穩中求快推進增值稅擴圍改革和法治建設——第四屆中國財稅法博士論壇綜述

■傅光明 馬桂榮

2012年5月26日，第四屆中國財稅法博士論壇在中國人民大學國際學院（蘇州研究院）舉辦，論壇圍繞增值稅擴圍改革和法治建設這個主題，收到論文40篇。全國從事財稅法理論研究和實際工作的60多名代表圍繞主題進行了廣泛而深入的研討，取得了重大的理論成果。筆者應邀參加了會議并對第二單元的發言人進行了點評。現綜述如下：

一、關于增值稅擴圍改革和法治建設的重要性和必要性

劉劍文 （北京大學法學院教授、博士生導師、中國財稅法學研究會會長）關于推進增值稅擴圍改革和法治建設有極其重大的意義和作用。首先我國的治國理政理念有了重大轉變。1978年實行改革開放以來，我國從富農、富商、富國，到最終追求富民。增值稅擴圍改革是目前的熱門話題，是考慮結構性減稅，考慮民生問題，考慮提高民生水平和質量，考慮幸福指數的重大舉措。增值稅是我國第一大稅種，是稅制改革的核心，營業稅改征增值稅也要加快推進。繼上海進行試點之后，北京也在準備試點。在推進結構性減稅中，要處理好改革與法治建設的關系：一是要處理改革與法制建設的關系。改革是動力，法制是先導。改革要靠法制建設來推動。稅制改革要追求公平正義，要加快建設民生財政和民生法制，法制建設要以公平正義為核心緊密跟進。二是要處理好減稅與增加財政收入的關系。要通過財政支出來貫穿公平正義的問題。三是處理好實體公平與程序公平的關系。四是處理好民生與民權的關系。改革要貫穿公民基本權利的保護，立足于納稅人的意愿得到更多的尊重。五是處理好中央與地方的關系。從收入層面上要讓利于民，最終通過預算、稅式支出、結構性減稅的程序來解決，不增加納稅人的稅收負擔。上海在試點中發現對增加企業負擔的通過補貼方式進行解決。由于營業稅是地方的主要稅種，改革后，中央應當給地方以補貼。從法制層面上，要對增值稅改革的主體、范圍、稅率、優惠政策、征收管理等，運用法律以規范。

徐孟洲 （中國人民大學法學院教授、博士生導師、中國財稅法研究會副會長）增值稅擴圍改革是當前萬眾關注的重大問題。稅制改革是伴隨著經濟體制改革而不斷深入推進的。這次改革目標是完善稅收體制，適應社會主義市場經濟體制，有利于經濟方式的轉變，有利于提高全民稅收意識。這次改革從增值稅一點影響到整個稅制改革。影響到結構性減稅，意義非常重大。去年我國的財政收入達到10萬億元，其中稅收達到7萬億元，而流轉稅中的增值稅占大頭，流轉稅屬于間接稅，間接稅負可以轉嫁，對企業發展影響較大。增值稅擴圍，把營業稅納入到增值稅中，把貨物、勞務納入增值稅統一軌道，為企業的發展創造寬松的環境和條件。目前結構性減稅預計要減六千億元，讓企業和公民受益，特別是目前的經濟增長放緩，需要減稅發展經濟給企業更大的支持。

蔡巧萍（全國人大常委會預算工作委員會法案室副處長）財稅部門和企業比較支持擴大增值稅征收范圍，認為對貨物實行增值稅、對服務實行營業稅的流轉稅存在突出弊端：一是隨著服務業發展分工越來越強化，交易流轉環節增加，營業稅重復征稅的情況越來越嚴重，抑制了服務企業的分包、轉包和外包，扭曲了資源配置，不利于社會整體經濟效率的提高。二是制造業和服務業實行不同的稅種，中斷了抵扣鏈條。不利于服務業從制造業中分離出來，也限制了生產企業外購買服務的需要。三是由于營業稅沒有出口退稅機制，服務貿易無法實現零稅率出口，不利于擴展海外貿易。四是不利于科技成果轉化為生產力，如轉讓無形資產繳納5%的營業稅，購買科技成果的生產企業無法抵扣營業稅，科研機構無法抵扣研發成本的進項稅，造成稅負的累積，增加了企業負擔。五是兩稅嚴重，兩套征管機構分別征管，增加了征收成本。因此，為轉變經濟發展方式，促進產業結構調整，發展現代服務業，減少市場扭曲，提高稅收征管效率，應積極推動增值稅擴圍改革。

二、擴大增值稅征收范圍存在的問題

根據財稅（2011）110 號文件，國務院確定將我國營業稅改征增值稅改革事項率先在上海試點，基本原則之一是規范稅制、合理負擔，即在保證增值稅規范運行的前提下，根據財政承受能力和不同行業發展特點，合理設置稅制度要素，改革試點行業總體稅負不增加略有下降，從而實現結構性減稅，基本消除重復征稅。

