循“效率優先，兼顧公平”原則，實際上，建國60多年以來也一直是這樣做的。國家通過“剪刀差”把絕大部分的財富轉移或截留在工業和城市建設上;轉軌過程中，又是農民貢獻了他們賴以生存的土地，千千萬萬的工人放棄了他們的工作機會全力支援了經濟建設的快速發展。但是，我們也必須時刻在經濟發展和社會公平與發展之間維持大體上的平衡，畢竟“不患寡，而患不均”的中華民族傳統從來都是把“公平”放在其政治思想追求的首位，無數的社會動蕩以及社會主義新中國建立的背后無不閃動著這一樸素思想的光輝。其次，表面上看，我國的經濟建設取得了舉世矚目的成就，GDP總量已經超過日本，名列全球第二，僅年度的中央財政收入就超過了10萬億之巨;但我們往往忘記了“表面光鮮”背后所付出的資源、環境及社會公平的沉重代價。其實，相關統計表明，我國每年的GDP用于投資的部分占其總額的40～45%，而美、德、法、印等國只有10～20%;中國的出口依賴型經濟模式中，類似如每20美元的外貿額度能落到國人口袋的“血汗錢”只有35美分的例子比比皆是。另外，還有享受“超國民待遇”的大量外資產出的GDP，利潤進了別人的腰包，卻只給我們留下了資源、環境壓力和貿易順差的“漂亮數字”，客觀地講，此類現象既不符合社會主義建設規律，也有違人類社會發展規律之真，必須糾正。

2.2 與時俱進原則，這是馬克思主義發展觀的題中應有之意

發展是一切客觀事物的本質屬性和存在狀態，并與具體的實踐環境存在著多樣的普遍聯系。馬克思主義對人類社會的發展有著普遍的指導意義，但它沒有也不可能把世界各國的政治、經濟和社會實踐活動都進行徹底的分析，并分別開出“藥方”，更何況世界范圍內的經濟社會形式及其發展是任何人都不能預料的。因此，我們要在堅持馬克思主義的指導地位的基礎上，立足于新的實踐與新的發展，著眼于對重大問題的理論思考，正確作出回答，用發展著的馬克思主義指導新的實踐。不斷繼承和發展馬克思主義是我們建設社會主義社會的根本思想。指導了中國新民主主義革命和改革開放的偉大實踐的毛澤東思想、中國特色社會主義理論體系就是馬克思主義的新發展。在經濟建設取得一定成就卻又陷于體制轉軌與經濟全球化的雙重“擠壓”，社會發展方向面臨重大抉擇的今天，我們更應該有勇氣、有智慧、有魄力作出理論上的創新與突破，為中國人民乃至全世界人民的進步與發展建立新的功勛。

2.3 服務公民原則，這是為人民服務的執政意識的具體體現

在現代政治理論和實踐中，人民主權原則的確立論證了人民是一切公共權力的“所屬主體”，而作為“行使主體”的政府只不過是受人民的委托來行使“公權”的命題。盧梭明確指出:“行政權力的受任者決不是人民的主人，而只是人民的官吏，只要人民愿意就可以委托他們，也可以撤消他們，對于這些官吏來說，決不是什么訂約的問題，而只是服從的問題，而且在承擔國家所賦予他們的職務時，他們只不過是在履行自己的公民義務，而并沒有以任何方式來爭論條件的權利。”［9］人民把自己的權力交給政府來行使并不是無償的“擔負完全歸你而利益完全歸我”的意愿，根據“公平的約定”，人們要得到自己所喪失的一切東西的等價物以及更大的力量來保全自己的所有，這就是至高無上的“公民權利”。政府能力建設的服務性原則其實就是“契約”思想的時代解讀，“領導就是服務”應當成為每一個行政決策和執行人員的基本政治理念和價值取向。一般來講，政府對經濟社會事物實施管理的主要方式是制度(或曰公共政策)的制定與執行，而“制度與其理念如同一枚錢幣的正反兩面，差別在于制度是表層的行為法則，理念是深層次的行為信念。”［10］所以說公共政策的決策、執行都應立足在“情為民所系，權為民所用，利為民所謀”的服務價值初衷，以人民“答應不答應，高興不高興，滿意不滿意”為最終的評判準則，才是政府能力建設的正確方向。

3 創新是加強和改進我國政府能力建設的動力引擎

胡錦濤同志在十七大報告中57次談到創新，特別強調了“實踐永無止境，創新永無止境”。江澤民同志也曾指出:“創新，是一個國家不斷發展、在國際競爭中取得主動地位的重要決定因素。我們必須樹立強烈的創新精神，在學習前人創造的優秀文明成果的基礎上，揚棄舊義，探索新知，不斷推動理論創新、制度創新和科技創新。”政府能力建設的創新主要包括理論創新、制度創新和技術創新三個方面。“引擎”其意是把其他能量轉變為機械力和運動的機器，對于我國目前的政府能力建設而言，就是需要通過創新這種強勢動力來推進我國政府能力建設。

