新西蘭財政信息公開制度的國際影響及其啟示

董妍

(中國人民大學法學院，北京100872)

新西蘭財政信息公開制度的國際影響及其啟示

董妍

(中國人民大學法學院，北京100872)

新西蘭的財政信息公開體系獲得了國際社會的高度評價，并對其他國家產生了較大的影響，其規范財政信息公開規則體系的形成歷時近十年，呈現出立體化的特點，包含了報告制度、預算透明以及監督審查等制度，并充分吸收了國際社會的有益準則和技術規范。新西蘭財政信息公開制度表明，合理的權力配置模式是財政信息公開制度有效實施的前提，財政透明既是手段又是目的，不斷更新是財政信息公開制度得以發展完善的動力，充分融入國際社會是完善其規則的有益途徑。

財政信息公開法律體系;報告制度;監督審查;國際影響

在世界諸多發達國家財政信息公開法體系當中，新西蘭的財政信息公開體系獲得了國際社會的高度評價，并產生了較大影響。其相對完備的財政信息規則體系及有效運作使其成為國際社會中財政信息公開實踐的佼佼者。在中國政府大力推行財政預算信息公開的今天，梳理研究新西蘭財政信息公開制度及其國際影響，可以對完善我國現有的預算信息公開制度提供有益的理論與經驗借鑒。

一、新西蘭財政信息公開法律體系

新西蘭財政信息公開規則體系的構建，形成于以提高政府績效為目標的公共管理運動之中，歷時近十年。自1970年代中期以后，新西蘭面臨著嚴重的財政危機，政府支出占GDP比例大幅上升［1］，政府信譽自1980年代開始不斷下降，經濟、社會發展面臨著前所未有的危機。鑒于此，新西蘭開始關注行政績效，推行新的財政政策。

在強調“管理者責任”的核心理念指導之下①具體來說，此次改革的理論基礎有二，一是管理學基礎，即公共管理者應當對其管理的結果負責，在預算允許的范圍內使機構得以正常運轉;二是經濟學基礎，即管理者的利益應當和管理結果密切聯系，以防止其管理效率低下。，新西蘭開始了一系列改革，并不斷以法律的形式確認改革成果。1986年通過的《國有企業法》(The State－owned Enterprises Act，1986)明確了國有企業經營管理的原則并首次在公共部門引入了權責發生制會計計量基礎。三年后《公共財政法》(The PubliCFinance Act，1989)獲得通過，這部法律強調了政府各部門的預算及報告義務，同時明確規定以權責發生制取代收付實現制，使其成為政府部門的統一會計計量基礎。根據財政情況的變化，新西蘭于2004年進一步修訂了該法，明確了各項規則的操作準則。

1993年新西蘭議會又通過了《財政報告法》(Financial Reporting Act，1993)進一步強化了公共部門對于權責發生制會計計量基礎的應用。于1994年7月1日生效的《財政責任法》(The Fiscal Responsibility Act，1994)是迄今為止在財政信息公開方面最重要的一部法律，這部法律反映了新西蘭財政改革的核心理念，體現了自1970年代后期開始的改革的有益成果，更為重要的是這部法律中包含了一系列財政改革的新發展，特別是在報告制度和財政透明度方面，該法以其先進的理念，較為完備的規則在世界范圍內贏得了普遍贊譽②IMF Article IV Consultation Report，2007，HTTP://www.imf.org/External/Pubs/FT/scr/2007/cr07180.pdf。。

除上述規范以外，《新西蘭官方信息法》(New Zealand’s Official Information Act，1982)在促進財政透明方面也起到了重要作用。

