突發公共事件下的政府信息公開制度——以美國EPCRA法案作為參照

韓思陽

(上海師范大學法政學院，上海 200234)

突發公共事件下的政府信息公開制度
——以美國EPCRA法案作為參照

韓思陽

(上海師范大學法政學院，上海 200234)

突發公共事件中的政府信息公開問題需要從政府信息公開與突發公共事件兩個維度進行綜合審視，因而體現出一定的特殊性。信息公開的主體問題與邊界問題是突發公共事件下政府信息公開制度的兩個重要問題。在信息公開的主體問題上，我們現有制度所確立的公開主體明確化、單一化、權威化的原則是正確的，應當堅持;對于信息公開的邊界問題，應澄清認識，建構合理的政府信息公開條款結構，即以信息公開為原則，以例外條款為界限，以例外條款的例外為補充的這樣一種肯定——否定——否定之否定的結構。

突發公共事件;信息公開;公開主體;公開邊界

引 言

2008年5月1日，《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《政府信息公開條例》)開始施行，揭開了我國行政透明化進程的重要一頁。然而政府信息公開制度在中國成為熱議焦點，卻主要是從一系列突發公共事件的發生開始的。

突發公共事件，是指突然發生，造成或者可能造成重大社會損害的自然災害、事故災難、突發公共衛生事件、突發社會安全事件及其他重大突發事件的總稱。按照學者的總結，突發公共事件具有三大特點，即“大”——事件的影響范圍廣后果重;“急”——對事件的處理需要迅速及時;“公”——事件可能對不特定的人群造成影響［1］。對突發公共事件應對機制的研究在我國行政法學界一直是一個相對比較冷僻的題目，這背后的原因，大致如學者所言:“源于我國行政法學界對行政應急性原則研究的落后”［2］。非典的爆發和流行是一個契機，行政法學界有關我國突發公共衛生事件應對機制的探討一時風起云涌，相關的學術資源得以在此匯聚，相關的階段性研究成果得以產生，相關的制度建構也得以借此展開。

政府信息公開制度正是突發公共事件所帶來的反思性制度之一。盡管是由非常狀態所催生，但政府信息公開制度主要還是在常規狀態下運行，非常狀態下的政府信息公開制度在突發公共事件之后并不引人關注。然而，信息公開制度在非常狀態下與在常規狀態下相比畢竟有所不同，現行的《政府信息公開條例》卻并沒有對其進行區別處理，這使得非常狀態下《政府信息公開條例》有被架空的危險。

本文擬以美國經驗作為比較法的參照樣本，檢討我國突發公共事件應對機制下政府信息公開制度所面臨的一些特有問題。在筆者看來，在我國現有體制下，政府信息公開的主體問題和邊界問題在突發公共事件中呈現出一定的特殊性，需要進行必要的學術探討。美國在行政公開方面的立法比其他西方國家早，而且更為完備，在一定程度上對其他西方國家起了示范作用［3］，而非常狀態下政府信息公開制度的建立和完善，美國更是走在了世界的前列。出于閱讀和材料所限，本文所選取的美國經驗的主要代表為美國的《危機處理與社區知情法》(EMERGENCY PLANNING AND COMMUNITY RIGHT－TO－KNO WACT，簡稱 EPCRA)，這是美國處理突發公共事件中的政府信息公開問題的一部重要法律。

一、提出問題與制度定位

(一)提出問題:突發公共事件下的政府信息公開主體與公開邊界

首先讓我們以“一一·一三”松花江特大水污染事故為例引出問題，該突發公共事件中的如下細節值得我們注意:

細節1．中石油吉林石化公司黨委副書記、副總經理鄒海峰在2005年11月13日深夜舉行的新聞公開會上稱，爆炸發生后他們對大氣污染情況進行了實時監測，結果表明沒有造成大氣有毒污染。據公司環保處副處長李志民和吉化總醫院副院長張鳳林介紹，苯在燃燒前有較強的毒性，但在燃燒、爆炸后就在瞬間分解成二氧化碳和水，對人體沒有毒副作用。

