關于“十二五”期間縣級財政發展趨勢的研究——以浙江省上虞市為例

■浙江省上虞市財政局課題組

當前，浙江省正處于人均GDP6000-10000美元的發展新階段，是工業化中期向后期推進的加速期，是跨越“中等收入陷阱”的關鍵期。縣級財政是國家財政體系的重要組成部分，是城鄉經濟聯系的紐帶；縣級財政狀況如何，直接制約著縣域經濟發展、民生與和諧社會穩定乃至浙江省“創業富民、創新強省”戰略目標的實現，只有縣級財政搞活了，財源充裕了，地方經濟才能振興，浙江省財政的振興也才真正有望。為此，本文結合上虞財政實際就“十二五”期間縣級財政發展趨勢作一探討。

一、“十一五”期間縣級財政的發展狀況

“十一五”期間，縣級財政部門圍繞改革和發展大局，努力克服各種困難，采取有力措施，深化改革，開拓進取，加強管理，增收節支，保持了財政發展的良好勢頭。特別是得益于浙江省經濟社會的快速發展，縣級財政的綜合實力和保障能力明顯增強，浙江省所有縣（市）地方財政收入均躍過2億元大關，超10億元的縣（市）有34個，財政支出增量中用于民生的比重已達75%，這已為“十二五”期間財政的健康發展奠定了堅實的物質基礎。以上虞市為例，“十一五”期間財政工作取得了前所未有的發展：

（一）財政實力連上臺階

財政總收入和地方財政收入分別從 2005年的 20億元、10億元增加到 2010年的 54億元、29億元，年均增長21.8%和23.8%，地方財政收入占財政總收入的比重從2005年的49.6%上升到2010年的53.9%，財政總收入占GDP的比重從8.8%上升到12.3%。

（二）扶持政策日趨完善

充分發揮財稅政策的杠桿作用，調整完善“211”企業培育、企業上市、現代服務業等財政扶持政策，重點出臺了支持分離發展服務業、邊界經濟集約發展、應急專項資金等系列政策，有效應對國際金融危機的沖擊，累計兌現政策資金10.7億元，減免稅費15.3億元，初步建立了符合上虞經濟科學發展的政策體系。

（三）支出結構持續優化

始終堅持把保障和改善民生作為公共財政的根本任務，支持教育優先發展，著力構建大社保體系，實現養老保險制度全覆蓋，落實住房政策性保險、住房救助、廉租房保障等政策，統籌城鄉協調發展，支持新農村建設，使公共財政最大限度地惠及全市人民。一般預算支出中民生支出從2005年的7.5億元增加到2010年的22.5億元，年均增長24.4%，總量達75億元。

（四）重點項目保障有力

積極搭建融資平臺，加強資金整合調度，不斷提高資金管理績效，政府投資項目財務支出累計154.81億元，爭取到位中央擴大內需投資2.36億元，累計撥付國債資金2.08億元，到位政府債券額度2.7億元，成功發行水務債券、交投債券各8億元，累計為部門公司提供轉貸資金43.58億元，有力地保障了政府重點項目建設有序推進。

（五）運行機制不斷完善

實施財政“三個子”管理改革，初步構建政府財力預算體系，穩步推進國庫集中支付改革，嚴格非稅收入管理，擴大政府采購范圍，開展“五型”績效評價，實施會計精細化管理，完善鄉鎮（街道）、“兩區”財政體制，初步確立符合科學發展的公共財政管理體制。

（六）隊伍素質全面提升

以財稅文化建設為抓手，堅持黨委月（周）例會、中心組專題學習、中層讀書會、全員讀書活動、科室講評、政府財力分析會、課題調研等特色性工作，深化網絡學校建設，開展崗位能手、學習型干部評比，實施干部梯度管理，規范權力運行，積極推進懲防體系建設，為事業可持續發展提供有力的人才保障。

“十一五”期間，上虞財政的發展歷程，是浙江省縣級財政蓬勃發展的一個縮影，這從一個側面反映浙江省縣級財政發展取得的巨大成就。但在看到成績的同時，也清醒地認識到，當前縣級財政工作中還存在一些突出的矛盾和問題，主要表現在：財源結構不夠合理，可持續增長的梯級財源尚未形成，財政收入增長缺乏長效機制；公共財政制度尚未健全，預算約束仍比較軟化，鄉鎮財政不平衡狀況仍然存在；剛性支出難以壓縮，既得利益難以調整，需求無限與財力有限的矛盾相當突出；債務規模日益擴大，防范和化解財政風險的任務仍然較重；干部隊伍的能力素質與科學發展的要求尚有一定差距。這些都將在一定程度上影響縣級財政在 “十二五”期間的可持續發展。

