角色定位與政府管理績效研究

文/黃會禎

（河北經貿大學公共管理學院 河北·石家莊）

一、引言

隨著我國市場化改革的不斷加深，市場經濟發展和影響的范圍不斷擴大。國企股份制改革，追求經濟效益；政府部門調整政府職能，追求政府績效，政府績效評估也進一步市場化。總的來說，市場化改革有力地促進了我國經濟的快速發展。近些年來，我國政府有些領導為追求政績大上政績工程，或確有困難本應有所為卻不作為，從而組織管理績效低下。

曾引起社會強烈反響的政績工程不勝枚舉。2008年12月，媒體報道“鳳縣耗資6.5億打造月光城”，引起質疑。打造月亮星星，同其他地方建“天安門、大廣場”一樣，屬于形象工程。鳳縣的“造星”工程是從2007年開始的。如今，縣城四周的五座山上已掛滿“星星”——“栽”了3，000多盞太陽能燈，每個燈有兩個拳頭大。一到晚上，這些“星星”開始發亮，漫山遍野地閃耀。在縣城里，嘉陵江兩岸數十束探照燈與江面上的龍鳳彩燈、蓮花燈映照，將鳳縣變成燈海。另外，被永康市列為新農村建設試點村的荊山夏村，不顧村民們反對，拆遷舊屋占用良田，統一建造村民別墅工程。首批已封頂但尚未完工的111幢別墅群，又因存在嚴重質量問題成了爛尾樓，村民怨聲載道。

還有些地方，政府應該提供的公共服務卻不能有效地供應，不作為。1994年分稅制改革以來，形成了地方政府尤其是基層政府財政困難。面對嚴格的財政管理限制和公共服務職能的應有之義，地方政府領導犯了難。在處理內外需求（公共利益和本部門利益）時，就很難滿足國家政策和社會所期望的外部公共利益導向，而是偏向于謀求本部門利益來維護自身存在與運轉的理性選擇，從而影響政府組織管理績效的改進和提升。

不論有些政府領導為追求政績大上政績工程，還是確有困難本應有所為卻不作為，從管理角色的角度來說，原因在于不能準確把握政府作為公共部門的公共服務職能，自身角色定位模糊或角色沖突，從而組織管理績效低下，不能很好地維護人民的利益。

二、相關理論分析

（一）政績工程與政績的概念。績效（國內亦稱之為效能、效績、業績）是一個普遍的概念，任何系統，包括社會的和生態的系統，都存在績效問題。組織績效是整個組織管理理論的核心，泛指組織運行過程及其結果表現。具體地，考慮到組織所處的動態、復雜、多維交織的內外環境，組織績效是指特定情境中的組織，在特定形勢的驅動下，為實現或提升組織價值，而在其運作全過程中圍繞績效維度所展現出來的狀態或程度。究其可操作化的概念內涵來看，組織績效框架包括了利益相關主體貢獻、戰略、能力、過程以及利益相關主體滿意等存在因果關系的5個層面。

本文中政府管理績效簡稱政績，是指政府組織運行過程及其結果表現。具體地，考慮到政府組織所處的動態、復雜、多維交織的內外環境，政府績效是指特定情境中的政府組織，在特定形勢的驅動下，為實現或提升政府組織價值，而在其運作全過程中圍繞績效維度所展現出來的狀態或程度。

盡管“政績工程”由“政績”派生而來，但“政績”與“政績工程”卻是兩個不同的概念。“政績工程”從“誕生”之日起，就與“政績”在內涵和指向上有著根本性的區別。“政績”即“政府管理績效”，是廣義上指為官一任，造福一方，為黨和人民工作的實際成效。而“政績工程”，則是在政績里摻進了個人的虛榮心和政治的功利性成分，甚至被一些人當成邀功升遷的“墊腳磚”，也就是所謂的“形象工程”。在老百姓眼里，“政績工程”就是急功近利、貪圖虛名的代名詞。因此，何為“政績”、何為“政績工程”，對于廣大干部來說，是該好好思考一下，不要把“政績工程”當作“政績”，或用“政績工程”代替“政績”。

本文所謂政績工程，是某些領導干部為了個人或小團體的目的和利益，不顧群眾需要和當地實際，不惜利用手中權力而搞出的勞民傷財、浮華無效卻有可能為自己和小團體標榜政績的工程。

