憲政視野下我國控權模式的思考

劉大勇，梁彥濱

(黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱150080)

憲政視野下我國控權模式的思考

劉大勇，梁彥濱

(黑龍江省政法管理干部學院，哈爾濱150080)

對比美國為代表的資本主義國家憲政發展，就控權模式而言，我國的“監督制約”模式與“三權分立”模式各有利弊，如何完善我國的控權模式，是我國憲政發展的關鍵。從完善我國權力運行模式的角度出發，提出加強和完善人大代表罷免制度與人大代表對人大常委委員的罷免制度，使國家權力在運行至公民權利的邊界時，通過選民對人大代表與人大代表對人大常委委員的監督壓力，而將其轉化為權利對權力的壓力，進而使權力在封閉的環狀軌道內運行，在不改變我國現行政治體制的情況下完善我國的控權模式的建議。

憲政;控權模式;線性單向權力運行模式;環狀單向權力運行模式;網狀控權模式

一、對憲政的思考

當代社會，主要由以實行“議行合一”①此概念有諸多學者從不同角度予以討論，在本文中，特指與以美國為代表的西方資本主義國家所實行的三權分立制度相對比的一種不同的制度形式。制度的社會主義社會和實行“三權分立”制度的資本主義社會構成。但無論哪種社會制度模式，都以宣稱實現憲政社會為己任。通過中西方學者對憲政理解與定義的分析，可對憲政的理解歸納為三大類:

一是制度說，認為憲政是一種通過規制政府權力以實現公民權利的制度。如美國華盛頓大學教授丹·萊夫認為:“憲政意指法律化的政治秩序，即限制和鉗制政治權力的規則和制度，憲政的出現是與約束國家及其官員相關。”錢福臣教授在《憲政哲學問題要論》中通過對憲政一詞五個語義場的分析闡述了對憲政的理解，他認為內涵最大的憲政定義是“憲政是以人民主權為道德前提，以法治、民主和分權制衡為制度手段，以人權為價值目標的政府制度”［1］。

二是過程說，認為憲政是限制國家權力保障公民權利的一種政治過程，在本質上處于不斷生成和重構之中。如郭道暉教授認為“憲政是以實行民主政治和法治為原則，以保障人民的權力和公民的權利為目的，創制憲法(立憲)、實施憲法(行憲)、維護憲法(護憲)、發展憲法(修憲)的政治行為的運作過程”［2］。李龍教授認為“憲政是以憲法為前提，以民主政治為核心，以法治為基礎，以保障人權為目的的政治形態或政治過程”［3］。殷嘯虎先生在總結了中國學者對憲政概念與內涵七種不同的理解基礎上，給出了自己的憲政定義:憲政是以憲法為前提，以民主政治為核心，以法治為基石，以限制國家權力、保障公民權利為目的的政治形態或政治過程［4］。

三是要素論，用幾個必備的要素來勾畫出憲政的輪廓。如李步云教授認為“憲政這一概念包括三個基本要素，即民主、法治和人權。民主是憲政的基礎，法治是它的重要條件，人權保障則是憲政的目的”［5］。《簡明大不列顛百科全書》解釋憲政應包含下列要素:程序上的穩定性;向選民負責;代議制;分權;公開和揭露;合憲性［6］。

當然，各國學者還有其他憲政定義，在這里不能窮舉，但基本上都可以歸為這三類認識當中。

通過上述總結，對于憲政，西方學術研究認為憲政是一種限制政治權力的制度安排的觀點與我國大多數學者認為憲政是一種控制權力以保衛權利的過程在本質上是一致的。無論是國內學者對憲政的定義，還是西方學者對憲政的理解。可以將這些定義或理解歸納為:憲政是以追求人的自由與解放為終級目的，以強化和控制國家權力為手段的一種制度的實施過程。這一過程就如同經濟學上所說的市場價格圍繞商品價值上下波動一樣，憲政就是一個以限制國家權力為手段，這種手段以保護人權為核心，寬嚴相濟的隨時代與社會環境變化而波動，以達到保護和實現人權的目的，而最終向人的自由與解放這一終極目標逐漸接近的過程。最為重要的是，三種學說在本質上有一個共同點:都認為憲政必須包含限制政府權力和保障公民權利(人權)的內容。