二、“十二五”期間縣級財政的發展環境

縣級財政建設是一項長期的、復雜的、艱巨的系統工程，除受經濟發展狀況這個關鍵因素影響外，還受縣情、體制、政策、人才等諸多因素影響，只有清醒認識經濟社會發展大勢，關注宏觀政策取向，研究財稅改革動向，客觀分析自身優勢和存在問題，才能把握財政規律、駕馭財政工作，推進縣級財政健康發展。

展望未來五年，形勢繼續看好。世界經濟格局面臨深度調整，新興發展中國家加速崛起，融合互動趨勢更加明顯，有利于更好地深化互利合作、推進開發開放。我國經濟有望繼續保持平穩較快發展，工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化步伐不斷加快，新興產業發展面臨重大機遇，有利于更好地推進產業重構、提升城市能級。浙江省正處于實現工業化后期向后工業化門檻轉型的關鍵時期，預期浙江省經濟將從高速增長階段逐漸進入以加快推進經濟發展方式轉變為主的平穩適度增長階段，將率先實現全面小康。縣域經濟將以產業結構調整為重點，通過城鄉產業專業分工、空間合理布局、資源深度整合等途徑，大力發展先進制造業和現代服務業，不斷提高三次產業在縣域經濟總量中的比重，形成共同繁榮的發展格局。財政改革將圍繞公共財政建設，積極構建有利于轉變經濟發展方式的財稅體制，從體制上保障財力分配的公共導向，實現以財政自身的轉型升級推進經濟加快轉型升級。

展望未來五年，挑戰依然嚴峻。當前經濟形勢極為復雜，國際金融危機影響深遠，美國主權信用評級下調，歐元區債務危機越演越烈，國際金融市場大幅動蕩，世界經濟增長存在諸多不確定因素。我國經濟社會正加速步入轉型發展期，結構調整壓力加大，資源要素緊缺、生產成本上漲的趨勢不可逆轉，生態環境要求提高、群眾利益訴求多元化的趨勢日益明顯，著力解決發展中不平衡、不協調、不可持續的現實問題非常緊迫。浙江省民營經濟體制機制優勢在弱化，創新動力也在相對弱化，資源環境約束強化與要素價格高企，以中心鎮、縣域經濟、工業園區等為主要發展平臺的生產力布局戰略，越來越難以適應中心城市、大都市經濟圈和城市群主導、空間開發沿海化的生產力競爭規律。縣域經濟產業結構層次低，產業競爭力不強，民營經濟特別是中小企業受多重因素擠壓經營困難，房地產市場量價齊跌，由民間借貸引發的中小企業債務危機影響還存在不確定性，財政收入增長的邊際遞減效應明顯，增值稅擴面改革加速推進，扶持經濟和民生保障支出增勢迅猛，政府債務風險壓力凸現，科學化、規范化、精細化的財政管理任重道遠。

三、“十二五”期間縣級財政的方向把握

“十二五”期間，縣級財政要緊緊圍繞省廳和地方黨委政府的決策部署，與當地經濟社會發展綜合規劃相一致，充分發揮財政支持、保障、引導作用，著力推動加快經濟發展方式轉變；進一步完善財政體制和運行機制，健全公共財政制度；不斷優化財政收支結構，強化公共服務職能，推進基本公共服務均等化；深化財政管理改革，加強財政監管，增強風險意識，推進科學化精細化管理，提高財政資金使用效益；深化財稅文化建設，提高財政干部隊伍綜合素質，促進財政事業持續平穩健康發展。在具體工作中，要切實把握好四對關系：

（一）在支持發展上，既要講求導向功能，又要講求承受能力

推進經濟結構調整和轉變經濟發展方式，是長期的戰略任務，也是當前的緊迫工作，事關經濟發展全局。縣級財稅作為地方政府調控經濟的物質基礎和重要手段，必須把支持縣域經濟平穩較快發展與調整結構結合起來，積極發揮財稅政策“點調控”的優勢，大力推進轉型升級，支持產業重構，拓展空間平臺，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。同時，要廓清支持經濟發展思路，創新財稅調控的有效實施方式，適時調整完善現有的政策體系，從源頭上做到性質相同、用途相近的資金打捆安排，使有限的資金形成“拳頭”，發揮最大效應。

