胖頭泡蓄滯洪區建設管理存在問題及對策分析

李興勇，韓金山

(黑龍江省防汛抗旱保障中心，哈爾濱150001)

胖頭泡蓄滯洪區是松花江干流防洪體系的重要組成部分，是《松花江流域近期防洪規劃》確定的干流骨干調蓄工程，其主要作用是在松花江干流和嫩江干流發生大洪水時，即哈爾濱江段流量達到17 900 m3/s，而且江水繼續上漲的情況下，啟動胖頭泡蓄滯洪區分洪，與月亮泡蓄滯洪區、豐滿、白山、尼爾基水庫及哈爾濱市堤防共同組成哈爾濱市防洪工程體系，使哈爾濱市城市防洪標準由100 a一遇提高到200 a一遇，有效減輕下游江段的防洪壓力，確保省城哈爾濱和大慶油田安全度汛。

1 胖頭泡蓄滯洪區建設管理現狀

1.1 蓄滯洪區概況

胖頭泡蓄滯洪區位于嫩江、松花江干流的左岸，肇源縣的西北部。蓄滯洪區東以安肇新河下段右側堤防及林肇公路為界，南至養身地到古恰的松花江干流左側堤防，西以老龍口到養身地的嫩江干流左岸堤防為界，北至南引水庫的北部堤壩。東西長約46 km，南北長約58 km，區內總面積1 994 km2。區內涉及10個鄉鎮、71個村(含9個獨立單位)、210個自然屯，截至2010年區內總戶數為5.193萬戶，總人口為17.9萬人，區內2010年地區生產總值88.73億元，現有耕地9.74萬 hm2，林地1.6萬 hm2，草地5萬 hm2，水面3.62萬 hm2。區內有房屋20.45萬間，總面積613.76萬m2。區內有機關事業單位195家，工業企業101戶，工商企業1552戶，工業產業園區2個。區內居民財產總價值49.16億元，其中:固定資產28.75億元、可移動資產20.41億元。區內有文物古跡106處，大慶油田固定資產72.65億元。區內有油井1 782眼，有通讓鐵路40 km。

1.2 工程基本情況

胖頭泡蓄滯洪區圍堤總長度為161.923 km。西部和南部圍堤采用嫩江和松花江干流左側堤防。嫩江干流堤防總長度為45.702 km，松花江干流堤防總長度為23.6 km。東部圍堤采用安肇新河下游段右側堤防，總長度為24.4 km。東北部圍堤為新建堤防，長21.591 km。北部圍堤利用南引水庫堤壩，長46.63 km。胖頭泡蓄滯洪區圍堤已基本閉合。新建老龍口進洪口門裹頭和英格吉、馬營子、大興3座排水涵閘，進洪口門為臨時分洪口門，孔口凈寬175 m，最大過流流量2 027 m3/s;對新建堤進行了16.98 km的護坡。建設了部分蓄滯洪區預警預報系統和老龍口水位站等。

1.3 管理基本情況

胖頭泡蓄滯洪區建設和管理主要依照《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國防汛條例》、《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》等有關法律法規進行建設、管理、維護、運用、補償等工作。同時，為保障建管工作的實施，胖頭泡蓄滯洪區管理處還結合工作實際，具體制定了《胖頭泡蓄滯洪區工程建設管理辦法》、《胖頭泡蓄滯洪區工程質量管理辦法》、《胖頭泡蓄滯洪區財務核算管理辦法》等規章制度。

目前，胖頭泡蓄滯洪區管理體制采用的是專門管理模式，即肇源縣人民政府設專門的蓄滯洪區管理機構，對蓄滯洪區工程設施和安全設施進行專業管理，經濟社會管理主要由當地政府其他職能部門負責。蓄滯洪區與地方政府有關部門相互配合，按職責分工行使相應管理職能。

2 項目實施進展情況

2.1 前期工作進展情況

為保障項目《規劃》的有效實施，胖頭泡蓄滯洪區管理處嚴格按照水利基本建設程序，堅決執行項目建議書、可行性研究報告、初步設計、施工準備(包括招標設計)、建設實施、生產準備等建設程序。在前期工程管理中，逐步推行前期工作市場化管理。從設計資質準入、基礎資料收集、方案優化選比、項目審查等各個環節加強水利工程前期工作質量，努力提高設計成果質量和科技含量。根據《規劃》設計要求，正積極組織開展土地征用、資金籌措和項目報建等前期工作。