二、中國憲政之路的演進簡史

唯物主義歷史觀告訴我們，人類社會制度的發展有其內在的規律，任何制度不論其追求的目標與運行原則多么崇高，多么符合人與社會發展的要求，它從萌芽、確立到成熟都需要一個相當長的歷史過程。就西方，尤其以美英發達國家憲政的發展歷程而言，時間上經歷了數百年，制度上經歷了復雜的演進過程發展到今天這樣成熟的程度。而我國，從上個世紀中期建國到現在，時間上不過60多年，制度上經歷了可以說令人痛苦的探索過程，直至本世紀初才得以確立。從憲法基本原則發展的脈絡可看出我國憲政的發展路徑。我國現行憲法第2條規定:“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”第3條規定:“中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則。全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”第2條的規定可解讀為對“人民主權原則”的表述。第3條的規定則是對國家權力的控制方式給予的憲法規定。有學者對于上述規定，給予學理分析，有稱之為“議行合一”制度，也有直接稱之“人民代表大會制度”，也有學者將這種權力運行制度及其相關的權力監督模式在憲法層面稱為“監督原則”或稱為“監督模式”。無論學界如何對之分析，有一點相同，即這一權力運行與控權制度體系與西方資本主義國家采用的“三權分立”制度相對立。1999年憲法的第三次修改，把“依法治國，建設社會主義法治國家”寫入憲法總綱第5條，可以認為“法治原則”成為了中國憲政發展之路當中的一個要素。2004年憲法的第四次修改，在第二章“公民基本權利和義務”的頭一條即第33條增加一款，作為第3款:“國家尊重和保障人權。”經過上述的修改，我國憲法以明示的方式正式地確立了學界公認的憲法的四大基本原則，也從側面反映出，我國的憲政之路在要素構建上基本完成，也可以說中國憲政發展經歷了萌芽、確立階段，開始向縱深發展。

三、控權模式完善討論

控制國家的公權力以保護公民個人的私權利是近現代主流憲政國家的憲法和憲政認識的基本共識，也幾乎是中外憲法與憲政學者的共識。但是，無論從學界的理論探討，還是實證當中的制度構建，中西對于憲政發展的最大區別或不同在于限制政府權力的制度理解與構建上。西方的學者及其國家制度構建，都支持“三權分立”模式。至于國內學者，在這方面的爭論比較多，對比分析文章也很多，但多數學者對“三權分立”制度給予高度的肯定和大量的研究。而對于我們的“監督模式”的研究相對較少，并且沒有抓住“監督模式”的本質給予完善。本文從如下角度分析:一是對于限制國家公權力的制度構建上，是不是只有一條路可走?即以“三權分立”為代表的制度是不是唯一控權模式?回答是否定的，這也是我國絕大多數學者的觀點。權力制約原則是個上位概念，而“三權分立”是權力制約原則的一種具體形式。即使在“三權分立”的具體形式上，還存在著美國式、英國式和法國式的多種形式。因此，既然不是只有一條路可走，我們的控權模式就要選擇一條最適合自己的。二是對于與我國的“議行合一體制”相依存的控權模式，有學者在憲法上將其稱為“監督原則”或“監督模式”。就此而言，是不是權力制約原則的一種具體形式?回答是肯定的。與西方的政體相對立，我國的政體是人民代表大會制度，在形式上具備“議行合一”的某些特征，它強調的是以權利監督權力。有人稱其為“我國的權力分工與制約體制是新型的社會主義權力制約制度，在本質上帶有調整和探索的性質，因此對它的理論研究就格外具有現實意義”［7］。“三權分立”的控權模式固然優秀，未必做到普遍適用，我們的“監督模式”還在探索發展，也不是沒有優點。三是在現階段，我們要不要推倒我國現行的控權模式，而追隨“三權分立”的模式?回答是否定的。當代中國的大多數憲政學者都支持以“三權分立”為代表的限權模式，要求我國在憲政的發展歷程中將“監督原則”向“三權分立”限權制度改變。筆者以為不可取。首先，我國現行控權模式已經存在，并且不斷完善成熟中。特別是近30年，我國現階段的“人民代表大會”制度隨著市場經濟發展與網絡民意的蓬勃發展，反憲政基因［1］遺存的力量正日益退縮，一正一反的推動著我國憲政的發展。如果為了重新構建一套控權模式而解構現存模式，不僅社會成本與時間成本難以接受，現實的政治環境也不允許。其次，就兩種控權模式的優缺點來對比。我國現實的國際地位、國家安全形勢、國家經濟發展狀況、國民政治素質等諸多因素要求我們必須采用與國際、國內情況相適應的模式。而改革開放30多年來我們國家在各方面取得的成就有力地說明，我國現有的權力運行模式是成功的，現有控權模式至少在過去是成功的!但過去的成功不代表現有的模式可以一勞永逸，隨著國民政治素質與個人權利訴求的提高，對現行控權模式改造的壓力越來越大，而現有的控權模式越來越表現出跟不上時代的特征。我們的“監督模式”為什么沒有發揮應有的優勢?如何改造我國現有的控權模式?