細節2．11月21日上午，哈爾濱市人民政府公開了《關于對市區市政供水管網設施進行全面檢修臨時停水的公告》。

細節3．11月22日下午，鑒于市民恐慌心理的增長和局勢的幾近失控，哈爾濱市人民政府正式公布了松花江大面積水污染、市區將停水4天的真相。真相公布后，市民恐慌心理得到一定程度的緩解①以上事故細節引自新華網(http://news．sina．com．cn/c/2005－11－14/18258295142．shtml)，最后訪問時間:2010年3月11日。。

事后證明，吉林石化公司和哈爾濱市政府起初所公開的信息有很大虛假成分，這也招致媒體和民眾的一致批評。然而究竟應如何看待二者的信息公開行為?二者正確的做法是否就是直接公開全部事故真相?在筆者看來，問題也許并非如此簡單。

首先，關于吉林石化公司，《中華人民共和國環境保護法》第31條規定:因發生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成污染事故的單位，必須立即采取措施處理，及時通報可能受到污染危害的單位和居民，并向當地環境保護行政主管部門和有關部門報告，接受調查處理。在這里，規定肇事者負有向當地環境保護行政主管部門和有關部門報告的義務是應當的，但是否應當規定該肇事主體也負有向“可能受到污染危害的單位和居民”報告的義務?簡言之，在突發公共事件應對機制的框架里，肇事者除了上報信息的義務之外是否也應具有公開信息的義務(或權利)?

面對吉林省政府和哈爾濱市政府在事件發生之后處理相關信息的不同態度，人們會很容易把矛頭指向哈爾濱市政府，指責其試圖掩蓋事實真相的做法。的確，從結果上來看至少在這次事件中，吉林省政府的及時通報和公開信息的行為是有效的和合理的應急處理行為，而哈爾濱市政府的欲蓋彌彰之舉則顯然造成了不良后果。然而問題在于，是否在所有的突發公共事件里，任何一級的行政機關都有信息公開的義務(或權力)?

以上問題歸結起來就是，突發公共事件中政府信息公開的主體應為何?

其次，吉林石化公司與哈爾濱市政府是否應當公布該事件的全部信息?公布部分信息可不可以?界限與標準在哪里?

以上問題抽象出來即在突發公共事件中，政府信息公開的邊界應在哪里?

(二)制度定位:作為政府信息公開與突發公共事件兩種制度的交叉制度

在解決以上兩大問題之前，我們不妨先就突發公共事件下的政府信息公開的制度定位進行鳥瞰，以為下文的分析奠定基調。

行政機關在突發公共事件中的信息公開義務，其理論基礎來源于行政法上行政機關所負有的信息公開義務。行政公開是第二次世界大戰后行政發展的一個新趨勢，我國稱這種趨勢為加強行政的透明度［3］。所謂政府信息公開制度指法律上賦予自然人、法人或者其他組織有權獲得行使公權力的組織的除例外事項之外的任何信息的制度［4］。政府信息公開制度的法理基礎來源于傳統行政法關系特征的變化:“傳統行政法關系最為本質的特征是行政主體與相對一方當事人權利義務的不平等，行政主體信息義務則不容許行政法關系中行政主體具有此種單方面的意志性，甚至要求行政主體必須無條件地履行信息提供義務。故而行政主體的信息義務就決定了行政法關系中行政相對人與行政主體之間的平等關系，而非行政主體的單方意志關系。”［5］但是傳統的政府信息公開理論大多只研究常規狀態下的信息公開，與本文所探討的非常狀態下的信息公開畢竟有所區別。在筆者看來，后者既立足于前者，是前者理論體系的補充和發展，又獨立于前者，可作為突發公共事件應對機制的一部分被納入其中。以美國的EPCRA法案為例，該法案搭建了一個政府平時預防和突發事件下應急反應的框架，突發公共事件下的政府信息公開制度是這個框架的重要組成部分;但仔細研讀EPCRA的條文會發現，法案中有關非常狀態下政府信息公開制度的模型大部分還是來源于常規狀態下的政府信息公開制度，只不過前者是后者的特殊化而已。所以可以說，突發公共事件下的政府信息公開制度是作為政府信息公開與突發公共事件兩種制度的交叉制度存在的。在下文的分析中，筆者也是從政府信息公開和突發公共事件兩種理論視角進行綜合審視的。

