建立防治“小金庫”長效機制的探討

■梁耀成

建立防治“小金庫”長效機制的探討

■梁耀成

“小金庫”的存在，不僅會導致會計信息失真，擾亂社會主義市場經濟秩序，造成國家財政收入和國有資產的流失，而且容易誘發和滋生一系列腐敗現象，嚴重敗壞黨風政風和社會風氣，是妨礙經濟健康發展，影響社會和諧穩定、危害黨和國家各項事業發展的毒瘤，必須堅決予以清除。“小金庫”治理工作是深入貫徹落實科學發展觀、完善社會主義市場經濟體制的必然要求，是建立健全懲治和預防腐敗體系、推進反腐倡廉建設的重大舉措。本文作者結合財政監督檢查工作實踐，通過對“小金庫”的表現形式、特征及其成因的剖析，進而提出建立“小金庫”專項治理長效機制的對策和措施。

一、“小金庫”的表現形式和特征

“小金庫”是指違反法律法規及其他有關規定，應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金(含有價證券)及其形成的資產。從實際情況來看，“小金庫”以多種形態存在著，具體包括現金、銀行存款、有價證券、固定資產、股票和債權形態等。縱觀“小金庫”的形成，不外乎以下兩種情況：一是通過隱匿、截留各種收入形成“小金庫”；二是通過虛列支出、資金返還等方式，將資金轉到本單位財務會計部門賬外形成 “小金庫”。

“小金庫”具有以下一些典型特征：一是“小金庫”的收入來源嚴重依附于權力，沒有了權力，“小金庫”立即成為無源之水、無本之木；二是“小金庫”的形成方式是隱蔽的；三是“小金庫”的實際控制主體一般都是權力部門或職能部門的主要負責人；四是“小金庫”游離于國家財政之外，逃避公共財政制度的監督和管理，從根本上背離了財政資金的使用原則與方向，其使用性質是違法的。

二、“小金庫”的形成原因

“小金庫”是一種社會現象，問題由來已久，雖經多次整治卻仍然沒有阻止其擴張和蔓延趨勢，主要是因為以下幾點：

（一）法紀觀念淡薄是“小金庫”產生的根本原因

“小金庫”問題之所以能夠長期存在，根本原因就在于少數領導干部和財會人員法紀觀念淡薄，對“小金庫”的性質認識不清，對“小金庫”的危害程度認識不夠，或暗中授意或縱容放任，擔當“保護傘”。

（二）“小金庫”具有極強的隱蔽性，不易現形

“小金庫”的秘密只掌握在少數領導及經辦人員手中，其他人難以知曉。即使有人了解內幕，也往往缺乏舉報“小金庫”的動機。這是因為“小金庫”往往能夠“惠及”單位全體員工，其“利益普惠性”讓知情人缺少舉報“小金庫”的動機。此外，缺乏對舉報人的保護也使得部分知情人選擇緘默。

（三）對“小金庫”缺乏嚴謹、科學、有效的法律約束機制

對設立“小金庫”的責任人缺乏嚴格的責任追究制度，相關法規制度不完善、懲處乏力是造成“小金庫”屢禁不止的重要原因。從歷次清查“小金庫”行動來看，對檢查發現設立“小金庫”的單位，往往只是沒收余額或者象征性地沒收違紀違規款，然后批評教育了事，鮮有對相關領導和責任人進行的責任追究。由于對“小金庫”的設立者缺乏必要的警示和強有力的威懾，“小金庫”屢查屢犯，最終成為“頑癥”。

三、建立“小金庫”專項治理長效機制的對策和措施

要徹底清除“小金庫”，從根本上解決“小金庫”這個突出問題，必須堅持標本兼治、糾建并舉的原則，從加強教育、完善制度、深化改革、強化監督等方面入手，有針對性地出臺制度、采取措施、推進改革，逐步建立從源頭上防治“小金庫”的長效機制。為此，必須采取如下對策和措施建立“小金庫”專項治理長效機制：

（一）加強教育，建立“不愿為”的自律機制

加強教育引導，建立健全防治“小金庫”教育防范機制，是建立“小金庫”專項治理長效機制的根本。預防“小金庫”問題產生，必須首先筑牢思想根基，從源頭上防微杜漸。為此，必須從加強教育入手，不斷提高領導干部和財務人員遵紀守法觀念和廉潔從政意識，構建“不愿”設立“小金庫”的自律機制。