首先，從理論創新上來說，政治理論創新最具有戰略上的重要性。它與“三個文明”建設中一系列具有全局性、根本性和長遠性的問題直接相關，是政府“做正確的事”的前提。我國的政治理論創新是政治主體自覺地通過理性思考以改革政治主客體的思想解放行為和過程。改革意味著既有利益格局的改變，由此引發的利益矛盾不可避免;因此要在協調各方的基礎上，糾正或提出新的關乎政治、經濟、社會、文化發展的方向及應采取的戰略措施，優化或安排新的配套機制。在這一方面，中國共產黨在革命戰爭和社會主義建設中形成了優良的傳統，積累了豐富的經驗，結出了豐碩的成果:毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想以及“科學發展觀”都是政治理論創新的經典之作，它們既是黨的執政理念和經驗的總結、提煉和創新，更是政府主導社會主義現代化建設必須嚴格遵循的指導思想。但結合我國的后發現代化的實際，我們的政治理論創新應采取慎重措施逐步推進，避免激烈的政治斗爭和社會動蕩的出現。此外，在社會主義政治理論創新、制度創新中，我們還應當大膽借鑒和吸收包括資本主義政治文明在內的一切優秀政治文明成果。社會主義并不一概否定和排斥已有的文明成果;相反，它只有在借鑒和吸收全部人類優秀文明成果的同時，才能創造出滿足最廣大人民群眾所需要的新的文明成果。我們一方面要時刻牢記，“西方資產階級的文明，資產階級的民主主義，資產階級共和國的方案，在中國人民的心目中，一齊破了產。”“一切別的東西都試過了，都失敗了。”［11］決不能搞“三權分立”，決不能搞多黨制和議會制，要杜絕借口創新而搞全盤“西化”的錯誤傾向。另一方面，也要把“資本主義所積累的一切最豐富的、從歷史的角度講對我們是必然所需的全部文化、知識和技術由資本主義的工具變成社會主義的工具。”［12］

其次，政府管理的手段和技術創新是增強政府能力、提高行政效率的動力之源，是政府“正確地做事”的物質保證。在經濟轉軌、社會轉型的宏觀環境里，隨著政治、經濟等各項體制改革向深水區邁進，以及知識經濟背景下開放性經濟社會發展與世界經濟社會的融合，社會新事物、新問題及政府自身管理事物大量涌現，使以往靠增設機構、擴充人員的管理方式因機構臃腫、人浮于事、推諉扯皮、相互干擾導致行政效率、效益的雙重下滑而必然的成為“過去時”。我們認為，扭轉上述局面的有效方法之一就是創新政府的管理手段和技術，如對不涉及國計民生的經濟社會活動和行為變行政審查、行政許可為行政登記、行政備案制，完善和強制公共產品的招投標制，以及建設電子化政府等，它們對于政府脫身于煩瑣的微觀事物、及時發現和高效解決問題、強化宏觀管理有著直接的幫助。

總之，政府能力建設不僅要“正確地做事”，還要“做正確的事”。這要求政府能力建設必須強化理論指導，在中國特色社會主義民主政治體制下，通過擴大和鞏固其合法性基礎，保證其朝向正確的方向;以“為人民服務”的執政意識，堅持求真務實、與時俱進的政策創新與執行機制，并始終代表著最廣大人民群眾的根本利益，真正做到“情為民所系，權為民所用，利為民所謀”。那么，我們就有理由相信，全面協調可持續性發展的社會主義和諧社會、高水平的全面小康社會定能早日實現。

［1］戴維.M.沃克.牛津法律大詞典［M］.北京:光明日報出版社，1988:842.

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［3］亞里士多德.政治學［M］.北京:商務出版社，1981.

［4］尤爾根·哈貝馬斯.交往與社會進化［M］.重慶:重慶出版社，1989:841.

［5］G·A·阿爾蒙德.比較政治學:體系、過程和政策［M］.上海:上海澤文出版社，1999:35.

［6］馬寶成.論有限政府的合法性基礎［J］.北京:北京行政學院學報，2001(3):59-61.

［7］利普塞特.政治人一政治的社會基礎［M］.北京:商務印書館，1993:561.

［8］本書編寫組.十七大報告學習輔導百問［M］.北京:學習出版社，2007:18.

［9］盧梭.社會契約論［M］.北京:商務印書館，1980:327.

［10］劉祖云.“服務型政府”價值實現的制度安排［J］.江海學刊，2004(3):49-53.

［11］毛澤東.毛澤東選集［M］.北京:人民出版社，1991:1471.

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