上海改革試點的范圍是：對交通運輸業和部分現代服務業營業稅改征增值稅。具體行業是：陸路運輸服務、水路運輸服務、航空運輸服務、營道運輸服務、研究發和技術服務、信息技術服務、文化創意服務、物流輔助服務、有形動產租賃服務和鑒證咨詢服務。今年國務院將這一試點擴大到北京、廣東等地。從試點的情況看到，主要存在以下問題：

蔡巧萍（全國人大常委會預算工作委員會法案室副處長）一是對地方財政收入的影響。營業稅是地方第一大稅種，擴大增值稅征收范圍，必然減少地方營業稅收入，地方財政壓力進一步加大。因此，為確保地方財政既得利益不受影響，中央和地方財政收入分配制度必須適度調整，否則難以接受。二是企業稅負變化。從上海試點的效果看，有三成的一般納稅人企業出現了稅負加重的現象。因此，企業改革后的稅負變化取決于增值稅率 （增值額/營業收入）的高低。增值率高（即購進成本相對較少）的行業稅負較高，反之則低。根據部門和企業的測算，在價格不變、擴圍改革僅限于部分生產性服務行業的情況下，多數調研企業的稅負在改革后有所上升。其中建筑安裝企業建筑材料、辦公用品、勞保用品等購進成本比較高、稅負上升較快，個別企業稅負有所下降。因此企業建議，為了維持企業稅負不變，建議降低現行增值稅率。三是稅收征管體制和制度。國地稅分別征收增值稅和營業稅的征管體制存在的問題。執法不規范、不統一。因抵扣鏈條斷裂產生的征管漏洞仍然存在。單純經票控稅的征管機制無法適應服務業征管的需求。因此，在改革中應一并考慮。

傅光明 （湖北省財政廳監察室主任、管理學博士）一是對壯大第三產業發展產生消極影響。近年來，湖北全省地稅部門在加強服務業營業稅控管方面形成了一整套行之有效的機制和辦法，成效顯著。2011年湖北地稅上報省統計局盈利性服務業稅收總量65億元增長50%，成為拉動湖北省第三產業GDP增長的重要因素。如果將其納入國稅管理，將影響地方發展第三產業的積極性。二是對部分企業稅負產生較大影響。可能加重這些行業的稅收負擔。三是對地方財政產生遠期不利影響。減少地方可支配的財力。改革初期，中央為了便于推動改革，往往實行基數不變，給地方既得利益。但一旦改革到位，納入征收增值稅的這些第三產業稅源在增量部分極有可能恢復增值稅的分稅體制，從而減少地方可支配財力。再征管也有問題，由國稅征收后，地方無法控管，從而影響地方利益。

三、擴大增值稅征收范圍應解決的主要問題

劉天水（華稅律師事務所）一是營業稅改增值稅應當遵循稅收中性原則。二是應當從總體上降低企業稅負。三是應當逐步消除多重稅率的現象。四是增值稅計稅方式設置的特殊考慮。應當簡化增值稅計稅方式，例如要某些特殊行業采用增值稅的簡易計算方式，以降低增值稅的征收成本和納稅成本。五是應當完善稅收征管制度。從過去單純依靠控票管稅的單式控管模式轉向通過控票、控物、控錢管稅的復式控管模式，逐步淡化增值稅專用發票的作用，提高控管效率。

蔡巧萍（全國人大常委會預算工作委員會法案室副處長）加快推進增值稅全面擴圍，制定擴圍改革方案和路線圖。一是全面判斷改革對企業稅負以及市場價格的影響。企業建議對試點行業采取低稅率以保證稅負不變。雖然可能會降低其對市場價格的影響，但可能增加增值稅的復雜性。二是合理調整中央與地方財政收入的分配關系。方案一是對于現行增值稅返還與增量分成比例不作任何調整，試點行業納入增值稅征收范圍后，所有增值稅收入統一按照現行分配方案進行共享，由此而增加的中央稅收惦入全額用于對地方的均衡性轉移支付。方案二是：按照過去基數加增長的改革思路，以試點前一年（或者三年平均）試點行業的營業稅為基數，根據試點行業營業收入的年增長率，估算地方政府今后每年可能取得的營業稅收入，并全額返還給地方，保證每個地方政府改革前后的收入大體不變。方案三是取消現行增值稅返還比例和增量分成辦法，打破基數加增長的年分配格局，將增值稅收入按比例分成兩部分：一部分屬于中央收入，另一部分作為中央對地方均衡性轉移支付的來源，按照財政均等化的標準公式在全國范圍內進行分配。三是改革和完善稅收征管體制和制度。增值稅擴圍后由國稅局統一征管。將單純以票控稅改為以票控稅與查賬征收相結合的征收方式。改革目前稅務機關內部按稅種分工征管的模，對某一企業的所得由一個征管隊伍或征管人員統一征收。