建立健全防治“小金庫”教育防范機制，將防治“小金庫”的教育納入反腐倡廉建設總體格局中，重點加強對各級領導干部尤其是各單位主要負責人的教育，將防治“小金庫”與領導干部廉潔從政和財經紀律教育有機結合，強化領導干部遵紀守法觀念、廉潔從政意識和財經業務素養；建立完善警示教育制度，豐富警示教育的方式方法，切實提高教育的針對性和有效性；把防治“小金庫”的相關知識納入財會人員后續教育的培訓內容中，強化財會人員抵制“小金庫”問題的自覺性和堅定性。

（二）完善制度，深化改革，建立“不能為”的防范機制

“小金庫”問題的存在與蔓延，從某種程度上講也與現行收入分配制度、財稅體制等改革正在推進，管理不到位有關。因此，必須狠抓各項制度建設和落實，不斷完善財政體制改革和制度創新，從源頭上切斷“小金庫”的資金來源，構建“不能”設立“小金庫”的防范機制。

1、完善制度。全面總結“小金庫”治理工作經驗，深入剖析產生“小金庫”的原因，找準容易滋生“小金庫”的重點環節，建立和完善各項法規制度，加強源頭治理。各單位要進一步建立健全財政財務收支監督管理制度和內部控制制度，完善賬戶、現金、票據、會議費、工會經費、“三公消費”、國有資產等管理辦法，建立健全約束機制，提高資金資產使用及財務核算的規范性和有效性，提高制度執行力。

2、深化改革。第一，進一步深化部門預算管理改革。深入推進部門預算管理改革，提高預算管理的科學化、精細化水平，強化預算約束。在建立完整、準確的人員編制、車輛編制和實有人員、車輛等基礎信息庫的基礎上，科學制定定額標準，合理核定基本支出，細化預算編制，增強預算透明度。

第二，推進預算績效管理改革。為解決現行預算管理中因單位年末預算指標結余資金較多而突擊花錢的問題，強化預算支出的責任和效率，在細化預算編制的基礎上，推行績效預算管理，逐步實現從注重財政資金投入管理到注重對財政資金支出效果管理的轉變，建立起與公共財政相適應、以提高政府管理效能和財政資金使用效益為核心、科學規范的預算支出績效考評體系，加快建立“預算編制有目標，預算執行有監控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有應用”的預算績效管理模式。

第三，推進預算和決算公開。各級政府財政預算和決算、部門預算和決算，以及政府性基金、國有資本經營等方面的預算和決算，都要向社會公開，公開的內容要全面并逐步細化。實行網上財政財務公開，把各項財政政策、財政資金以及辦事程序、辦事結果等情況公之于眾，增強財政財務工作透明度，提高和保障人民群眾的知情權、參與權、監督權。

第四，推進國庫集中收付制度改革。全面深化國庫集中收付制度改革，實現對各級政府及所有預算單位的全覆蓋。通過國庫集中收付系統對納入國庫集中支付的財政資金的運行情況進行實時監控，確保財政資金在國庫單一賬戶體系內高效透明運行。

第五，推進政府采購制度改革。深化政府采購制度改革，不斷擴大其實施范圍和采購規模，規范政府采購行為。對使用財政性資金采購集中采購目錄內或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務，均應按規定編制并嚴格執行政府采購預算，不得無預算或超預算采購。嚴禁未按財政部門批準的采購類型、采購方式和法定程序組織采購，嚴禁出現化整為零規避公開招標和政府采購監管的行為。

第六，推進公務卡制度改革。研究出臺公務卡強制結算的目錄，擴大公務卡強制結算范圍，提高公務支出的透明度。

第七，推進政府非稅收入征管改革。要建立“單位開票，銀行代收，財政統管，政府統籌”的政府非稅收入運行機制。構建政府非稅收入收繳管理信息系統平臺。地方各級財政部門要按照財政部的規定將按預算外資金管理的收入納入預算管理。同時，以規范收支和制約權力為核心，推進行政審批制度改革。大力削減行政審批項目，科學界定服務收費項目，嚴格規范審批程序和收費標準，增強收費行為的透明度。

第八，推行財政票據電子化改革。全面實施財政票據電子化管理，形成“以票控費”、“以票管收”機制，從源頭上規范收費行為。

第九，推進國有資產管理制度改革。科學、合理、優化配置國有資產，實現資產管理與預算管理、財務管理、價值管理間的有效結合，構建與社會主義市場經濟體制相適應的，資產形成科學、使用合理、處置優化、監督公正、管理高效的行政事業單位國有資產管理體制。建立健全國有資產購置、驗收、保管、使用、處置等管理制度，進一步加強對行政事業單位國有資產出租出借處置收入的管理。

