地方政府債務風險的形成機理與規避

■崔治文 劉 麗 周世香

地方政府債務風險的形成機理與規避

■崔治文 劉 麗 周世香

近年來由于地方債務規模膨脹所引發的現實以及潛在的政府信用風險已經引起了理論界和政府的高度重視。把握地方債務風險的形成原因、正確評估地方政府債務風險、就可以有的放矢地采取有力措施規避由地方債務風險引致的財政風險，從而保證財政安全運行。

一、地方債務風險現狀

地方政府債務風險是指地方政府無法清償到期債務的償債風險以及由償債風險引發的其他風險。我國學者的相關研究成果普遍認為我國地方政府債務風險主要表現在以下三個方面：

（一）地方政府債務的規模風險

2008年全球金融危機爆發后，我國地方債務額度急劇攀升。根據2011年國家審計署全國地方政府性債務審計結果，截止到2010年底，我國地方政府債務總額達107174.91億元，其中從舉借主體看，2010年底地方政府性債務余額中，融資平臺公司、政府部門和機構舉借的分別為49710.68億元和24975.59億元，占比分別為46.38%和23.31%。中國銀監會主席劉明康在銀監會召開的2010年第二次經濟金融形勢分析通報會議上說，2009年末地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長了70.4%，據此筆者可以推算，如果按照年利率5%計算，2010年地方政府財政應支付貸款利息為3690億元，而據國土資源部數據統計，2009年全國土地出讓總價款為15910.2億元，也就是說，2010年僅支付貸款利息就將占土地出讓金總收入的接近25%。同時，由于地方政府部門和機構舉借的債務受到公開發債的法律限制，使得地方債務中尚有較多或有隱性債務，地方債務的實際規模要遠遠大于現在所統計的數據。隨著房地產行業的整改，以及政府房價限制政策的出臺，土地出讓市場將逐步降溫，地方政府土地出讓金收入也會減少，一旦地方政府出現還債危機，就會引發銀行大量呆壞賬的出現，引發金融風險和地方政府財政風險，而且風險經由地方政府向上傳遞到中央政府，最終由中央政府兜底，這給中央財政造成了很大的壓力，影響國家經濟的安全。

（二）地方政府債務的結構風險

1、舉債主體多元化。正常情況下，舉債的主體理應由作為地方政府財政主管部門的財政部門來承擔，然而事實上，我國地方政府債務舉債主體眾多,不僅包括各級地方政府和財政部門,還包括政府所屬的投融資公司以及其所屬職能部門和企事業單位以及一些公益性單位等，并非由財政部門單一決定,從而出現了“債出多門”的現象。

2、或有債務比重大。雖然或有債務在現階段還不屬于地方政府的直接債務，但是隨著某些條件的出現或者某些或有事件的發生，這些或有債務就有可能轉化為地方政府的直接債務，所以政府對地方債務的總量難以準確地把握，不利于決策的制定。一旦發生大量或有債務的直接化所造成的風險損失是非常巨大的。

（三）地方政府債務的管理風險

1、舉債資金運行管理缺乏科學計劃。一般情況下，地方政府的舉債資金應用于公共產品領域，但是在實際中，地方政府間的“GDP錦標賽”，使得地方政府將舉債資金盲目用于競爭性建設領域，使得地方財政相應承擔了大量償債風險。在目前多頭舉債、權責模糊、多頭管理的格局下，對地方政府官員的問責制仍不健全，常常會出現“有人舉債，無人負責”的局面。最后導致下級債務成為上級的或有債務，上級往往成為下級的債務的“兜底者”即最后承擔者。

2、地方政府債務的違約率高。由于地方政府在債務關系中屬于強勢一方，且各審批部門掌握的信息是分散的、不完全的，難以獲得整合信息，因而無法獲得地方各類項目總負債水平的真實數據；況且，地方政府往往通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，導致銀行無法對信貸資金進行有效的風險監控。一旦地方債務風險爆發，政府投資的企業就可能面臨破產，地方財政也會瀕臨破產，并波及各類金融機構，引發連鎖反應。同時，為了償債，政府有可能提高稅費，這勢必會對人民的生活形成壓力，造成社會不穩定。

二、地方債務風險的形成機理

防范和化解我國地方債務風險的前提是對債務的成因進行系統、全面地分析，以便“對癥下藥”。任何風險的產生都有其內在的形成機理，從我國地方債務風險產生的機理來看，既有地方經濟發展自身的要求和經濟體制改革不到位等宏觀原因，也有由于信息不對稱所導致的非市場因素的影響。

