金融審計視角的金融監(jiān)管體制改革

文/王逢娜 徐廣領

（云南省審計廳 云南·昆明）

席卷全球的國際金融危機發(fā)生后，各國都在醞釀對金融監(jiān)管體制進行改革。在經(jīng)歷金融海嘯后，各國經(jīng)過對金融監(jiān)管漏洞的反思，金融監(jiān)管體制的新一輪改革已經(jīng)徐徐拉開大幕。作為在這次金融危機中金融體系受到影響較小的中國，同樣有必要重新審視自己的金融監(jiān)管體系。

一、我國金融監(jiān)管體系分析

改革開放以來，為適應金融業(yè)的發(fā)展變化，我國金融監(jiān)管體制一直處于不斷變化之中，大體分為三個階段：第一階段是1992年以前的統(tǒng)一監(jiān)管體制，對金融業(yè)的監(jiān)管由中國人民銀行統(tǒng)一負責；第二階段是1992年到1998年由統(tǒng)一監(jiān)管向分業(yè)監(jiān)管的過渡時期，這一時期人民銀行的統(tǒng)一監(jiān)管職能被分拆，逐步形成分業(yè)監(jiān)管的格局，其主要標志是證監(jiān)會和保監(jiān)會的建立；第三階段是從1998年開始的分業(yè)監(jiān)管體制時期，2003年銀監(jiān)會從人民銀行獨立出來標志著中國“一行三會”分業(yè)監(jiān)管機制的最后形成。

就我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制而言，近幾年隨著金融全球化、自由化和金融創(chuàng)新的迅猛發(fā)展，金融控股公司逐步形成并占據(jù)越來越重要的地位，金融業(yè)開放加快，金融監(jiān)管環(huán)境發(fā)生重大變化，分業(yè)監(jiān)管體制已顯現(xiàn)出明顯的不適應，其本身所固有的問題也逐漸顯露出來。

二、應加快對金融監(jiān)管體制改革步伐

2009年后，世界上金融最發(fā)達的國家——英國和美國分別都推出了自己的金融監(jiān)管改革方案。中國的金融監(jiān)管體制雖然抵御住了世界性金融危機的沖擊，被認為是有效的。但是，必須認識到，制度變遷對有效金融監(jiān)管的需求是出于日漸強化的動態(tài)調整之中的，監(jiān)管領域積存的缺陷和弊端不僅會抑制以貨幣政策為主要內容的宏觀調控的有效性，也使其無法為我國金融業(yè)的發(fā)展提供相應的制度支持。而且在一定階段里被認為是合適的制度安排，在整個經(jīng)濟、金融環(huán)境發(fā)生變化時不一定還是適應需求和有效的。在混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)成為大勢所趨的情況下，中國的監(jiān)管機關也需要根據(jù)市場的變化做出必要的體制創(chuàng)新和改革以適應維護金融安全、推動金融創(chuàng)新、促進金融發(fā)展的作用。只有這樣的動態(tài)發(fā)展監(jiān)管體制，才是真正符合需要的監(jiān)管體系。因此，在我國金融還相對安全，但金融競爭力亟待提高的時候，未雨綢繆，加強對監(jiān)管體制改革的研究，是非常必要的。

三、從金融審計角度分析我國金融監(jiān)管體系的完善

當前金融審計與金融監(jiān)管一體化正成為國際發(fā)展趨勢，金融監(jiān)管離不開金融審計，金融審計也離不開金融監(jiān)管，金融審計始終是各國金融監(jiān)管的重要力量。我國應當根據(jù)國情將政府金融審計納入到金融宏觀監(jiān)管大體系之中，加強與金融監(jiān)管的協(xié)作，充分發(fā)揮審計的獨立性、綜合性優(yōu)勢，明確分工，形成審計與監(jiān)管合力，促進金融機構和監(jiān)管機構自覺履行各自的職責，最終實現(xiàn)維護國家金融安全的審計目標。