新西蘭的財政報告制度是其財政公開制度的重要組成部分。在世界各國的財政信息公開乃至整個信息公開制度體系中，報告制度以其簡易、便捷和低成本、高效率而被廣泛采用［2］。同樣，報告制度也構成了新西蘭財政信息公開規范體系的核心。依據《財政責任法》和《公共財政法》，報告義務的主體是政府各部門［3］，制定報告的基本原則是財政責任原則(principles of responsible fiscal management)。在內容上，報告要包含政府的短期財政計劃以及至少十年的經濟形勢展望和長期財政目標。報告形式分為BPS和FSR兩種。BPS即預算政策聲明(Budget Policy Statement)由政府各部門在每個預算年度之前發布，內容主要包括長期財政目標的設定、財政收入平衡，在未來兩年內的短期財政政策以及下一財政年度財政重點［4］。FSR即財政政策報告(Fiscal Strategy Report)由政府各部門在發布預算之時發布，內容包括前期的財政預測，對BPS中短期財政政策的可行性論證及其依據，可供未來十年實施的財政政策，可以實現BPS目標的財政政策［5］，即這兩份報告均應包含短期財政計劃以及長期財政目標，在財政政策報告中需要提供至少十年的財政政策目標和財政形勢展望。兩份報告均應體現財政責任原則。

二、新西蘭財政信息公開制度的國際影響

新西蘭的財政信息公開制度從產生之日起，就充分與國際社會融合。不僅在國內獲得了肯定，提高了政府財政透明度和財政政策質量，而且一再獲得國際社會的稱贊，贏得了聲譽，產生了相當大的影響，從而使其國內的財政信息公開制度與相關國際規則形成了良性互動。

(一)國際規則對新西蘭的影響

新西蘭財政信息公開制度建立之初，就注重對于國際社會既有規則的借鑒和吸收，如新西蘭財政信息公開顯然借鑒了《馬斯特里赫特條約》以及國際經濟發展合作組織提出的“黃金法則”、“赤字天花板”、“審慎預估”等規則。

“黃金法則”，是將政府債務的增加與公共投資聯系起來并力求在二者之間保持平衡的方法。國際經濟發展合作組織指出，黃金法則能夠使經濟運行處于可控制的狀態，保持稅收與支出平穩。不過，建立黃金法則也需要使用權責發生制作為會計計量方法。鑒于此，《財政責任法》的財政責任原則，首先明確要求以權責發生制作為公共部門的會計計量基礎，為實施黃金法則提供了技術支持，而后又在這部法律中對黃金法則的內容予以體現，要求在一段合理的時間內，稅收和支出之間要保持平衡，以維持經濟的良好運行狀態。

“赤字天花板”源于《馬斯特里赫特條約》，是限制財政赤字占GDP一定比例的規則，最初適用于歐盟國家。依據該規則，合理的預算應當保證財政赤字不得高于GDP 3個百分點。新西蘭《財政責任法》規定短期財政政策應當考慮特定的財政目標，比如在1996年財政部發布的BPS報告中就明確了下一年度的財政赤字不高于GDP的3%。

“審慎預估”指財政政策的制定應當審慎地考慮目前的情況，盡可能地周全考慮目前的經濟形勢?！敦斦熑畏ā烽L期財政目標要求行政機關在收集并考慮所有影響經濟形勢的信息后方能作出判斷，就體現了“審慎預估”規則。

(二)國際社會對新西蘭財政信息公開制度的評價

新西蘭在財政信息公開制度建設過程中所表現出的真誠態度與積極實踐使其在國際社會中享有盛譽。多個國際組織都對新西蘭財政信息公開制度予以高度評價。

2003年透明國際(Transparency International)在其發布的報告中指出:“新西蘭是公共部門透明實踐方面的杰出代表”，“1989年的《公共財政法》，1993年的《財政報告法》同1994年的《財政責任法》一道詮釋了這種杰出性”［6］。2007年國際貨幣基金組織在其發布的報告中指出:“在上世紀90年代初，新西蘭已經建立了包含自由浮動匯率、通貨膨脹目標和中期財政計劃在內的，在金融和財政領域內高度透明的框架。”

也有學者對新西蘭的財政信息公開制度予以高度評價，James E.Alt在其論文中用不同方法統計了部分國家財政透明度。在其統計中，新西蘭以11分高居榜首(滿分10分)，而美國、英國和澳大利亞則分別以8分、7分和6分，列第二、三、四位［7］。

