以大監督為主軸實現財政監督工作無縫對接——訪江蘇省財政廳黨組成員、紀檢組長徐陽升

■本刊記者 何毅君

五月初的南京郁郁蔥蔥，生機盎然。 踏著春天的旋律，帶著半年前在山西太原市的約定，記者走進了江蘇省財政廳。廳黨組成員、紀檢組長徐陽升率監督檢查局有關負責人集體接受了記者的采訪。徐組長主管財政監督工作11年，對這份事業有著強烈的責任感。11年來，他用執著與熱愛詮釋著對監督事業的忠誠；用創新與爭先演繹著監督的“江蘇特色”。在他的直接領導下，江蘇財政監督工作一直走在全國前列，大監督體制構建、會計監督工作改進、“小金庫”治理等工作多次得到了財政部的高度肯定，江蘇經驗也數次在全國進行交流。采訪中，徐組長對江蘇財政監督工作如數家珍、娓娓道來，讓記者領略到了江蘇財政監督工作的創新、創優的風采，見證了其勇于 “爭先、領先、率先”的精神。

記 者：科學發展觀要求財政監督工作必須與時俱進，努力貼近財政中心工作，突出時代性。近年來，特別是“十一五”時期以來，江蘇省財政監督工作取得了長足的進步，多次得到了財政部的肯定。請您具體介紹一下這方面的工作。

徐陽升組長（以下簡稱徐組長）：近年來，江蘇省各級財政監督部門在當地黨委政府的正確領導下，按照科學發展觀的要求，緊緊圍繞財政中心工作，創新監督理念，突出監督重點，改進監督方式，探索建立覆蓋財政資金運行全過程的監督機制，為實現穩增長、控物價、調結構、惠民生、抓改革、促和諧做出了重要貢獻，全省財政監督工作呈現出蓬勃發展、不斷深化的良好局面。據不完全統計，2007—2011年，全省各級財政共對30891個單位進行了監督檢查，累計查出各項違規違紀金額157.16億元，其中，違規開征、多征、虛收財政收入1.11億元，違規減免、少征、虛減財政收入6.74億元，坐支、滯留財政資金6.32億元，截留、挪用財政資金5.45億元，虛列財政支出、虛報冒領資金3.13億元，違規安排、撥付財政資金1.2億元，違反專戶存儲規定資金10.18億元，違規設置賬外賬1.34億元，其他由于配套資金不到位、部門預決算不一致、資產不及時入賬、實物與賬面不符等違規資金121.69億元。這些違規資金中，已得到糾正處理金額76.8億元。全省財政監督工作多次得到財政部領導的肯定，其中“大監督”的工作經驗，在全國會議上得到了財政部黨組成員、紀檢組長劉建華同志的表揚；會計監督工作2009年被評為全國會計監督工作十佳單位，2010年、2011年獲財政部先進表彰；“小金庫”治理工作在2011年全國會議上進行了經驗交流。

這些成績是全省各級財政監督部門銳意進取、開拓創新、勇于實踐的結果，也是他們立足本職崗位，發揚“創業創新創優，爭先領先率先”的新時期江蘇精神的智慧結晶，更是歷屆廳黨組關心支持財政監督工作的結果。前不久，廳黨組書記、廳長劉捍東同志專門聽取了財政監督工作匯報，對全省財政監督工作予以了肯定。劉廳長在聽取各處室工作匯報時強調：財政部門在資金分配中要關注為什么安排、安排后如何使用、使用后效果如何等三個方面的問題。因此，管好、用好各項財政資金，使其發揮應有的效益，各級財政部門責任重大，財政監督工作只能加強，不能削弱。省廳各分管領導對監督工作也是高度重視，逢會必講，從而為全省財政監督工作營造出了良好的氛圍。

記 者：“天下之大，民生為重。”近年來，江蘇省不斷加大改善民生力度，對民生項目的投入逐年增加。為保障這些民生政策落實到位，江蘇省做了哪些工作？

徐組長：2009年—2011年三年間，江蘇省公共財政預算收入連續突破3000億元、4000億元、5000億元大關，與之相對應，江蘇省堅持把新增財力用于民生領域，不斷優化社會保障、社會管理財政投入，積極落實各項民生政策和待遇，著力提升公共財政服務社會、服務發展的水平，筑牢社會保障、社會管理創新物質基礎。在全省財政工作會議上，省委副書記、省長李學勇要求嚴格加強資金監管，重點是對民生資金、重大財稅政策執行情況進行監督檢查和跟蹤問效。因此，在日常監督工作中，我們將民生資金監督作為工作的重中之重，尤其是對三農、社保、科教等資金，我們通過創造性地開展財政監督工作，確保民生財政資金的安全、規范和有效地使用。