2.2 投資安排落實情況

胖頭泡蓄滯洪區工程總投資19.41億元。投資安排的原則是根據安全建設規劃的輕重緩急，先建設外部新建圍堤、預警預報系統、撤離道路，然后是安全設施、內部圍堤、進出口工程、生態水渠等。工程現已落實投資1.79億元。

2.3 項目建設進展情況

根據國家、黑龍江省各級部門的審核批復和項目《規劃》的總體安排，胖頭泡蓄滯洪區已完成工程建設投資1.79億元，建設完成新建圍堤21.591 km，加高加固安肇新河下游右側堤防21.859 km，完成新建堤護坡16.98 km，新建老龍口進洪口門裹頭和英格吉、馬營子、大興三座排水涵閘，建設完成部分預警預報系統和老龍口水位站等項目。

2.4 項目管理工作進展情況

根據水利部等國家七部委聯合下發的《關于印發全國蓄滯洪區建設與管理規劃的通知》規定，胖頭泡蓄滯洪區列為一般蓄洪區。為使胖頭泡蓄滯洪區管理適應形勢需要，結合胖頭泡蓄滯洪區的具體情況，國家發展和改革委員會在《黑龍江省松花江流域胖頭泡蓄滯洪區國堤工程可行性研究報告和批復》(發改農經［2009］1180號)中進一步規定胖頭泡蓄滯洪區管理處為工程項目法人，負責工程建設管理。

黑龍江省機構編制委員會(黑編［2009］5號)正式批準成立胖頭泡蓄滯洪區管理處，隸屬于肇源縣人民政府，按副處級全額事業單位管理。內部設置四個職能科室，分別為工程科、質檢科、財務科和綜合科。核定事業編制16名。主要負責區域內工程建設中長期規劃、功能調研和綜合開發利用;負責協調區域內鄉鎮、村屯的土地、農田、林地、草原、洼塘等征用事宜;負責工程項目投資承接、資金籌措、資金使用和資金管理工作;負責區域內工程質量監督，日常水利工程設施的維護和管理;負責區域內的人口調控，洪水預警預報，安全撤離、疏散、轉移等項目工作。

目前，胖頭泡蓄滯洪區主要執行國家層面的關于蓄滯洪區建設管理法律法規，同時正積極探索和研究制定適合本地實際情況的一些地方性法規，如地方性蓄滯洪區管理辦法、實施細則、蓄滯洪區運用補償實施細則，蓄滯洪區建設項目管理規定、洪水影響評價實施辦法或細則等。

3 存在的主要問題

3.1 工程建設不到位

由于蓄滯洪區建設投入不足，工程建設不到位。蓄滯洪區的堤防工程、進退洪控制設施等還不完善，進洪口門為臨時分洪口門，出水口門未建設，若應急啟用，蓄泄洪水量不可控。需要分洪運用時，難以按《規劃》要求適時適量啟用，不僅影響分洪效果，甚至會打亂防汛抗洪的部署，致使流域防洪體系的整體效益得不到有效發揮。根據《規劃》總體安排，應進一步完善蓄滯洪區進出水口門的設計建設，同時需修建一座跨度為500 m的鐵路橋和在林肇路、安民路洪水主流處各建300 m的雙向公路橋。外部圍堤共涉及到新建加高建筑物有8座，其中:拆除新建6座，加高擋墻改建2座。

3.2 安全設施建設不到位

蓄滯洪區內安全設施建設嚴重滯后，沒有安全設施，區內大部分居民生命財產在分洪蓄水時很難得到有效保護，區內設施不能滿足分洪時保障居民生命安全和減少財產損失的需要。區內安全臺、避水樓等避險設施沒有建設，通信和預警設施不到位，沒有撤退道路和避洪場所，不但組織疏散困難，而且影響防洪決策，很可能錯過最佳的分洪時機。根據《規劃》總體安排，應在新站鎮、茂興鎮2個鄉鎮修建圍城堤。圍城堤總長度為24.53 km，圍城堤上排水建筑物4座。蓄滯洪區內建設安全撤退道路768.80 km，其中新建道路641.35 km。安全撤退道路布設橋涵314座、布設路涵271座、布設農道橋43座。蓄滯洪區內應建設安全臺總面積為59.2萬 m2。