(三)新西蘭財政信息公開制度對其他國家的促進

新西蘭財政信息公開制度對其他國家財政信息公開規則產生了切實的影響。

在1990年代，許多國家面臨著新西蘭改革前同樣的財政困難，一些國際組織也致力于幫助這些國家擺脫困境。新西蘭財政信息公開體系的建立為解決各國政府財政危機提供了一個可供借鑒的方案。受新西蘭影響最大的國家是其鄰國澳大利亞。1998年澳大利亞通過了《預算誠信章程》，以提高政府預算透明度，提高預算決策質量，提升政府威信，化解危機。其中的“合理財政原則”便是在吸收新西蘭“財政責任”以及“合理管理”原則的基礎上發展而來的［8］。英國制定的《穩定財政規則》也在一定程度上受到了新西蘭制定“長期財政目標”方法的影響。

三、若干啟示

新西蘭較為完備的財政信息公開制度及其在國際社會中的影響給予我們如下啟示:

(一)合理的權力配置模式是財政信息公開制度有效實施的前提

財政信息公開的權力配置模式主要指財政信息公開制度中的規則制定權、執行權和監督權的權力歸屬問題。財政信息公開制度的構建應當以執行權為核心。行政機關制定和執行財政政策，掌握最詳細的財政信息，因而財政信息公開的執行權應當由行政機關來行使。同時，行政機關是財政信息公開制度中的主要監督對象，由行政機關履行公開職責，也是財政信息公開制度設計的應有之義。當確定執行權的歸屬之后，規則的制定權和監督權就應由其他主體行使，一則可以避免行政機關在規則制定過程中，過多考慮自身利益，以致逃避應有責任;二則可為監督權的行使提供恰當的依據。當然，由于財政工作的特殊性，應當允許政府在實施財政信息公開規則時在一定范圍內有所變通，但必須嚴格履行說明理由的義務。澳大利亞、英國、美國也都采用了這種權力配置模式。

就中國目前的財政信息公開制度而言，在權力配置模式上存在的重要問題之一為，財政信息公開的規則制定權與執行權常常被行政機關集于一身。筆者粗略統計，目前可見的關于財政信息公開的規則大約有25個，這些規則的制定者與執行者都毫無例外地是行政機關。如此集制定與執行實施財政信息公開制度與規則為一身的體制，首先不利于規則本身的質量保障。一些應當公開的關鍵信息很有可能在立法階段就被模糊化?；趹椪恚斦畔⒐_的主要內容、技術指標和計量基礎，甚至是報告格式，都應當由權力機關負責制定，而由行政機關專責來執行與實施。新西蘭正是采取了這樣的權力配置模式。財政信息公開制度的規則制定權掌握在國會手中，執行權由行政機關來行使，監督權由審計機關、議會和公眾共同行使。這種權力配置模式才能使財政信息公開制度的效能得到很好的發揮。

此外，在制定規則時還應當考慮到財政信息公開制度是一項具體的、可操作性較強的制度，過于籠統的規則不能滿足實踐的需要，因此權力機關制定規則時應將規則盡可能地細化，這樣才能防止行政機關實施制度時的隨心所欲。在應然的狀態下，公開的主體、范圍、方法、詳細程度都應當有明確的外部規定，才能有效規范行政機關的財政信息公開行為。前文已述及新西蘭法律對于會計計量基礎、報告內容、格式等都作了詳細規定，使行政機關的財政信息公開行為盡可能地被規范為便于監督和評估的模式。

相比之下，目前我國財政信息公開制度建設還存在著公開行為尚無詳細規則可依的問題。2011年，我國地方政府和中央98部門積極地公開本機關的“三公”預算、決算，這是我國財政信息公開制度發展過程中令人欣喜的一件事情，但是稍加留意這些行政機關所公布的數據即可發現，公布內容不但數據過于簡單，且各部門公布數據的內容、計算方法和詳細程度不統一。其中，外交部更是以“三公”經費涉及秘密為由，公開表示不公開“三公”信息。國務院港澳辦和僑辦則宣稱自己不在98家公開名單之列，因而不公開“三公”經費①三部門不公布“三公”經費公布“三公”目的在監督，人民網:http://politics.people.com.cn/GB/15508417.html。。