（一）我國經濟體制漸進改革和地方經濟高速發展要求是地方債務規模不斷擴張和風險不斷積累的宏觀原因

綜括國內相關研究較為一致的觀點，認為導致我國地方政府債務產生的宏觀層面原因主要有以下兩個方面：

1、經濟的高速發展是地方債務產生發展的客觀需求基礎。我國地方政府負有償還責任的債務最早發生在1979年，隨著我國社會主義市場經濟的推進、工業化和城鎮化的快速發展，資金投入越來越成為經濟不斷發展的動力。特別是在城鎮化戰略的推動下，投融資問題越來越成為政府需要解決的主要問題。同時，我國走上市場經濟道路的時間不長，經濟發展起步較晚，作為社會經濟發展先行部門的基礎設施和公共設施相對滯后。地方政府作為基礎設施和公共產品的提供者，應該采取一切措施，來加長這些制約經濟發展的“短板”，為地區經濟發展提供一個良好的外部條件。面對巨大的資金需求，各地政府不得不采取各種籌資手段，以暫時緩解資金的供求矛盾，從而不可避免地出現了地方政府債務。此外，我國存在嚴重的地區經濟發展不平衡現象，但是各地政府之間又存在著在經濟指標、政府形象等方面的競爭，因此，一些地方政府在本來就捉襟見肘的財政預算狀況下，不得不通過舉債來促進經濟的發展，從而導致地方債務逐年增加。

2、經濟轉軌和財政體制現狀是地方債務形成的重要因素。從1978年開始，我國逐漸從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡，為了適應經濟體制轉變，中央提出“分級管理”及調動地方積極性的指導思想，這在一定程度上促進了地方政府之間的良性競爭，帶動了經濟增長，但負面影響也是明顯的，地方政府在經濟性分權和趕超戰略的驅動下全面介入經濟領域，在預算財力無法滿足資金需求的情況下，大量舉債進行建設。

1994年的分稅制改革，導致了中央政府和地方政府的權責劃分不盡合理，地方政府的財權和事權不匹配。1990-2009年中央政府的財政收入比重從33.8%上升到52.4%，地方政府的財政收入比重從66.2%下降到47.6%；中央政府的支出比重從32.6%下降到20.0%，地方政府的財政支出比重從67.4%上升到80.0%。主要原因是由于分稅制改革后財政收入開始向中央政府傾斜，地方政府財政收入減少。與此同時，財政支出責任層層下放，特別是本應由上一級政府承擔的義務教育和公共衛生等普遍基礎性服務責任卻不斷下移，地方政府的支出責任變大，財政收支缺口擴大。同時由于中央的轉移支付制度不完善，無法填補地方政府財政預算的不足，從而使得地方政府在面對財政資金預算缺口的時候不得不求助于舉債，使得地方債務規模不斷膨脹。

（二）信息不對稱前提下由于政績考核機制的缺陷是導致地方政府過度舉債引發債務風險關鍵因素

1、在中央政府與地方政府信息不對稱的情況下，地方政府迫于“GDP錦標賽”壓力以及個人政治升遷的考慮，有可能會出現非理性舉債的機會主義行為。在我國特定的官僚選拔機制中，地方政府官員的升遷主要是由中央政府來決定的，使得在中央政府和地方政府之間就產生了一種現實的委托代理關系—中央政府是這一委托代理關系中的委托人，地方政府是其相應的代理人。地方政府同時又是所在轄區的公民代表，接受公民的委托并按照公民的意愿來管理公共事務，因此當地公民也就成了地方政府的委托人，地方政府也相應成了所在轄區公民的代理人。在信息不對稱的情況下，具有雙重代理人身份的地方政府在博弈中利用其信息知情度高的優勢，進行道德風險行為的強烈動機。

2、中央政府和地方政府行為目標的不一致，使得地方政府往往不會按照中央政府的目標來行動。中央政府與地方政府的職能結構具有某種本質性區別。中央政府既要保證國家經濟總量的增長，又要保證各地區的均衡協調發展。中央政府不僅要對宏觀經濟進行調控，又要通過合理安排預算來實現基礎設施和公共服務的均等化，防止出現地區經濟發展水平差距過大的現象，從而保證各地區的共同發展。而地方政府更多考慮的往往是本地區的經濟發展，因此對發債有很強烈的動機。在社會主義市場經濟體制中，地方政府是具有獨立經濟利益的主體之一，各地方為了推動本地區經濟快速發展，具有爭取更大公共項目投資、獲得更多資源的沖動，在地方利益的驅動下，重復建設和盲目投資都難以避免。同時在扭曲的官僚績效考核制度下，各級地方政府官員早已習慣于把本地投資增長快、投資規模大，融資平臺多、融資額度大等作為其任期內工作業績的主要內容，而較少關注資源使用效率的高低。在這種存在偏差的政績考核機制下，官員要想在短期內做出引人矚目的政績，通過借債的方式發展經濟便成為地方官員的最佳策略。正是由于中央政府和地方政府行為目標的不一致，地方政府出于個人政績或政治升遷的考慮，極力舉借債務搞建設，償債責任卻轉嫁給下屆政府乃至多屆后續政府。