1.對于我國現行的權力運行模式的簡要分析

理論上，在國家層面，最高權力是全國人民代表大會，然后是由其產生的各類國家機關，再次是下級機關或被指導機關，然后是權力的直接承受者人民群眾;在地方層面，最高地方權力機關是地方各級人民代表大會，然后是由其產生的各類地方國家機關及具體辦事機關，然后是權力的直接承受者人民群眾。在對權力的制約上，在宏觀層面，憲法第3條的第二、三款規定了人民監督人大、人大監督由它產生的行政和司法機關。第41條規定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”在微觀層面或具體層面，強調以“權利制約權力”，即由各類權力機關的權力實施對象以權利的名義來制約權力的運行，相關的憲法性法律規定了全國和地方各級人民代表大會及其他代表，受選民和原選舉單位的監督，但相關的代表法沒有規定他們如何受人民監督，只規定選民或原選舉單位有權依法罷免自己選出的代表。上述的權力運行與控權制度安排，無論宏觀層面還是微觀層面，這種監督都規定得極為原則，缺乏具體有效、程序清晰的制度安排。權力運行在理論上是環狀的，但在最后一個環節，即人民對最高權力的監督上卻是虛置的，這也是直接導致我國的“監督原則”流于形式，無法有效控制權力的直接原因!

而在實然狀態下，中國現行的權力運行模式是復雜的線性單向模式，或稱其為“復雜的線性單向權力運行模式”。也有學者稱其為“三軌單向型決策與執行模式”，即“中國的議行關系即決策和執行模式異常復雜，沿著三條軌道運行，且在每一個軌道中，權力制約都是單向的，即缺乏權力的相互監督和制約”［8］。這種單向的權力運行模式，下級權力部門無法監督上級權力，權力走向成為不可逆的。導致兩個問題出現:一是由于監督原則中人民對人大的監督流于形式，導致權力在運行過程中以單向的模式運行，橫向上權力不存在分權，即意味著權力有“最大”，逆向溯源，總能找到最高權力!有最高權力意味著沒有監督或難以監督，否則不能稱為最高。沒有監督的權力必然導致權力異化。由于這種人民對人大的監督流于形式，使人民對于濫權所造成的壓力無法傳導至各級人民大表大會，進而，各級人民代表大會就不能將這種壓力傳導至由其選舉產生的行政與司法機關，監督就成為空談。二是現行“監督原則”或“監督制約”所實施的制度架構［9］，當公民權利在監督實行權力時，由于權利與權力地位不對等、制度設計與程序設計不合理，再加上本應作為最后防線的司法權薄弱，導致權利對權力的制約極為乏力。這樣的現實，與我國公民憲政基因缺乏、反憲政基因遺存的特殊歷史背景相結合，導致“青天”意識在公民當中，甚至在一些受過高等教育的公民當中依然牢固，從每天的國家宣傳機構對某些人的宣傳就能看到這種遺風的牢固程度。于是，權利在受到權力侵犯時，以權力運行的逆向方式追求權利救濟，即尋求更大的權力來保障權利，最直接的證據就是上訪大軍和現在出現的一個新名詞——維穩。