（二）在組織收入上，既要講求規模，又要講求質量

規模是質量的基礎，沒有規模就談不上質量。過小的收入規模肯定會制約結構的優化和財稅職能的發揮。在正確處理好依法治稅和涵養財源的前提下，進一步鞏固“大財政”格局,統攬政府財力，加強收入征管，規范減免審批，防止收入流失，不斷做大收入“蛋糕”。同時，規模發展必須服從質量的要求，逐步實現由追求擴大收入規模向優化收入質量轉變，注重地方稅費特別是小稅種的征管，切實提高地方稅收占全部稅收收入的比重和地方可用財力占財政總收入的比重，增加收入含金量，不斷提高地方可用率。

（三）在財政分配上，既要講求改善民生，又要講求統籌兼顧

財政分配是財政管理的核心環節，集中體現了政府執政為民的施政理念，必須始終堅持公共財政導向，按照“低起步、廣覆蓋、邁小步、可持續”的原則，優化資源配置，加大民生投入，統籌城鄉發展，保證預算內新增財力的三分之二以上用于民生，盡最大努力支持解決涉及群眾切身利益的問題，促進民生和諧發展。同時，要堅持統籌兼顧，充分考慮各方面的條件和經濟、財政的可持續承受能力，既立足當前又著眼長遠，既突出重點又兼顧一般，做到有保有壓，大力倡導厲行節約，嚴格控制行政成本，不斷提高資金績效，確保財政穩健運行。

（四）在隊伍建設上，既要講求人文關懷，又要講求嚴字當頭

干部隊伍是財政事業可持續發展的根本保證。當前，財稅改革發展任務十分繁重，更要注重人文關懷和心理疏導，重視干部職工身心健康，不斷豐富干部職工業余生活，力所能及地幫助干部解決一些實際問題，充分調動干部積極性，切實增強凝聚力。同時，必須堅持依法辦事、廉潔從政、干凈干事，從源頭上構建“不想為、不能為、不敢為”的運行機制，進一步深化廉政教育制度，繼續細化懲防體系，密切關注苗頭性、傾向性問題，切實維護好當前財政和諧發展的大好局面。

四、“十二五”期間縣級財政的實踐路徑

（一）以推進轉型升級為重點，促進經濟穩定增長

通過制度性安排，充分發揮財政政策“內在穩定器”作用，維護地方經濟發展的良好局面。一是關注政策動向。正確研判當前宏觀經濟形勢及未來走勢，特別是金融、稅制、財政體制等宏觀動態，主動順應上級促發展、抓轉型的重大舉措，密切關注區域經濟發展態勢及微觀經濟活力情況，為科學制定政策奠定基礎。二是把好政策導向。以產業重構為目標，重點支持新興戰略性產業、傳統產業提升、企業股改上市、高端服務業發展，實施好邊界經濟集約發展評價體系，促使資源更多地向轉型升級配置、向生產性領域配置、向基層基礎配置，持續優化政策體系。三是嚴格政策落實。用足用好稅費優惠政策，認真落實“國九條”小微企業扶持政策，全力幫助企業減負解困促轉型，加快政策兌現進度和節奏，加大宣傳力度，提高政策透明度。四是提升政策績效。注重政策效用的發揮，開展對政策的綜合績效評價，進行政策成本與政策效應的比對分析，主動查找政策制定、執行、兌現的薄弱環節，積極構建支持經濟發展的長效財政政策舉措。

（二）以依法治稅聚財為重點，增強政府可用財力

加強經濟發展走勢、宏觀政策調整和稅收政策變化對收入的影響分析，密切關注個所稅、增值稅等稅制改革動向，會同國稅部門準確評估稅制改革對地方財政收入的影響，及時提出應對措施，把握組織收入的主動權，防止財政收入大起大落，實現收入的均衡入庫和結構優化，不斷提高收入質量。牢固樹立“地方財政收入”概念，完善“五位一體”稅源管理機制，強化稅源控管，建立稅收預警機制，加強對建筑房地產業等重點行業的稅收征管，重抓一次性重點稅源征收，扎實開展稅收籌劃，重視地方小稅種征繳，深化征評查協作機制，加強協稅護稅網絡建設，優化納稅服務，夯實稅收征管基礎。完善非稅收入征管體系建設，將政府非稅收入納入預算管理，積極拓展征管范圍，加快信息化進程，壯大政府財力。