就目前公布的“三公”信息中，公眾很難真正地了解各部門“三公”消費的真實情況，財政信息公開的作用沒有得到有效地發揮，公眾的監督權還難以落實。這些都是由于外部詳細規則缺失所造成的。在制定財政信息公開規則時還應當建立一個有效實施的規則體系，以《政府財政信息公開法》、《財政責任法》或者《財政報告法》等法律為基本法，再輔以不同類別財政信息公開的具體規則，形成一個較為完備的規則體系。

(二)財政透明既是手段又是目的

在將財政透明既作為提高政府財政決策水平，化解危機的手段，又在實踐中將其逐步提升為促進公眾參與，實現人民對國家事務管理的價值目標方面，新西蘭的經驗也具有借鑒意義。

不言而喻，新西蘭是在面臨內外困境之時才實施財政透明政策的，其中的功利性不能否認。就其實施的效果而言，這項制度在提高政府財政決策水平，化解危機，提升政府形象和公信力方面也起到了十分重要的作用。這些目標也正是新西蘭政府改革的最初目的。然而，正如司法訴訟程序一樣，財政透明既是政府實現既定財政目標的手段，也在實踐中逐漸成長為一種獨立的價值追求，而不僅僅作為一種實現特定財政目標的手段而存在。因為透明財政本身已經成為對于人民主權、民主等基本憲政理念的詮釋。伴隨時間的推移與公開理念的普及與深入，財政透明程度已經成為評價一個國家文明與民主程度的重要標準之一。IMF每年發布的報告以及OBI的發布都日漸顯示出財政透明作為一項法治目標的重要價值。

就中國而言，據有關報道地方政府大規模的投融資帶來了巨額債務，融資平臺的負債規模急劇膨脹，已面臨著一場債務危機。與此同時，央行和銀監會地方融資平臺貸款數額相差達5萬億之巨，行政機關公信力受到了嚴肅挑戰和質疑②地方政府債務黑洞調查，鳳凰網財經，http://finance.ifeng.com/news/special/dfzwwj/。。緩解這場債務危機除了清理地方融資平臺、允許地方政府發債等傳統途徑外，借鑒改革政府會計制度、讓隱形債務陽光化等新途徑無疑也是新西蘭提供的有益經驗之一。新西蘭的經驗已經表明，經濟措施之外的制度保障是緩解和最大限度避免債務危機的有效途徑。

自2010年開始，中國大陸地區的財政信息特別是預算信息公開工作已經在各地展開，特別是2011年98家中央部門公開“三公”經費在推進財政透明方面前進了一大步，隨之而來的，公眾亦開始了對于政府財政行為的監督與評議。因此，不妨以此為契機，借鑒新西蘭的經驗，通過進一步推動財政透明度，兼而實現緩解地方政府債務危機與促進公眾參與，實現人民對國家事務管理的雙重價值目標。

(三)通過不斷地試錯發展過程，保持財政信息公開制度的持續發展

同其他制度一樣，財政信息公開制度也需要在不斷地試錯中才能得到發展和完善。新西蘭從1986年通過《國有企業法》算起，至1994年通過《財政責任法》，歷時近十年。這十年中每部有關財政信息公開法律制度的誕生都經歷了試錯與改進的過程，2004年新西蘭國會又依據所處的新環境和面臨的新問題，通過了《公共財政法》修正案，對原法中34個條文進行了修改。在本次修改中，不僅刪除了“年中財政聲明”、“內部聲明草案”，甚至整個刪除了原法第七部分安全和情報部門的規定。正是這種不斷的試錯發展過程才使得新西蘭的財政信息公開制度日趨完善。中國目前有關政府財政信息公開的規則尚處于起步階段，尚未達到需要隨時更新和修改有關規則的階段。但中國在制定有關規則時，顯然應當分析借鑒新西蘭財政信息公開制度發展的個案經驗，注意通過不斷地試錯發展過程，來推進并保持財政信息公開制度的持續發展。

