談對合法外衣下的“小金庫”的治理——公辦高校對獨立學院無形資產投資的預算管理

■張 麗

一、我國“小金庫”治理工作的歷史沿革

改革開放以來，我國在全國范圍內深入開展了三次“小金庫”專項治理工作。前兩次“小金庫”治理專項工作分別開始于1989年和1995年，第三次“小金庫”專項治理工作則隨著2009年6月11日中共中央辦公廳、國務院辦公廳引發《關于深入開展“小金庫”治理工作的意見》而拉開帷幕，如今已圓滿成功。我國的三次“小金庫”專項治理工作分布在三個年代，因此三次治理工作中對“小金庫”的界定反映了這三個年代我國經濟發展與改革的特點。

1989年的專項治理將“小金庫”定義為：侵占、截留國家和單位的收入，化大公為小公，化公為私，未列入本單位財會部門收支，私存私放的各項資金。這次治理工作將“小金庫”的表現形式歸納為八種：截留的各種生產經營收入；非法侵占國家和單位的資財收入；虛列支出、虛報冒領的收入；私自將投資、聯營所得轉移、存放外單位和境外的收入；隱匿回扣、傭金和好處費等收入；截留各種違價收入和外匯收入；截留應上繳財政的各項罰沒收入；截留的其他各種收入。

1995年的專項治理在定義中的范圍上加入了未納入預算管理的各種資金，在“小金庫”的表現形式中增加了：發售股票申請表售表收入、股票發行費收入；廣告收入、出版發行收入；各種集資、攤派、贊助、捐贈收入；股票、債券等投資收益；各類協會、學會的會費收入；通過虛列支出、資金返還等方式轉到本單位財務會計部門帳外的資金等。

2009年的專項治理在定義中的范圍上加入了有價證券及其形成的資產，并明確了“小金庫”是違反法律的行為。這次專項治理在“小金庫”的表現形式中增加了：以假發票等非法票據騙取資金設立的“小金庫”；上下級單位之間相互轉移資金設立的“小金庫”等問題。

二、公辦高校對獨立學院無形資產投資的預算管理現狀

公辦高校獨立學院的產生在一定程度上反映了公辦高校的經濟利益訴求。自1999年普通高校實行擴招以來，我國高校的在校學生規模不斷擴大，目前已經達到了將近飽和的狀態。據有關統計結果顯示，1998年全國高校校均規模是3335人，而2002年則達到了6471人，其中本科院校達到10454人。在學生規模增加的同時，財政對高校運行經費的撥款卻受到了限制。1998年中央財政經費支出占到全國普通高校全部教育經費支出的64.2%，而到了2002年則下降到38.4%。在財政撥款和自身學費收入不足以支持其運轉的情況下，如果不另辟籌資渠道，公辦高校的教學和管理勢必出現困難。在這樣的形勢下，教育部出臺了《關于規范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學院管理的若干意見》，以官方形式鼓勵公辦高校引進民間資本投資，合作舉辦獨立學院，并從中獲得相應的回報。由此，公辦高校獨立學院應運而生。公辦高校與民間資本合作舉辦獨立學院，然后通過以一定比例從獨立學院的學費收入中提取管理費，可以獲得可觀的經濟效益，以彌補自身運行經費的不足。

與民辦高校一樣，獨立學院的收入絕大部分來源于學費收入，因此生源是獨立學院賴以生存的經濟來源。與民辦高校不同的是，公辦高校獨立學院通常被冠上母體高校的校名，因而在招生中比民辦高校更能引起社會注意，從而較為容易獲得生源優勢。同時，公辦高校獨立學院可以充分利用母體高校的優質教學資源，因而比民辦高校更能獲得社會的認可，在生存和發展上更具優勢。因此，公辦高校借以從獨立學院獲得經濟效益的投資，主要是母體高校的社會認可度、教學師資等無形資產，而教學場地、設施等有形資產只是其次。