3.3 政策法規不到位

由于蓄滯洪區的特殊性，區內土地利用、經濟發展、人口調控等風險管理均需要針對其特點建立相應的管理制度和制定特殊的政策進行調節。但目前針對胖頭泡蓄滯洪區的地方性政策法規體系還不完善，缺乏對蓄滯洪區內社會經濟行為具有法律效力的具體規定，缺少與國家法律法規相配套的地方法規和政策。

3.4 社會管理不到位

蓄滯洪區獨特的洪水特點和經濟社會狀況，必然對蓄滯洪區內經濟活動的社會管理有較高的要求，管理任務也有別于一般地區，既要對防洪工程進行管理，又要對區內的社會經濟活動進行有效的管理。由于對蓄滯洪區地位作用認識不一，建設管理重視不夠，導致區內社會管理十分薄弱。缺乏完善的管理體制，管理制度不健全。缺乏強有力的政策手段，管理技術水平低。區內經濟無序發展問題突出，存在盲目開發和建設現象，人口增長過快，造成蓄滯洪區啟用難度不斷加大。

3.5 管理經費不到位

蓄滯洪區的建設管理和發展需要一定的經費做保障，由于經費不到位，導致已建成的蓄滯洪區基礎設施和區內的資產登記與檢查等許多常規工作難以正常開展。連正常辦公的人員經費都沒有到位，今后一旦分洪運用，由于日常養護不到位，區內基礎信息不清，很難保障蓄滯洪區安全啟用和正常運行。

4 幾點建議

4.1 加大投入力度，加快建設步伐

國家、省、市應加大對蓄滯洪區建設的投入力度，加快蓄滯洪區的建設步伐，完善項目《規劃》設計的各項功能，保障蓄滯洪區啟用后區內人民群眾生命財產安全，全力降低分蓄洪水帶來的損失。負責蓄滯洪區建設的項目單位，應積極對上爭取資金，主動提出建設管理計劃，完善相應的管理制度，保障建管工作有序開展，建管資金用到實處。

4.2 完善政策法規，細化管理責任

對國家制定的蓄滯洪區各項制度法規要落實到位，同時應結合黑龍江省防洪實際情況，加緊對胖頭泡蓄滯洪區建設管理、運用補償、洪水保險、移民安置等各項政策進行調查研究，根據《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《全國蓄滯洪區建設管理規劃》等相關規定，抓緊制定《胖頭泡蓄滯洪區管理辦法》。為有效地運用蓄滯洪區，發揮蓄滯洪區作用，加強蓄滯洪區管理，確保區內國家和人民財產安全，提供準確的法律依據。使胖頭泡蓄滯洪區具體的建設管理工作有章可循、有法可依。

4.3 樹立全局觀念，提高綜合效益

胖頭泡蓄滯洪區區內人口較為密集，有較豐富的耕地和油氣資源，分布有不少集鎮和公司企業，是區內居民生存和發展的基礎，鑒于胖頭泡蓄滯洪區的實際情況，區內居民不可能全部遷出，其經濟社會發展還要依賴于蓄滯洪區內的資源利用。胖頭泡蓄滯洪區承擔著防洪保安和生產生活基地的雙重任務。胖頭泡蓄滯洪區在運用年份應做好洪水資源化的文章，變水害為水利。非運用年份應根據區內具體條件，結合鄉村城鎮規劃布局、資源和環境特點，調整產業結構，發展經濟，努力提高蓄滯洪區基礎設施的社會經濟效益。實現可持續發展。

4.4 加強建管結合，落實維管經費

在加強蓄滯洪區建設的同時，應樹立“建管結合，建管并重”的思想，抓緊落實維護管理經費，明確維護管理責任，按照依法行政的原則，建立和健全資金投入管理體系，明確各級政府和部門對蓄滯洪區建設、管理及設施維護的職責，切實加強蓄滯洪區管理，確保蓄滯洪區能適時，有效運用。

［1］崔桂鳳，于景弘，李志平，等.胖頭泡蓄滯洪區管理規劃構建［J］.東北水利水電，2008(02):28-29.

［2］龍鳳紅，張春雷.蓄滯洪區洪水回歸過程的簡易推算［J］.黑龍江水利科技，2003(03):157.