孫建平 （蘇州工業園國稅局副局長）蘇州工業園區2011年GDP實現1560億元，稅收實現329億元，全區投資上億項目128個。目前存在的主要問題是創新企業的增值稅稅負過重，平均稅負在12%至15%，基本上沒有可抵扣的東西，擴大再生產缺乏資金來源。因此，提出積極推進無形資產投入納入增值稅抵扣范圍。建議：一是加快推進營業稅改增值稅步伐，將無形資產投入納入增值稅范圍。對發明專利和非發明專利技術轉讓實行增值稅即征即退，促進科技成果產業化。對于無形資產開發投入實行加計抵扣政策，并先行試點。二是征管配套。對專利權和非專利技術轉讓增值稅即征即退；將自行開發無形資產投入加計抵扣增值稅管理與所得稅研發費用加計扣除政策相銜接。

四、關于金融業納入擴大增值稅征收范圍的研究

楊小強 （中山大學法學院教授、中國財稅法研究會副會長）金融業納入擴大增值稅征收范圍是貸款業務、融資租賃、典當業務，金融商品轉讓、經紀業務，其他業務。上海試點的辦法是讓金融企業選擇一般納稅人和小規模納稅人。但難點在于中國沒有金融估價機制確立金融的增值。因此建議：一是稅收中性與過渡措施結合。二是行政效率與權宜結合。三是簡易征收與差額征收結合；四是一般計算與出口退稅結合。

譚立 （浙江大學城市學院教授，法學博士）金融服務業增值稅改革存在特殊問題。主要是隱性收費、抵扣發票難；進項稅額難分攤。改革的辦法是堅持全面課稅與區別計稅的基本原則。區分隱性收費服務與顯性收費服務及出口情況，采取與其相適應的不同方法計算征收增值稅。

湯潔茵（法學博士、中國青年政治學院法律系講師）金融服務的特殊收益形式決定了增值額確定的難度，而這恰恰是增值稅課征的關鍵所在。因此，建議以貸款利息與存款利息的增值差額作為應納稅額，體現以價差為基礎的金融服務項目的收益特性。

翁武耀（意大利博洛尼亞大學歐洲稅收高等研究院博士生）歐盟金融業增值稅規則，從免稅到選擇性征稅，零稅率和僅對B2B交易征稅。體現了金融業本身以及伴隨著金融業增值稅征稅的特征和規則。因此，目前我國試點方案所規定的按照簡易方式來征。是不恰當的。是對營業稅征稅的一種變種。應當借鑒歐盟的經驗，向精細法的方向邁進。

五、關于增值稅改革法制建設的研究

涂龍力（中國稅務學會、學術委員、教授）提出了我國增值稅改革的指導思想與立法原則。分析了增值稅擴圍的三大背景：經濟增長困難，宏觀調控穩中求進；宏觀調控的工具是結構性減稅政策。提出改革與立法結合要注意處理好的四個問題：一是立法與改革試點的關系。充分運用授權技術控權國務院制定稅收行政法規以解決目前處于改革試點階段尚不成熟的某些增值稅制度的細則。二是立法級次與操作性關系。三是結構性減稅與增值改革的關系。四是中性原則與調節職能的關系。

向東（《稅務研究》雜志社副編審）從理論上分析增值稅的利弊：認為增值稅對資本來說是良稅，有利于貿易和利潤的最大化，但對消費者對廣大納稅人來說未必就是良稅。

張青（湖北經濟學院財政與公共管理學教授）應當逐步實行世界性的稅收價外稅辦法，讓納稅人真正明確自己向國家繳了多少稅；要改變稅務部門既當征收員，又當裁判員，大量發布解釋性文件的做法，既適當給予稅務機關一定的解釋空間權力，又授予稅收剩余立法權，但要有限制的措施。稅收原則要堅持量能課稅原則、法定原則和效益原則。

五、關于增值稅擴圍改革的時間

徐嘉彤（中國稅務學會學術委員會主任）增值稅擴圍改革是否加快，取決于三個方面：一是經濟環境；二是領導決心；三是規劃設計是否科學合理。一些專家學者提出不能再慢了，不能再等了。

劉劍文 （北京大學法學院教授、博士生導師、中國財稅法學研究會會長）

認為：中央應當加快改革步伐。形成自上而下的決心。形成自下而上的機制；自內而外的機制。改革要與立法同步進行，用合法性減少矛盾，達成共識。

蔡巧萍 （全國人大常委會預算工作委員會法案室副處長）應盡快制定增值稅全面擴圍改革的路線圖和時間表，分年度、分階段明確改革路徑，在實現“十二五”規劃綱要對于增值稅改革要求的基礎上，盡快實現增值稅全面擴圍。