遺憾的是，公辦高校在核算對獨立學院的投資時，往往只是將有形資產投資納入核算體系，而未核算無形資產投資。公辦高校在其財務系統中，通常以對外投資的形式核算其對獨立學院的有形資產投入，其中包括直接投入的貨幣、建筑物和教學設備的成本、土地的取得成本；以管理費的形式核算其從獨立學院取得的收入，其金額通常為獨立學院學費收入的一部分，或扣除了一定運行經費投入后的凈收入。對于無形資產投資的成本，公辦高校一般不予入賬。而無形資產帶來的學費提成外的收入，公辦高校則在會計核算上完全忽視。由于沒有對無形資產投資的全部成本和收入進行嚴格的財務核算，公辦高校將無法其對獨立學院的無形資產投資進行嚴格的預算管理。

三、公辦高校對獨立學院無形資產投資預算管理與“小金庫”治理的矛盾

公辦高校對獨立學院的無形資產投資，體現為社會對公辦高校的認可度為獨立學院帶來的經濟利益流入。這種社會認可度的形成是一個艱難而漫長的過程，往往歷時幾十年甚至上百年。在這個形成過程中，國家長期的財政投入為公辦高校的運行提供了重要保障。因此，這種無形資產同公辦高校對獨立學院投入的有形資產一樣，也是國有資產。這種無形資產不是屬于公辦高校的領導和教師個人，也不是屬于公辦高校這個集體，而是屬于全體納稅人。因此，這種無形資產所帶來的任何經濟利益都應該納入預算管理之中。

到目前為止，“小金庫”治理專項工作尚未將公辦高校從獨立學院取得的任何資金形式歸入 “小金庫”的表現形式。從表面上，高校從二級學院收取管理費披著合法的外衣。但是，在這件合法的外衣下，卻掩蓋著巨大的“小金庫”風險。即使公辦高校在財務核算上如實反映了其取得的管理費收入而沒有存在隱匿、謊報的情況，公辦高校集體從獨立學院取得的租賃費、物業管理費等各種形式的收入，以及公辦高校的管理者或教師個人從獨立學院獲得的兼職收入、教學費等各種形式的經濟利益，都堂而皇之地逃脫了預算管理和財政監管。而這些經濟利益的流入與公辦高校的社會認可度無不有著千絲萬縷的聯系。如果對這些收入不納入預算管理，就形成了“小金庫”。這種“小金庫”收入勢必通過“馬太效應”，進一步造成各公辦高校間教學資源配置不平衡，使高校教育系統內的個人收入差距擴大，滋生腐敗行為。

四、對全面治理“小金庫”的建議

（一）有關部門在對“小金庫”的形式作出規定時要與時俱進

要全面地治理“小金庫”，首先要全面而清晰地規定其表現形式。在我國，隨著社會經濟的發展以及改革的逐步深入，“小金庫”的內容和表現形式也在不斷地發生變化。但從根本上說，只要是國有資產形成的收入，應列入而未納入預算管理的，就是 “小金庫”。高校對獨立學院的無形資產投資為公辦高校集體或個人帶來的收入不嚴格納入預算管理，就會形成 “小金庫”。這些“小金庫”收入會造成各公辦高校間教學資源配置的不平衡，高校教育系統內的個人收入差距擴大，滋生腐敗行為。因此，有關部門在治理“小金庫”時，必須牢牢把握“小金庫”的本質，全面認識“小金庫”在新時期的新形式，對癥下藥，以求全面地展開治理工作。

（二）規范公辦高校無形資產投資預算管理

無論何種形式的收入，只要是國有資產帶來的，就要納入預算管理。否則就會形成“小金庫”，破壞社會的公平與正義，滋生腐敗。公辦高校對獨立學院的無形資產投資是國有資產，其形成的任何收入，都應該進行嚴格的預算管理。要將公辦高校對獨立學院的無形資產投資嚴格納入預算體系，首先需要規范高校無形資產投資的財務核算。通過在公辦高校的財務核算體系中全面具體地核算對獨立學院的無形資產投資帶來的資產、負債、凈資產、收入、成本，將公辦高校與獨立學院在財務上的千絲萬縷的聯系都將反映到賬面上，進而在預算中對由此形成的收入和成本進行嚴格地管理，“小金庫”自然就無法藏身了。