強化財政監管工作的思考

■徐 越 徐金波

財政監督是財政管理的重要組成部分，在保障財政職能作用發揮、提高財政管理水平、嚴肅財經紀律、推動源頭治腐、促進社會和諧等方面具有十分重要的作用。如何發揮財政監督職能，加強財政支出管理，是財政工作者需要認真研究的問題。結合基層工作特點，在深入調研的基礎上，筆者就財政資金的監管模式、監管辦法和監管責任提出了一些看法和建議。

一、構建監管模式

近年來，各級政府不斷深化財政改革，積極探索加強財政資金管理的有效辦法，在一定時期和范圍內分別實行了會計委派、集中核算、集中支付等財政管理模式，使財政改革工作取得了一定成效。對財政資金的監督，管理模式主要有：

會計委派模式。即財政部門成立會計管理中心，對行政事業單位實行委派財務科（處）長、總賬會計、代理記賬會計和現金會計的會計人員管理模式。這種模式對委派會計崗位設置、任職條件、崗位職責、考核獎勵等都有具體要求。通過改革會計人員管理體制，加強財政資金監管。

集中核算模式。即財政部門成立會計核算中心，在遵循“會計主體不變、預算管理方式不變、財務審批權限不變、會計責任不變”的原則下，對實行部門預算管理的機關事業單位，取消銀行賬戶和會計崗位，各單位財務收支由會計核算中心統一核算和監督的財務管理模式。按照報賬員—稽核員—核算會計—資金會計—中心銀行的流程，辦理報賬業務。通過改革單位財務核算形式，加強財政資金監管。

集中支付模式。即財政部門成立國庫支付中心，對實行部門預算管理的機關事業單位的各項支出由中心根據單位批準的預算和用款計劃，將主要款項直接轉入商品供應商或勞務提供者賬戶的資金管理模式。通過改革單位資金支付方式，加強財政資金監管。

隨著形勢的變化和發展，會計委派、集中核算等財政管理模式顯示了各自的弊端和不足，需要進一步深化和完善。財政部門是綜合經濟管理部門，在財政管理中既不能“缺位”，也不能“越位”,會計委派、集中核算管理模式不是財政資金管理的發展方向，而集中支付模式才是財政改革的根本所在。財政部要求自上而下推行國庫集中支付制度，其目的是要求加強財政資金的監管，提高財政資金的使用效益。在此筆者認為應確定“集中支付模式”為加強財政資金監管的主要模式：深化財政國庫集中支付制度改革，預算單位所有資金全部納入財政國庫集中支付系統管理，實行由財政國庫執行機構集中審核和直接支付。對單位社會保險基金項目、政府投資的重大專項資金項目等，可以實行會計委派管理。

為強化財政監管職能，地方財政部門可以憑借國庫執行機構即國庫支付中心為財政監督平臺，建立健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的財政監督機制，構建“收入在國庫、支付在中心、核算在單位、管理在財政”的財政大監督體系。取消單位“授權支付”，改由財政部門“直接支付”,強化財政日常監控職能，全面提高財政監督效果。具體管理形式為：

第一，撤銷單位銀行賬戶。財政部門撤銷各單位在商業銀行開設的各類賬戶，所有資金全部進入財政專戶或劃歸國庫。由支付中心在各主要商業銀行建立用于財政直接支付的財政零余額賬戶。

第二，建立信息網絡平臺。在單位、財政、銀行等建立網絡核算和支付系統，加強財稅庫銀聯網建設，實行“單位遠程報賬申請，支付中心審核支付”的方式進行資金管理。納入部門預算管理的行政事業單位所有資金全部實行財政集中審核支付。

第三，建立單位核算賬套。按照制度規定和審批手續，在支付中心建立各單位經費賬套、專項資金賬套和基建資金賬套。預留單位財務批報印鑒，預留單位財務負責人、財務主管、核算會計、報賬員印章及簽字手續。

第四，規范業務操作流程。按照“申請—受理—復核—支付”的程序，單位報賬員持支付申請單以及有關會計業務報賬資料 （原始憑證和記賬憑證等）到支付中心報賬，支付中心受理后進行審核、復核、確認，并出具支付憑證，單位報賬員持印鑒齊全的支付憑證到指定銀行辦理款項支付業務。財政國庫、代理銀行、支付中心之間按規定時間進行結算和對賬。

第五，單位進行會計核算。單位按規定要求設置財務管理人員，審核原始憑證，錄入記賬憑證，提出報賬申請，報賬單據經支付中心審核支付后，單位利用計算機核算網絡系統，根據支付中心確認的核算數據生成會計憑證和賬簿，對外提供會計資料。財政業務科（處）可隨時查詢了解預算單位財務收支情況。