三、地方債務風險規避

面對地方債務風險的隱患，中央和地方政府應當采取有效措施，妥善處理存量債務，嚴格控制新增債務，防范和化解可能出現的風險。

（一）制訂計劃、加強監管

國家要總攬全局，制定系統性的政府投融資計劃，實現規范化的管理，地方政府要堅持量力而行，舉債適度的原則，結合自身的收入狀況、還債能力，慎重權衡發債的規模，把融資的總體規模限定在適當的水平上，使其既能實現宏觀調控的目標，又能滿足地方政府自身發展的需要。針對地方政府債務監管力度不夠的問題，一是要加大監管舉債行為的主體建設，包括：地方人大、政協對地方政府進行監管，財政部門對其他部門進行監管；二是要建立地方政府債務風險的量化指標體系。對地方政府的債務規模、資金使用情況、償債能力進行全面評估，動態跟蹤；三、建立地方政府債務風險約束機制，加強上級財政對下級財政的監督和約束，提高財政透明度，使地方政府接受公眾與中央政府的監督，防止地方政府的機會主義行為。

（二）摸清家底、分類管理

針對當前地方政府債務規模不清的現狀，中央和地方政府應該組織審計、財政等部門，對債務情況進行全面摸底，區別不同類型和不同性質的債務額，實行分類管理。純公共性項目、準公共性項目和市場性項目分別核算，分門別類地提出債務償還途徑。在摸清地方債務規模及其性質的基礎上，逐步化解新舊債務，加強監管，并最終從制度上規范地方政府的舉債行為。面對地方政府債務缺乏約束機制的問題，可以借鑒成熟市場國家管理地方政府債務的各項指標及其標準，從地方政府債務的使用效率、借債能力、償債能力等角度，建立地方債務的硬約束指標。

（三）改革《預算法》，給予地方政府一定的舉債權

讓地方政府可以公開規范地發債，以市場化手段約束地方政府舉債行為，將無序的融資轉變為有序的融資，既有利于各地方政府按自己的實際需求進行舉債，也有利于中央政府對地方政府債務進行監管，從而達到控制地方政府債務風險的目的。2011年10月20日財政部印發了 《2011年地方政府自行發債試點辦法》，對上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債進行試點。2011年11月15日上海率先發行了總額為71億元人民幣的上海市地方政府債，由此，上海市也成為我國首個“自行發債”的城市。這表明我國地方政府發債的實踐活動已經展開，而能否以及何時在大范圍內推行地方政府自行發債則要根據試點結果而定。這標志著中央政府對規避地方債務風險做出了一次開創性的嘗試。

（四）建立地方債務的償還機制和投資決策責任制

為了保證到期債務的還本付息有穩定的資金來源，地方債的還本付息實行還本支出和付息支出分開，利息支出納入地方經常預算，用稅收等經常性收入支付，對地方債本金償還最好的方式是由地方各級財政部門將每年的財政收支結余、融資項目投資額及其收益的一定比例劃轉“償債基金專戶”，建立償債準備金，由償債基金安排的資金償還。對競爭性項目和有經營收益的公益性項目所形成的債務，應該用項目自身收益來償還，必要時地方政府可給予適當的財政補貼。對于無經營收益的公益性項目所形成的地方政府債務，應該制定償還計劃，通過預算安排落實償債資金。同時加強對政府官員債務決策機制失誤的問責，加大對盲目舉債、疏于管理的責任追究制度。

（五）改變地方官員績效考核制度

我國有必要對地方官員的政績考核制度進行反思，應努力設計一套科學的政績考核機制，使其能盡可能正確地引導官員的政治利益動機。改革現行“重政績考核、輕債務考核”，“重資金投入、輕效益評價”的考核機制。建議干部考核制度要隨經濟發展的情況做出適當調整，現階段要弱化GDP導向的考核，把舉債、償債、資金使用等方面的指標納入考核指標體系，這也是保障地方財政安全，防止中央代地方買單的舉措之一。同時，建立地方政府信用的社會評價機制，社會評價機構利用專業優勢搜集、整理、分析地方政府的財務及資信狀況，向社會和投資者提供與債券發行有關的信息，這樣既彌補了地方政府自身決策不足，又增加了債券發行的透明度，促進了約束與監督機制的形成。

西北師范大學經濟管理學院）

（本欄目責任編輯：羅曉）