二、突發公共事件下政府信息公開的主體

(一)常規狀態下的公開主體:誰制作誰公開，誰保存誰公開

常規狀態下的政府信息公開主體已為《政府信息公開條例》所確立。根據《政府信息公開條例》第9條、第13條和第36條的規定，如果是主動公開信息，那么公開主體為“行政機關”;如果是依申請公開信息，那么公開主體為“國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門”;另外，“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織公開政府信息的活動，適用本條例”。《政府信息公開條例》第37條還規定:“教育、醫療衛生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環保、公共交通等與人民群眾利益密切相關的公共企事業單位在提供社會公共服務過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執行。”綜合以上規定我們可以說，《政府信息公開條例》在政府信息公開的可能主體方面規定得較為寬泛，包括了行政機關、被授權機關以及準公權力機關。具體的公開主體則根據《政府信息公開條例》第17條的規定，遵循“誰制作誰公開，誰保存誰公開”的原則［6］。簡單來說，在常規狀態下，誰掌握了政府信息，誰就有權力/利(或義務)公開該信息。

(二)突發公共事件下的公開主體:明確化、單一化、權威化

突發公共事件下，這種“誰制作誰公開，誰保存誰公開”的原則必須作出調整，一般而言，需要統一地由較高級別的行政機關進行信息發布。比如，《中華人民共和國重大動物疫情應急條例》第20條規定:“重大動物疫情由國務院獸醫主管部門按照國家規定的程序，及時準確公布;其他任何單位和個人不得公布重大動物疫情。”具有標志性意義的《中華人民共和國突發公共衛生事件應急條例》第25條規定:“國家建立突發事件的信息公開制度。國務院衛生行政主管部門負責向社會公開突發事件的信息。必要時，可以授權省、自治區、直轄市人民政府衛生行政主管部門向社會公開本行政區域內突發事件的信息。”《山西省處置突發環境事件應急預案》對突發公共事件下政府信息公開主體的規定最為明確:“按照國家環保總局《環境污染與破壞事故新聞公開管理辦法》的規定，有關突發環境事件信息，由省環境保護行政部門根據授權及時、準確、全面地向社會公開，其他相關部門、單位及個人未經批準，不得擅自泄露事件信息。”

美國對突發公共事件下政府信息公開的主體也有明確限定。以EPCRA法案為例，它主要是針對州及州以下的社區范圍內的突發公共事件的危機處理和預防做出規定，不涉及或很少涉及全國范圍內的統籌協調。在這一背景下，該法案將突發公共事件下政府信息公開的權力賦予了兩級機關:州危機處理委員會和社區危機處理委員會(CHAPTER 116＞SUBCHAPTER III＞§?11044)。它們是整個EPCRA法案危機處理和預防框架的核心，也是信息采集和公開的核心。其他組織比如可能或已經產生重大事故的單位也有信息公開的義務，但這里的信息的內容僅局限于有關事故的一些有害物質的常規技術類信息，而非事故整體規模、性質、處置措施等的信息。

綜合我國與美國的立法經驗，二者在突發公共事件下政府信息公開主體這一問題上所堅持的原則是一致的，這一原則就是政府信息公開主體必須堅持明確化、單一化和權威化的要求。具體而言就是，在突發公共事件中，信息的采集和報告制度必須堅持義務主體的多元化并由此建立從基層到中央的突發信息傳遞體系，這樣做的合理性基礎在于盡可能克服突發信息的不對稱性、不充分性和不準確性;但在突發信息面向社會公眾的公開機制上，我們應當注意保證的是信息的可公開性、準確性以及一旦信息公開出現失誤時對信息公開主體法律責任上的可追究性。正是立足于此，我們應當確立明確、單一和權威的信息公開主體。在美國，作為肇事者的企事業單位或個人可以在不危害公共利益的前提下公開有關事故的一些有害物質的常規技術類信息;在我國，筆者尚未發現有此類規定，不過如果綜合利弊，似乎還是采取由這些主體將相關信息上報，再由統一的行政機關公布的方式較妥。