（二）角色定位的概念與理論。角色定位是指組織中的個人在扮演組織所界定的角色時，在其內在價值期望與外在行為選擇所表現出來的特征，主要包括角色沖突與角色模糊兩種狀態。

角色沖突是組織理論發展與研究的兩個重要組成部分之一，是指一個人在扮演組織所界定的角色行為中，同時接受兩個或兩個以上不同且不一致的期望，滿足其中任何一種期望，都不可能或很難滿足其他的角色期望。此時，可能會因個人的內在標準、價值觀、能力或特質的影響，而與組織（包括他人、規范或參考團體等）所期望的行為不一致，進而形成角色沖突。本文將角色沖突定義為政府在維護本部門存在和運轉的部門利益與國家政策和社會所期望的外部公共利益不一致、不協調的情況。

角色模糊與角色沖突類似，也是組織理論發展與研究的兩個重要組成部分之一，是指一個人在扮演組織所界定的角色行為時，對該角色的期望，或者對完成該項已知角色期望的方法，或者對于該角色績效的結果缺乏清楚信息或缺少了解的程度。具體來說，角色模糊指的是組織中的個人所體驗到的工作角色定位的不確定，包括工作目標不確定、工作職責的不確定、工作方法不確定，以及工作期望不確定等。本文將角色模糊定義為政府部門對政府職能目標的期望及完成該項已知角色期望的方法期望的不確定、不清楚的程度。

（三）角色沖突對政府管理績效的影響作用。在管理學科學上，角色沖突作為壓力的兩種構成形式之一，產生的結果是焦慮和工作不滿足，在直接降低個人績效的同時，也間接導致較差的組織績效。在政治科學中，政府可以被視為一種具體的結構，而每一種結構都是由各種角色組合構成。政府領導作為“國家代言人”和“國家型經紀人”的角色沖突會動搖群眾基礎，危及國家政權。總之，角色沖突對政府管理績效具有消極的影響作用。

（四）角色模糊對政府管理績效的影響作用。在角色模糊的背景下，組織成員往往都不清楚應該做什么，因此大多數角色模糊人經常性的行為選擇就是工作不作為。作為角色壓力的一種主要形式，角色模糊所產生的結果是焦慮和工作不滿足，工作滿意度、工作熱情度及對組織的認同感都會降低，如組織渙散、組織效率低下等不利局面。因不清楚要干什么，還可能盲目的干一些事情，這些事情很可能是不科學的。總之，角色模糊對政府管理績效同樣具有消極的影響作用。

三、對策建議

第一，有些政府領導為追求政績，大上政績工程，急功近利、貪圖虛名，錯把“政績工程”當作“政績”。針對這種情況，應從三方面來努力：其一，中央要調整政策合理引導，加強政治教育工作，讓我們的政府領導樹立正確的價值觀，牢固樹立為人民服務的理念，正確發揮政府作為公共服務提供者的服務職能；其二，政府領導應從自身加強認識，提高覺悟，端正姿態，以身作則，認清自己的角色，正確履行職能，甘做人民公仆，積極投身到社會主義現代化建設；其三，加強法制監督、政策監督、社會監督，建立健全監督機制，使權力在陽光下運行，真正形成權為民所用的局面，從而使政府管理績效不斷提升。

第二，有些基層政府確有困難本應有所為卻不作為。1994年分稅制改革以來，形成了地方政府尤其是基層政府財政困難。從角色定位理論的角度來看，其實質是角色沖突。在管理學科學上，角色沖突作為壓力的兩種構成形式之一，產生的結果是焦慮和工作不滿足，在直接降低個人績效的同時，也間接導致較差的組織績效。政府領導作為“國家代言人”和“國家型經紀人”的角色沖突會動搖群眾基礎，危及國家政權。針對這種情況，一方面從國家而言，當前國家正積極穩妥地推進新農村建設，在此過程中，國家要將各種制度改革做好銜接，配套改革。要著重解決基層政府的財政困難，加強基層政府的財政管理。重視基層政府領導的角色因素，正確處理好“事權”與“財權”的對等，促進基層政府領導明確其公共產品和服務提供職責，進而提升政府管理績效。

[1]阿爾蒙德等.比較政治學：體系過程和政策.上海譯文本出版社，1987.

[2]韓俊，唐卡.財政體制與縣鄉財政——訪國務院發展研究中心農村部部長、研究院韓俊.稅收與社會，2003.9.

[3]吳理財.農村稅費改革與“鄉鎮”角色轉換.社會，2001.6.