（三）以優化支出結構為重點，保障社會和諧發展

按照基本公共服務均等化的要求，加大“三農”投入力度，支持現代農業園區和糧食生產功能區建設，推進農村宅基地置換、中心村、“美麗鄉村”和農村“一事一議”財政獎補，促進農村經濟社會的穩定發展。完善義務教育均衡發展保障機制和城鄉一體化義務教育發展機制，繼續實施中小學校舍安全工程、農村學校住宿費免除和校園安全保衛等工作，完善職業教育支持政策，促進教育均衡健康發展。加快公共文化服務體系建設，扶持文化產業發展，推動文化體制機制創新。擴大以基本養老保險為重點的各項基本社會保險制度的覆蓋面，逐步實現保險制度的人員全覆蓋。加大對公共就業服務體系特別是基層公共就業服務平臺建設的支持力度，重點建立統籌城鄉就業機制和就業長效幫扶機制。建立健全基層醫療衛生機構財政保障機制，完善城鄉基本公共衛生補助政策，嘗試建立政府主導的醫藥衛生多元化投入機制。加快農民集中居住房、人才公寓建設進程，加強經濟適用房、農村困難群眾住房救助和城鎮廉租住房管理，扎實推進住房保障體系建設。

（四）以調動鄉鎮理財為重點，統籌城鄉協調發展

根據財力與事權相匹配的原則，調整完善鄉鎮財政管理體制，進一步理順縣與鄉鎮的財力分配關系，合理劃分體制收入，進一步完善超收分成計算辦法，合理確定鄉鎮類別和專項補助比例，加大對困難鄉鎮的專項轉移支付力度，實現財力適度向基層傾斜。順應省對市縣財政體制調整的導向，出臺激勵政策，促使基層財政更多地關注地方稅收，特別是推進分離發展服務業、退二進三，做優地方財政實力。加大對基層的財政政策扶持和資金保障力度，特別是重點支持村級組織運轉、村級集體經濟發展、社區維穩等，確保基層政權穩定。加強基層財政管理，健全鄉鎮財政管理機構，規范鄉鎮舉債行為，把縣級財政管理模式延伸到鄉鎮，提高鄉鎮財政的管理水平。

（五）以深化財稅改革為重點，提高管理服務水平

深化“三個子”的公共財政管理改革，統攬政府資金、資產、資源，以金財工程為依托，建立“全口徑”政府預算體系，完善預算標準化、定額化、顯性化管理，穩步推進部門預決算、“三公”經費公開，加強財政專項資金、結余資金管理，加快預算監督的法制化進程。推進國庫集中支付改革，健全國庫單一賬戶體系，加快推廣公務卡制度，積極開展地方國庫現金管理試點，確保支出規范高效。建立健全 “花錢買服務”機制，積極拓展公共服務采購領域，推進實施公務用車改革，健全公務接待采購網絡，增強政府采購預算剛性約束。深化國有資產管理，加強國資管理與財政財務管理的有機融合，推進資產共享共用，落實國企經營責任制，規范產權轉讓行為。注重績效評價與財政監督的有機結合，開展對政策、資金、項目、管理、內部的績效評價，探索建立問效問責機制，注重評價成果應用。創新政府性債務管理機制，優化政府性債務結構，積極向上爭取地方債券額度，實施債務管理動態監控和預警機制，完善償債準備金制度，防范和化解債務風險。

（六）以財稅文化建設為重點，提升干部能力素質

深入貫徹中央第十七屆六次全體會議精神，以“三基”建設為載體，深化以職業道德為核心的財稅文化建設，開展課題調研，組織干部讀書會，深化應用網絡學校，著力抓好以應知應會知識為重點的各類學習活動，組織干部分批到大專院校脫產輪訓，加強崗位能手培養，提升干部業務素養。推進“三位一體”組織體系建設，健全干部考核激勵和選拔任用機制，實行后備干部動態管理，著力做好主任科員以下非領導職務的增配，激發干事創業激情。開展好文體興趣小組活動，舉辦全民健身運動會，建立困難職工互助幫扶基金，凝聚系統合力。深化黨風廉政及行風效能建設，扎實推進民主評議行風活動，組織好中層崗位評議、群眾滿意基層站所創建，開展“行風效能和工作紀律督查日”活動，建立廉政預警機制，確保財政干部干凈干事。