1、在性質上，政府金融審計突出監(jiān)督職能，而金融監(jiān)管突出管理職能。政府金融審計在金融監(jiān)管體系中應當發(fā)揮監(jiān)督職能，保持特有的獨立性、客觀性和公正性，重點揭露經(jīng)營管理中存在的重大違法違規(guī)問題及大案要案線索，揭示影響金融業(yè)健康發(fā)展的突出風險。金融監(jiān)管是因對金融機構及其業(yè)務活動監(jiān)督管理的需要而產(chǎn)生，目的是促進金融機構的具體業(yè)務合法、運行穩(wěn)健，維護公眾信心。因此，金融監(jiān)管應當在監(jiān)管體系中對金融行業(yè)進行指導、監(jiān)督和行業(yè)管理，更多地發(fā)揮管理的職能。

2、在職責上，政府金融審計突出檢查功能，而監(jiān)管機構突出處罰功能。審計機關作為政府金融審計的主體，既不參與金融政策法規(guī)的制定，也不參與具體金融業(yè)務的經(jīng)營和管理，具有較高的獨立地位。因此，政府金融審計應當在監(jiān)管體系中重點發(fā)揮檢查職責，對金融機構進行全面檢查，檢查金融法規(guī)的執(zhí)行情況，發(fā)現(xiàn)金融機構的重大違法、違規(guī)事項，分析原因，提出建議，并將審計發(fā)現(xiàn)的問題移交給金融監(jiān)管當局去處置。金融監(jiān)管機構與金融機構有千絲萬縷的聯(lián)系，獨立性難以保證，其檢查效果受到較多制約。因此，應當針對當前違規(guī)銀行機構和從業(yè)人員呈逐年上升趨勢這一現(xiàn)象，加大處理處罰力度，建立健全處罰機制，促進金融業(yè)合法經(jīng)營，增強金融機構的守紀意識和風險控制意識，全方位構建金融風險持續(xù)監(jiān)管的長效機制。

3、在作用上，政府金融審計突出宏觀性，而金融監(jiān)管突出微觀性。政府金融審計要充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，應當突出金融審計的宏觀性，使金融審計工作與整個國家經(jīng)濟社會發(fā)展的大局相適應。因此，政府金融審計應當在注重發(fā)現(xiàn)和揭露具體問題的同時，更加注重從金融體制、機制上研究和分析問題，從源頭上采取治本措施，發(fā)揮金融“免疫系統(tǒng)”功能。

4、在目標上，政府金融審計突出系統(tǒng)性風險，而金融監(jiān)管突出業(yè)務性風險。政府金融審計應當保持超然獨立性，充分發(fā)揮審計檢查、專項調查、風險評價等功能，從國家宏觀層面出發(fā)，以系統(tǒng)性金融風險的檢查、審核和預警為核心工作，通過開展延伸審計，重點對金融機構的風險表現(xiàn)、風險形成、風險控制和風險管理過程、風險管理能力等方面進行檢查、評價，對系統(tǒng)性金融風險進行分析與預警，發(fā)揮宏觀監(jiān)督的作用。金融監(jiān)管則應當負責金融機構的日常管理，通過現(xiàn)場檢查或非現(xiàn)場監(jiān)管的方法，對金融機構的業(yè)務活動及其具體業(yè)務風險進行檢查和評價，及時制定相應的制度和指導性建議，加強對金融機構的業(yè)務風險管理。

從以上幾個方面進行構建金融審計與金融監(jiān)管協(xié)作框架，重新整合了金融監(jiān)管機構現(xiàn)有職責，切實發(fā)揮了行業(yè)管理和常規(guī)風險監(jiān)管職能，對金融機構進行日常業(yè)務進行必要的監(jiān)管。此外，該框架建立健全了政府金融審計與金融監(jiān)管機構之間的溝通、交流制度和信息共享機制，強化了政府金融審計在金融宏觀監(jiān)管框架中獨立性、綜合性監(jiān)督優(yōu)勢，并依法對金融機構進行了系統(tǒng)性風險審計和對監(jiān)管機構績效進行再監(jiān)督，促進各金融機構和各金融監(jiān)管機構更加有效地行使各自的權力、履行各自的職責。

[1]審辦發(fā)〔2008〕72號，審計署2008至 2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃 [S].審計署辦公廳，2008.

[2]賀強.中國金融改革中的貨幣政策與金融監(jiān)管[M].中國金融出版社，2008.

[3]蔣建華.我國金融審計的發(fā)展研究[J].南京社會科學，2008.