三、突發公共事件下政府信息公開的邊界

常規狀態下政府信息公開的邊界主要為《政府信息公開條例》第8條與第14條所確立，即“三安全一穩定”與“兩秘密一隱私”①需要指出的是，實踐中，政府信息公開的例外情形要更多一些，比如刑事執法信息、決策信息、檔案信息等，但在對這些例外情形進行具體界定之前，它們基本上都可以在我國的現有制度下找到“掛靠”。比如刑事執法信息可以掛靠在《政府信息公開條例》的“國家秘密”與“三安全一穩定”條款下;決策信息可以掛靠在《中華人民共和國公務員法》的“工作秘密”條款下;檔案信息則可以直接適用《中華人民共和國檔案法》的相關規定。參見劉杰《知情權與信息公開法》，北京:清華大學出版社，2005年版第217頁。周漢華《外國政府信息公開制度比較》，北京:中國法制出版社，2003年版第65頁。賀詩禮《關于政府信息免于公開典型條款的幾點思考》，載《政治與法律》，2009年第3期第39頁。。這些規定對于常規狀態下的政府信息公開制度而言尚顯模糊，對于處理突發公共事件中的政府信息公開問題更是力有未逮。

首先需要指出的是，在我國當下，突發公共事件中政府信息公開的邊界問題。

已成為一個觀念問題，甚至是意識形態問題。當下的學界和媒體，對突發公共事件中行政機關的危機處理行為持有諸多不滿，批評的焦點之一就是政府的信息公開——“我們有權知道全部真相!”似乎在突發公共事件這個特定的語境里，政府信息的無保留公開已經成為了一種話語霸權，一種政治正確，政府應在所有涉及突發公共事件的信息上毫無保留已經成為了一個思維定式。但問題真的如此簡單么?

(一)法律規定所體現出的行政思維

我們不妨先從若干現行法律規定中觀察行政機關對于突發公共事件下政府信息公開界限的態度。

《中華人民共和國重大動物疫情應急條例》第20條規定:重大動物疫情由國務院獸醫主管部門按照國家規定的程序，及時準確公布。

《中華人民共和國突發公共衛生事件應急條例》第25條規定:國家建立突發事件的信息公開制度。信息公開應當及時、準確、全面。

《福建省人民政府突發公共事件總體應急預案》規定:突發公共事件發生后，各級人民政府和省直各有關部門要充分發揮黨報黨刊、廣播電視、政府網站、新聞網站等媒體正面引導的作用，及時將突發公共事件的有關信息準確、全面地公開給公眾，避免誤導和新聞炒作。要及時組織新聞公開會或新聞通氣會，由主管部門主要負責人或新聞發言人回答境內外記者的提問，澄清事實，消除疑慮。

《山西省處置突發環境事件應急預案》中有關突發環境事件的報告內容及形式的條款中有這樣的規定:突發環境事件的報告分為速報、確報和處理結果報告三類;速報可用電話或直接報告;確報可通過電話或書面報告;處理結果報告采用書面報告;報告采用適當方式，避免在當地群眾中造成不良影響。

以上所列舉的行政法規和地方性法規屬于公開性政府文件，從中可以看出行政機關的部分潛在思維。表面上，現行的應對突發公共事件的相關法律對政府信息公開的界限沒有規定，“及時、準確、全面”的規定似乎暗示了突發信息大門應朝向公眾全面敞開。但真實的情況是，我們的行政機關要“正面引導”，要“避免在當地群眾中造成不良影響”，而這也就意味著，突發信息的被加工在所難免，公眾所接收到的突發信息必然是經過過濾的“二手”信息。這里的信息“過濾”并不是指行政機關對龐大的突發信息碎片進行分析綜合以確定突發信息準確性的過程，而是指政府對已經確認準確(主觀上)的突發信息進行篩選乃至加工然后向社會公眾公開的過程。簡言之，政府必定試圖僅僅公布他們所想讓公眾知悉的突發信息。這樣的處理過程違反了現行法律規定，但并非完全不合理，甚至很大程度上是合理的(將在下文進行論述)。但問題在于，盡管認為自己的處理方式是合理的，行政機關卻不敢在政府信息公開上對抗流行的話語霸權和思維定式。行政機關不是選擇將合理的信息篩選、加工過程訴諸于明文的法律規定，而是選擇陽奉陰違，在公開迎合公共感性訴求的同時私下里在觀念和行動上自行其是。這就造成了一種錯位的對抗、一種不對稱:政府在抱怨公眾的同時公眾也在抱怨政府，而這種情形造成的后果就是我們在錯失一次又一次改正錯誤的機會。