以美國為代表的西方資本主義國家的控權模式，有效地解決了上述兩個問題。一是分權，意味著沒有最高權力，權力之間相互的監督與控制，類似于我們的古老游戲:石頭、剪子、布!無論是橫向層面的國家權力的司法、行政、立法權的分立，還是縱向層面的國家權力與地方權力的運行領域劃分，權力之間全部相互地制約與牽制。二是憲法的剛性實施與選舉制度的合理設計和有效實施。憲法的剛性實施，即意味著“法治原則”得到了有效的貫徹，從法律上保證了“三權分立”的有效性，也把“人民主權原則”、“保障人權原則”予以剛性化。選舉制度的合理設計和有效實施，實際上是用公民基本權利之選舉權，對國家權力的使用者的有效制約。公民通過選舉制度的有效實施，對所謂的民意代表和行政首腦施以強大的壓力，而這種壓力迫使民意代表與行政首腦在使用公權力時必須小心謹慎!從而導致立法、行政、司法權力在憲法規定和憲法慣例范圍內的相互制約。以州為代表的地方權力也照該模式運行。在憲法剛性實施與選舉制度的合理設計和實施的權立分立模式下，整個社會呈現出立體的網狀權力權力、權力權利和權力權利的運行模式，這種控權模式，有學者稱其為“網狀控權模式”［1］。

2.我國控權模式完善的邏輯選擇

通過上述的分析，對于完善我國的控權模式，首先要對我國這種“復雜的線性單向權力運行模式”進行改革，但如果直接改為“網狀控權模式”則跨度太大，實際上是將現行的制度直接轉向另一種制度!社會成本與時間成本極大不論，現行的政治制度與意識形態也不允許。而將我國憲法所規定的將人民對人大監督落到實處，以使理論上權力的環狀運行實質化，才是完善我國控權模式的關鍵。筆者以為，將憲法第3條第三款所規定的人民代表大會對人民負責，受人民監督落到實處，使現行的“線性的單向權力運行模式”過渡到“線性的環狀權力運行模式”是最容易實施和可能實施的。所謂的“線性環狀權力運行模式”，是在現行憲法層面，國家的權力由最高立法權通過行政權、司法權向下運行至公民權利的邊界時，公民利用憲法所賦予的權利在現行監督制約模式維護自己權益的同時，將人民群眾(選民)對各級人民代表大會的監督落到實處。一方面通過加強人大代表的質詢權及相關權力，另一方面通過加強選民對人大代表的罷免權及完善人大代表對人大常委會委員的監督與罷免權制度，從而直接給予地方層面上的或國家層面上的最高權力以壓力，再通過最高權力監督由其產生的各類下級機關的一種制約模式。這種模式因為權力在一個閉合環狀路徑當中運行，從而解決了現行權力運行模式中存在最高權力的矛盾。形象一點地說，就是“石頭、剪子、布”的設計。在此模式下權利對權力的制約，關鍵點在選民對人大代表制約及人大代表對人大常委會委員的制約!也就是說“線性的環狀權力運行模式”的關鍵，在于選舉制度的完善。完善的選舉制度和剛性地實施，是通過選民對人大代表的地位、人大代表的選舉程序、監督程序和罷免程序高度重視，進而把公民權利對國家權力的制約落到實處的關鍵。我國現行選舉制度的最大弊端在于以下三點:一是人大代表非專業化;二是人大代表高度官員化;三是人大代表罷免和人大常委會委員罷免程度的程序虛置。特別是第三點，直接導致當選的人大代表與人大常委會委員的不作為，甚至淪為行政權力和司法權力的附庸!每年全國人民代表大會開會與地方人民代表大會開會期間，總會聽到人大代表大談地方政府與司法機關的報告如何之好的言論!此言論可以形象地說明人大代表的性質與憲法賦予其權力的異化。因此，對于以上三點，解決之道一是人大代表的專業化;二是人大代表的“去官員化”。以上兩點有太多學者論及，在此不贅述。關鍵的第三點，通過對人大代表罷免程序的細化與完善。將選民的權利所受權力侵犯的壓力轉化為對人大代表罷免的壓力，從而將權利保衛的意志完整地上傳至人大代表，再通過人大代表在立法會議或對行政權力與司法權力的監督上，將這種壓力傳導到權力濫用行為本身，而達到權利監督權力的目的。對于選舉制度當中的罷免制度的完善包括兩方面，即對人大常委會委員的罷免程序的制定、細化和對人大代表罷免程序的完善兩個部分。