二、明確監管辦法

在財政“大監督”格局框架內，預算編制是前提，預算執行是關鍵，績效評價是工具，財政部門應重組監管機構，將財政監督工作貫穿于預算編制、預算執行和績效評價工作的始終，實行預算編審、執行、監督相互制衡，提高財政監管工作效率。以預算執行監管機構即國庫支付中心（財政審核支付中心）為監督平臺，實現“收入一個籠子，預算一個盤子，支出一個口子，審核一把尺子”的監管目標，管住、管好所有財政性資金。

（一）預算編制求“細”

細化預算是實施財政監管的前提。財政部門應組建預算編審中心，負責總預算、部門預算的編制和審核，財政預算科（處）在業務上給予指導和管理。一是全面測算收入來源，提高收入質量，保證收入預算的完整性。建立非稅收入收繳管理系統，統一非稅收入口徑、項目、種類和標準，不斷優化收繳流程，加強票據源頭控制，確保非稅收入及時足額上繳財政專戶。單位在編足收入預算的基礎上，先“外”后“內”使用財政性資金。二是建立規范、全面、精細的部門預算支出管理體系。單位預算編制要規范，建立健全預算單位基礎定員、定額、項目、資產等信息庫，完善財政支出定額標準體系，按“零基預算”編制基本支出預算，按工作職能和項目要求編制項目支出預算，按照“保工資、保運轉、保民生、促發展”的序列安排預算資金，優先保證教育、科技、農業、文化等事業支出的增長。對現有的專項資金補助項目，逐步整合，相對集中，統籌安排使用。年初預算一經人代會審定通過，應及時全部下達，減少或杜絕“小報告”。單位預算編制要全面，政府融資項目須納入財政管理，所有項目資金和財力安排資金全部實行指標管理，按財政下達的額度進行審核支付。完善轉移支付配套政策，上級下達的轉移支付和補助下級的轉移支付也必須全部納入本級預算，保證預算編制的完整。單位各類資金全部納入部門預算，實現綜合預算管理。單位預算編制要精細，嚴格按照支出功能和經濟分類，功能科目至項級，經濟科目至款級。項目預算分單位、分項目編制，有明確的項目實施方案和時間進度，保證項目預算可執行。對集中采購目錄以內或采購限額標準以上的政府采購項目，單獨編制政府采購預算。人代會批準的預算，財政部門應及時下達到基層預算單位，不得隨意調整預算。規范預算編制程序，細化預算編制內容，推進預算編制公開，硬化預算約束，有助于財政集中審核支付工作的推進，有助于單位預算的執行。

（二）預算執行求“嚴”

預算編制再好，如果執行不力，也只是紙上談兵，因此要嚴格執行預算。財政部門應組建預算執行中心（國庫支付中心或財政審核支付中心），負責本級所屬行政事業單位國庫集中支付業務的審核和管理。財政國庫和職能科（處）在業務上給予指導和管理。財政部門在加強收入組織的同時，必須加強支出過程管理，嚴格執行年初預算，增強預算約束力。要加強用款計劃管理，按照年度均衡性原則編制基本支出用款計劃，按照部門預算和項目實施進度編制項目支出用款計劃。要依據財經法律法規、財政財務制度的規定，加強財政監督，切實規范單位收支行為。預算執行中心要認真履行審核、支付職能，對各單位的會計業務實施全過程監督，在單位報賬過程中，嚴把“四關”：一是報賬“受理關”。從原始憑證入手，做好源頭監管，對不合規、不完整、應補充和更正的憑證予以退回，要求單位糾正和補全手續后再報賬。對不合法、超標準、超范圍的支出不予報支，向單位做好宣傳解釋工作；二是執行“政策關”。屬于政府采購項目，單位未執行政府采購的，支付中心審核時不予報支。嚴格控制單位以有關名目發放個人獎金、津貼補貼等福利性開支，嚴格控制公務接待費、出國考察費、車輛運行費、會議費等消耗性支出。凡公務支出項目，推行公務卡結算，掌握資金流向。預算單位差旅費、招待費和會議費等公務支出凡具備刷卡條件的，一律使用公務卡消費。對專項經費，支付中心依據預算單位提供的立項依據、項目預算、招投標文書、工程合同、財政現場代表（財務總監）審簽手續以及報賬票據等資料進行審核后支付。三是會計“核算關”。 嚴格非稅收入管理，單位所有資金全部繳入財政專戶，嚴禁單位坐支費用。預算單位不按制度規定進行會計核算的，支付中心有權予以糾正。對會計科目使用不規范、科目核算不明細的記賬憑證，支付中心審核時不予確認，并按制度規定進行更正。月末年終不按規定時間、要求結賬的，支付中心可以暫緩單位報賬。監督單位會計核算，規范單位會計核算行為。四是資金“支付關”。規范資金支付流程，明確崗位責任，按照資金支付管理辦法，控制單位備用金的領取和使用，嚴禁亂支現金，嚴禁無手續劃轉資金。預算單位大額資金支付或工程超時序付款須提請領導審批同意后支付。加強資金支付審批管理，保證資金支付安全。對單位每一筆財政資金支付進行審核監督，這有助于提高財政資金的使用效益和效果。