第十，加強對預算單位銀行賬戶的監管，完善現金管理制度。完善預算單位銀行賬戶監督管理制度。建立以銀行賬戶管理、國庫集中支付審核為平臺的聯動監管模式，形成實時監控、綜合核查、跟蹤問效的運行機制，實現財政部門、人民銀行國庫和商業銀行等部門的信息資源共享。嚴格執行開戶審批及變更備案制度。規范預算單位工會等賬戶管理，除國家規定的資金來源外，其他公有資金轉入工會等賬戶的，一律以“小金庫”論處。建立健全單位貨幣資金的內部控制制度。嚴格按照《現金管理暫行條例》規定的范圍和限額使用現金，嚴禁超范圍、超限額的現金支付行為。

（三）強化監督，建立“不便為”的監督機制

建立完善監督檢查機制，加強對權力運行的監督制約，有效防止權力失控、行為失范，構建“不便”設立“小金庫”的監督機制。

1、強化職能部門監督。財政、審計部門要把嚴格查處“小金庫”違法行為作為履行監督職能的重要內容來抓。推進監督檢查的常態化，在預算和決算審計、經濟責任審計、專項審計和預算單位資產財務檢查、企業會計信息質量檢查、專項資金檢查等工作中，要將“小金庫”問題的檢查作為重要內容，并堅持常抓不懈，使之日趨日常化、制度化和規范化。

2、積極發動群眾監督。“小金庫”隱蔽性強，直接檢查往往不易發現，最有效的辦法是內部知情者舉報。建立健全舉報制度，通過設立舉報電子信箱，公布舉報電話，拓寬群眾監督渠道，健全舉報登記和查處督辦制度，制定舉報獎勵制度，認真執行舉報保密制度，切實保護舉報人的合法權益，提高群眾監督的積極性。

3、增強監督檢查整體合力。紀檢監察、財政檢查與審計監督結合起來，對資金活動實施全方位、全過程監督。通過加強各部門的協調配合，逐步形成分工明確、配合有力、資源共享、運轉順暢的監督檢查機制，增強監督檢查整體合力。

4、建立“小金庫”問題的監督檢查公告制度。充分利用各種媒體加大對監督檢查的宣傳力度，建立“小金庫”問題的監督檢查公告制度，及時曝光典型案例，增強監督檢查工作的影響力和威懾力。

（四）嚴格責任追究，建立“不敢為”的懲處機制

對“小金庫”問題既要嚴查更要嚴懲。堅持經濟處罰、紀律處分與行政問責相結合，處理事與處理人并重，嚴格責任追究，加大懲處力度，構建“不敢”設立“小金庫”的懲處機制。

1、嚴格落實“小金庫”的責任追究制。加大懲處力度，打破“法不責眾”的怪圈，強化對違法違紀的領導干部特別是“一把手”的責任追究力度，以避免出現“上梁不正下梁歪”的情況；另外對“小金庫”問題的處理，不能以補代罰，以罰代刑，對事不對人。對設立“小金庫”的有關領導和責任人，根據《設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違法違紀行為政紀處分暫行規定》等規定，按照組織程序先予以免職，再依據黨紀政紀和有關法律法規追究責任；會計人員參與設立“小金庫”的，除進行相關黨紀政紀處理外，還要吊銷其會計從業資格證書。

2、嚴格落實治理“小金庫”連帶責任追究制度。對于在“小金庫”問題上監督管理不力、造成嚴重后果的對口管理部門要追究相應責任。對違反規定擅自為預算單位開設銀行賬戶提供金融服務的金融機構，金融監管部門要按照有關法規進行相應的處罰，同時，財政部門取消其為預算單位開戶的資格。對為預算單位提供虛假經濟業務發票的商品、勞務供應單位，稅務部門要根據有關規定從重處罰。

3、嚴格落實“小金庫”處理處罰的落實跟蹤制度。建立處理處罰情況的落實跟蹤制度，對“小金庫”問題的整改落實情況進行必要的跟蹤和回訪，保障處理處罰決定執行到位。

4、嚴格落實“小金庫”案件移送制度。財政、審計等部門在財政財務檢查、審計檢查中發現設立和使用 “小金庫”的，在按部門職責嚴肅查處的同時，應移送相應的紀檢監察部門，追究相關責任人的黨紀政紀責任；其中涉嫌犯罪的，要移送司法機關處理。

廣西柳州市鹿寨縣財政局）