在頂層設計上，還要將憲法實施剛性化。我國現行憲法的實施，由于沒有憲法實施的保障制度，導致憲法在運行過程中沒有起到根本法的作用，對于憲政內涵所要求的人民主權、基本人權、法治和監督原則等要素，憲法雖有規定，但還處在一種軟性實施狀態。盡快建立我國的憲法實施保障制度是當務之急。在建立我國的憲法實施保障制度過程中，筆者認為應該充分考慮以下幾點:一是要考慮我國現行的政治體制與法治環境;二是要充分認識我國的歷史與國情;三是要充分地利用我國現有的司法資源;四是遵循一條循序漸進之路;五是要在改造他國經驗的基礎上與我國的實際相結合。

綜上所述，改“線性的單向權力運行模式”為“線性的環狀權力運行模式”將現行隱含于憲法當中的權力監督模式實質化，應該成為當前我國憲政建設的重中之重!隨著憲政的發展，再將憲法的實施剛性化，建立我國違憲審查制度，進而將司法權獨立出來，最終完成權力分立。這樣穩建地進行憲政建設才符合我國特有的國情。

［1］錢福臣.憲政哲學問題要論［M］.北京:法律出版社，2006:20.

［2］郭道暉.憲政簡論［J］.法學雜志，1993，(5).

［3］李龍.憲法基礎理論［J］.武漢:武漢大學出版社，1999:144.

［4］殷嘯虎.憲法學教程［M］.上海:上海人民出版社，北京大學出版社，2005:119－120.

［5］張文顯，李步云.法理學論叢(第一卷)［M］.北京:法律出版社，1999:589.

［6］簡明大不列顛百科全書(第8卷)［M］.北京中國大百科全書出版社，1986:537－538.

［7］陳根發.論分權與權力制約［J］.太平洋學報，2009，(6):32－39.

［8］楊國鵬.“議行合一”和當代中國的政治決策與執行模式［J］.安陽工學院學報，2005，(3):56－59.

［9］人民日報談政治體制改革:絕不能照搬西方模式［EB/OL］.http://news.sina.com.cn/pl/2012－05－14/055124410705.shtml.

Thought of Controller Models in China from the Perspective of Constitutionalism

LIU Da-yong，LIANG Yan-bin

In contrast to the United States on behalf of the capitalist state constitutional development，on the power control mode，the“supervision”mode and the“separation of the three powers”models have their advantages and disadvantages.How to perfect our country s power control mode，is the key to the development of constitutional government in china.This article from the perfection of power operation mode angle，put forward to strengthen and improve the NPCdeputies recall system and establishment of National People’s Congress Standing Committee members of the recall system，so that state power in the run up to the boundary of civil rights，the National People’s Congress by voters and deputies to the national people’s Congress Standing Committee members of the supervisory pressure，and convert them to right to power pressure，so that the power in a closed annular track running，without changing the present political system under the condition of perfect our power control mode.

Constitutional;Controller model;Linear unidirectional power operating mode;Annular unidirectional power mode;Meshed control mode

DF0

A

1008－7966(2012)06－0012－04

2012－09－11

劉大勇(1973－)，男，遼寧寬甸人，講師，從事憲法與憲政研究;梁彥濱(1971－)，男，黑龍江哈爾濱人，副教授，從事國際法研究。

［責任編輯:杜娟］