(四)充分融入國際社會是完善規則的有益途徑

新西蘭在建立財政信息公開制度之時，最直接的原因雖然是國內的形勢，但其在構建本國財政信息公開制度之時卻不僅限于對國內形勢的考慮，而是充分考慮了國際因素，順應了日益展開的信息公開的法制潮流，積極吸收了國際貨幣基金組織、透明國際、國際經合組織、馬斯特里赫特條約中的有關規則，形成了具有特色的國內財政透明制度。在該體系建立之后，新西蘭又不斷根據自身所處的國際環境，調整這些國內規則，使其不斷地滿足國內和國際社會要求，直至將其發展“成為遵守SDDS標準的楷?！弊鳛樽陨碇贫冉ㄔO的目標。與之相對應，新西蘭的這種理念也得到了國際社會的認可和回應，澳大利亞等國就借鑒了新西蘭財政信息公開的理念和規則。而有關國際組織的報告也多次對新西蘭財政信息公開制度予以高度評價，對其制度進行深入分析研究。因為，全球經濟一體化的發展已經使得各國經濟的發展融入到了全球市場當中，各國制定的財政政策已經不能僅局限于本國，還要著眼于國際經濟形勢和有關規則，這已經得到了普遍認同。與之相關的財政政策公開的技術標準也應當兼顧國際社會的標準和習慣，不應僅局限于國內的思維。而國際社會的標準往往是在長期的實踐中，結合先進理論制定的，通常代表著整個人類社會的先進成果。因而，更積極地借鑒國際社會的標準，將自身制度融入國際社會，無疑是不斷完善其規則，提高其制度水平的有益途徑之一。當然，這種借鑒歸根結底還是要依據國內的情勢而做出相應的定奪。就新西蘭而言，其對于國際規則中的“債務警戒線”規則便沒有借鑒。這也是源于其自身的制度建設需要而作出的選擇。

［1］John Jansen.New Zea land’s Fiscal Policy Framework:Experience and Evolution.Treasury Working Paper.01/25.

［2］趙正群，朱冬玲.政府信息公開報告制度在我國的生成與發展［J］.南開學報(哲學社會科學版)，2010，(2).

［3］PubliCFinance Act，Part 4，34clause.

［4］See“Fiscal Responsibility Act 1994－An Explanation”，available at www.treasury.govt.nz.

［5］John Janssen.New Zealand’s Fiscal Policy Framework:Experienceand Evolution.Treasury Working Paper.01/25.

［6］Code of Good Practices on Transparency in Fiscal Policy，http://www.estandardsforum.org/new－zealand/standards/code－of－good－practices－on－transparencyin－fiscal－policy#.

［7］James E.Alt.Fiscal Transparency，Political Parties，and Debt in OECD Countries［EBLOL］http://www.rwj.harvard.edu/papers/alt.pdf.

［8］董妍，耿磊.澳大利亞財政預算信息公開制度述評——以1998年《預算誠信章程法》為中心［J］.南京大學學報(哲學·人文科學·社會科學版)，2011，(6).

Financial Information Openness System of New Zealand and Its International Influence

DONG Yan

The financial information openness system of New Zealand has been highly valued by the international society，and it also has a considerable influence on other countries.Since its establishment of the system about 10 years ago，this system has represented the three-dimensional feature，containing the reporting system，transparent budget as well as supervision and examination;besides，it sufficiently absorbs the beneficial norm and technical code of the international society.The financial information openness system of New Zealand indicates that the proper power allocation is the premise of the effective implementation of the financial information openness system，the transparent budget both is the method and objective，continual update is the drive to perfect the system and sufficient integration into the international society is the beneficial approach to improve its rules.

financial information openness jurisprudence;reporting system;supervision and examination;international influence

DF3

A

1008－7966(2012)06－0134－04

2012－09－02

中國人民大學研究生科學研究基金“憲政視野下的政府財政信息公開項目”(11XNH017)

董妍(1985－)，女，天津人，2010級憲法與行政法學專業博士研究生。

［責任編輯:杜娟］