（三）績效評價求“實”

預算執行結果是通過績效體現的，績效評價是預算有效執行的重要工具。財政部門應組建財政投資評審中心，負責財政預算投資項目的審核和績效評價，財政檢查監督、績效評價等科（處）業務上給予指導和管理。財政檢查監督科（處）牽頭負責財政“大監督”日常管理工作，建立“上下聯動、部門互通”的工作機制，將日常監督和重點檢查相結合，嚴格依法監督，提高財政執行力。績效評價要以項目支出和專項資金為重點，建立績效目標管理機制和績效評價體系，從立項、實施、驗收等環節全程參與監管，嚴格審核有關申報項目的真實性、可行性，對財政支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正地評價，切忌流于形式“走過場”，真實反映財政資金的使用效益和效果。一是把預算監督和績效管理有機結合起來，預算安排時確定績效目標，預算執行過程中監控實施情況，預算執行結束后形成績效評價報告，將評價結果應用于預算安排。對本級預算單位資金使用情況，應參考執行機構監審結果調整單位預算。對同級或下級單位使用的財政專項資金，應委派財政監察員或財務總監派駐管理，把好單位使用資金的過程關、規范關和效益關。二是制定預算績效評價辦法和預算績效管理實施細則，本著“誰用款、誰負責”原則，落實對部門實行財政支出績效高效獎勵、低效問責的責任措施。同時，還必須制定預算績效內部工作制度和工作流程，建立健全績效目標設定、績效跟蹤、績效評價及結果運用有機結合的預算管理機制。沒有績效目標的不編列項目預算，沒有績效跟蹤報告的不撥付資金，完工項目沒有績效評價的不予結算驗收。要建立和完善城建重點工程財政現場代表制度，推進財政專項資金項目庫管理和專家評審制度，鞏固財政監督成果。對財政資金的使用效率、效果進行檢查和評價分析，是財政監管工作的重要內容，從資金、政策兩個層面推進績效管理，從而有助于預算的編制和執行，有助于提升預算收支管理的透明度和有效性。

三、強化監管責任

財政監管是推動財政管理科學化精細化的重要手段，也是保證國家財政經濟政策貫徹落實的重要措施，同時也是一項復雜的系統工程。各級政府和部門應強化監管意識，落實責任措施，確保監管工作取得實效。

（一）加強組織領導

構建財政“大監督”模式，對所有政府性資金和財政運行進行全過程監督，是大勢所趨、人心所向，是“一把手”工程，各級領導特別是政府領導要高度重視，建立政府工作責任制，全力打造陽光政府、責任政府，支持職能部門做好這項工作。一是整合財政監管職能。財政部門要理順專業監督機構和業務管理機構的關系，推進財政專職監督向共同監督方向轉變，主要負責人應重視并建立健全財政“大監督”機制，完善相關工作流程，選調政治素質好、業務技術精的同志從事財政審核支付工作，支持監管人員依法履職，表現突出的應予以重用，以確保財政監管規范運作。二是建立協同監督機制。要充分發揮審計、紀檢監察等部門職能作用，提高監督效能，建立部門分工負責、齊抓共管的長效監督機制，保證財政“大監督”格局有機、協調、高效運行。堅持民主決策和政務公開，推進行政監督與司法監督、公眾監督與輿論監督相結合，增強監督合力；三是落實監管責任。要加強法制財政建設，建立有效的問責機制，寓監管于服務之中，嚴守紀律，嚴格執法，“讓權力在陽光下運行”，提高行政效率和行政能力。對監管不力，造成財政資金損失浪費以及社會影響的單位和個人，要依法追究行政責任或法律責任。

（二）力促監管質效

構建財政“大監督”模式，就是要健全機制，強化責任，有力促進財政監管工作取得實質效果。

1、提高資金使用效益。第一，在國庫集中支付基礎上試行的財政集中審核支付模式，能從根本上解決過去財政資金多環節撥付、多頭管理、多頭存放的弊端，減少資金在途時間，有利于財政對“庫存”資金加強統一調度和管理。取消銀行賬戶，單位所有支出從國庫執行機構一個“口子”中審核支付，能有效地控制單位的濫支亂用。“陽光工資”實行后，國家嚴禁單位違規發放獎金、津貼和實物的規定能得到很好地執行。第二，民生工程、重大基礎設施建設以及強農惠農等資金，財政部門按一定的程序審核后，將資金直接支付到提供商品和勞務的供應者以及居民 “一折通”上，能杜絕財政專項資金被層層截留、挪用現象的發生。對政府投資建設項目，財政現場代表或財務總監參與建設項目財務管理，認真把握“財政投資評審關、參與招標投標和設備采購關、參與項目設計變更審查關、資金撥付使用關、竣工財務決算和資產交付關、財務核算關”等環節，降低資金使用成本，解決對專項資金“重分配、輕管理、輕績效”的問題。強化職能部門監管責任，有利于提高財政資金使用效益。