(二)突發公共事件下政府信息公開的邊界

具體的信息公開邊界在哪里，這才是問題的真正核心，也是最棘手的地方。如果套用美國對突發公共事件所涉突發信息的兩分法，將突發信息分為有關事故整體規模、性質、處置措施等的信息和有關事故所涉有害物質的常規技術類信息的話，那么公開前者的界限應當大致在于國家安全、社會重大利益以及對妥當處理突發公共事件的合理考慮(如照顧到事故處理的全局，選擇有步驟、有側重地公布突發信息)上，而且這些界限所導致的突發信息公開的例外，雖然主要是在突發公共事件中由行政機關根據其裁量權決定的，但在突發公共事件之后，必須經得起司法審查。

對于有關事故所涉有害物質的常規技術類信息，其公開的界限則主要應取決于商業秘密。以美國的EPCRA為例，它有專章規定突發信息公開的例外條款，即商業秘密條款(Trade secret)，其中詳盡地規定了有關商業秘密認定、裁決、復議、訴訟的程序，有關保密協議的問題以及商業秘密保護的例外。值得注意的是最后一點，即EPCRA所規定的醫務人員獲取信息的例外條款(Exception for information provided to health professionals)，即在出現人員傷亡的情況下，即使信息涉及商業秘密，也必須向醫務人員公開。這其實給我們一種啟示:合理的有關突發公共事件下信息公開界限的法律規定應當是一種三重結構，即以信息公開為原則，以例外條款為界限，以例外條款的例外為補充的這樣一種肯定——否定——否定之否定的結構。

最后需要指出的是，在突發公共事件下，政府信息公開的限制性因素不可避免地要增多，這種限制性因素主要就是公共利益的考量。《政府信息公開條例》第8條規定:“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。”官方將這一條款解讀為“關于政府信息公開應當維護公共利益的規定”［7］，依據行政法理論，突發公共事件下，行政機關在不確定法律概念和行政裁量方面均享有較常規狀態更寬松的空間，由此行政機關在突發公共事件下基于公共利益的理由對政府信息公開的范圍進行限制也就不可避免。當然，事后的司法審查乃題中應有之義。

［1］宋功德．直面公共危機—— 論突發公共事件的政府防治［J］．行政法論叢，2004，(7)．

［2］莫于川．公共危機管理的行政法治現實課題［J］．法學家，2003，(4)．

［3］王名揚．美國行政法［M］．北京:中國法制出版社，1995:953．

［4］劉飛宇．論行政信息公開制度在當代中國的價值——沿著韋伯的思路［J］．憲政與行政法治評論，2004，(1)．

［5］關保英．行政主體信息義務的行政法理析解［J］．法律科學，2003，(2)．

［6］李廣宇．政府信息公開訴訟:理念、方法與案例［M］．北京:法律出版社，2009:45．

［7］曹康泰．中華人民共和國政府信息公開條例讀本［M］．北京:人民出版社，2007:50．

The Government Information Publicity System under Public Emergency:A Contrast to EPCRA of the USA

HAN Si-yang

This text is based on the study about the problems in information publicity and outside this trouble that our information publicity system faces，which is under our public emergency system．This text refers to the lawmaking experience of the USA to make a comparative analysis with the Chinese related law．The most important problems of our information publicity system is the principal and the boundary of the information publicity．The principal of the information publicity should be definite，simplified and authoritative．And for the boundary problem，we should clarify the understanding，and make the structure of our related law more reasonable．

public emergency;the information publicity;the principal of the information publicity;the boundary of the information publicity

DF31

A

1008－7966(2012)06－0027－04

2012－09－12

韓思陽(1982－)，男，山東龍口人，法學博士，講師，主要從事憲法學與行政法學研究。

［責任編輯:李 瑩］