2、提高會計信息質量。第一，財政部門建立各預算單位會計核算網絡系統，通過現代化信息系統集中支付各類資金，單位根據執行機構審核確認后的憑證，生成、打印、裝訂、報送會計資料，“不做假賬”，從而使會計基礎工作得到加強。各預算單位的住房公積金、工會費、社保資金、個人所得稅等代扣代繳業務統一由執行機構集中辦理，從而進一步提高服務水平和辦事效率。第二，財政部門依托信息網絡平臺，對預算單位每一筆支付資金進行實時監控，及時糾正單位預算執行偏差，增強預算執行的嚴肅性。對社會關注度較高的“三公經費”等重點支出項目，執行機構根據“三公經費零增長”、“禁止用公款購買香煙、高檔酒和禮品”等有關政策規定進行有效控制，規范公務接待費支出范圍，嚴格項目的明細核算，對不符合要求的支出予以退回，從一定程度上解決審計部門多年來經常“曝光”的單位預算執行存在的種種問題。加強行政經費監管，及時公開審定后的預算執行結果，及時公開明細的 “三公”經費，有效倒逼政府廉潔行政，讓政府花更少的錢，辦更多的事。預算執行機構及時統計、匯總各預算單位財務收支執行情況，為領導提供及時、準確、真實的會計信息資料，便于領導進行決策。第三，財稅、審計部門聯動配合，加強發票監管，建立發票認證管理機制，杜絕假發票和經濟事項為假的發票，發票的真實性得到了保證。職能部門依托發票網上查詢平臺，推行入賬發票審核認證，提升稅源監管質效，能有效地解決機關事業單位利用虛假發票報賬，套取資金發放福利補貼、設立“小金庫”等方面問題。強化職能部門監管責任，有利于提高單位會計信息質量。

3、保證資金安全完整。第一，深化國庫集中審核支付制度改革，撤銷各預算單位銀行賬戶，包括單位零余額賬戶，預算單位各項支出由國庫執行機構直接支付，能有效防止預算單位從授權支付的零余額賬戶中支取數額較大的現金，規避了財政風險。財政部門建立健全資金管理制度，優化支付流程，確定風險點，制定風險控制措施，能保證財政資金內部運行的安全。第二，建立資金管理崗位責任制，從項目進度和支出內容等多方面加強資金監管，嚴格資金支付手續，大額資金支付堅持領導審批制度，有助于筑牢財政資金 “防火墻”。 嚴格單位備用金管理，建立非現金結算激勵約束機制，能減少公務支出中的現金提取和使用。推行公務卡支付結算制度，能有效監控單位公務支出的真實性和規范性，克服傳統方式下現金結算存在的效率低、監管難、控制難的弊端。資金使用陽光透明，有助于從源頭上預防和制止腐敗行為的發生。強化職能部門監管責任，有利于保證財政資金安全完整。

4、保證資產保值增值。第一，財政部門是國有資產管理的主管部門，打造資產管理信息系統與財政業務管理信息系統一體化建設平臺，建立單位資產管理動態數據庫，能為財政資金和國有資產管理安上“監控器”。創新財政監管機制，制定科學、合理、細化的行政事業單位資產管理辦法，科學編制資產預算，建立健全資產明細核算賬簿，依法實施政府采購，對屬于政府集中采購項目所形成的資產，納入部門經費支出核算，能有效推進行政事業單位資產管理與預算管理的有機結合。第二，建立健全資產管理責任追究制，將績效考評結果與單位獎勵補助掛鉤，獎優罰劣，提高單位資產管理效率。在產權登記、配置、使用和處置各個環節，嚴格資產審批和核算手續，有效推進資產績效管理。對行政事業單位國有資產出租、出借、處置、產權轉讓等，規范收益收繳程序，確保資產收益及時足額繳庫。實行核準制，明晰行政事業單位國有房屋、土地資產權屬。把好資產配置 “入口關”，統一標準和規格，推進國有資產配置公平。把好資產處置“出口關”，規范日常處置程序，推進資產處置公開化、透明化，謹防國有資產隱性流失。強化職能部門監管責任，有利于保證國有資產保值增值。