通過創新民生資金監督機制，我們實現了在過程上，對民生資金的全過程監督；在方法上，強化了民生資金的日常性監督；在監督體系上，逐步建立全方位、多層次、多形式的民生資金監督體系，按照“資金分配規范、使用范圍明晰、管理監督嚴格、職責效能統一”的原則，做到資金范圍拓展到哪里，資金監管就跟蹤到哪里。通過民生項目資金國庫集中支付、政府采購、招投標和縣級財政報賬制，我們嚴把民生資金監督的“事前、事中、事后”三關，確保民生資金發揮最大的效益。一是事前嚴控關。明確“財政管錢，部門管事”的職權分工，規范資金運行渠道，杜絕不合理使用行為發生。二是事中監控關。對部分民生資金實行縣級報賬等制度，設置資金“管理臺賬”，實行專人、專戶、專賬封閉式管理。三是事后監督關。建立健全資金使用考評監督機制，確保民生資金發揮更大效益。堅持財政監督與審計監督、社會輿論監督相結合，確保民生資金安全運行；堅持強化整改和規范管理相結合，寓整改于管理之中；堅持考核獎勵和問題懲處相結合，實行獎懲分明的監管機制，切實增強“管錢”、“用錢”的責任意識和風險意識。如在去年省廳監督檢查局對徐州、連云港、鹽城三市2008—2010年脫貧攻堅省財政獎補資金計14.02億元，進行了現場檢查。重點檢查省級獎補資金的撥付、報賬管理、專戶核算、結余資金使用情況以及各縣（區）扶貧部門扶貧項目資金的管理等情況，并對部分項目的實施情況進行現場察看。通過檢查，發現存在滯留擠占項目資金、縣級報賬制執行不嚴、現金發放項目資金、報賬票據不規范、會計檔案保管不善、項目調整未報備、項目建設分散等問題，并提出了加強管理認真整改的建議。

近兩年來，在民生資金監督方面，全省共對4241個部門和單位的財政資金使用管理情況進行了專項檢查，查出違規違紀資金31.77億元，糾正違規違紀資金5.6億元，相關檢查報告和政策建議得到了省委省政府的高度重視。通過開展民生財政監督，不僅維護了財政資金的安全，也保證了財政穩增長、惠民生、促和諧政策的落實。

記 者：全面推進財政科學化精細化管理，重點在基礎，關鍵在基層。江蘇在抓好財政監督“兩基”建設方面做了哪些工作？

徐組長：在財政監督“兩基”建設方面，我們主要是圍繞財政管理的內控制度建設、監督的法制建設和機構隊伍建設等三條主線做工作，全面提升省廳財政管理科學化、精細化水平。

一是加強財政內控制度建設。廳黨組在堅持各項內控原則的基礎上，不斷完善財政運行的內控措施。2009年，在廳機關建立了以預算管理、預算執行管理、財政監督管理及行政管理四大模塊為主體，以政府非稅收入管理、省級財政項目支出績效評價管理、省級行政事業單位國有資產管理、財政政策管理及政務公開為補充的內控制度。該內控制度共涵蓋19個處室，包括22項制度、29項各類專項資金及多項業務管理制度，94個業務流程、162個風險點、330項風險控制措施。去年，省廳又完成了廳屬事業單位的內控制度建設。至此，覆蓋省級財政管理主要業務，包含機關和事業單位的管理與服務活動的財政廳內控制度體系基本建立。

在內控制度建設中，省廳將工作責任合理分解到每個處室、每個崗位、每個干部，要求每個崗位都要對上級崗位負責，一級抓一級，一級對一級負責。同時，對各項財政業務流程和內部管理進行流程再造和優化，對財政各項業務以流程圖和流程控制的形式進行直觀描述，量化控制標準，明確具體工作完成時限和必要程序，提高了工作效率和質量。此外，在全廳范圍內公開各項財政業務和內部管理制度，還可以讓每位干部全面熟悉了解財政運行情況，使各項財政業務更加公開透明，便于全面控制和全程監督。

二是加強財政監督法制建設。依法監督是財政監督的生命線，制度建設是依法行政、依法監督的基礎。《江蘇省財政監督辦法》的頒布實施，是我省財政監督法制建設的重大成果。為配合該《辦法》的出臺，省廳先后制定了《關于建立財政監督長效管理機制的實施意見》、《財政檢查工作操作規程》、《部門預算檢查操作規程》、《會計師事務所執業質量檢查操作規程》、《財政監督管理工作考核暫行辦法》、《財政監督檢查聘用專業人員管理暫行辦法》和《財政監督檢查檔案管理暫行規定》等制度。去年，又組織修訂了《江蘇省財政廳財政檢查操作規程》等辦法，進一步規范了財政監督的執法行為。各地也結合實際，制定完善了本地區的操作規程和細則，健全了一系列規章制度，規范了檢查行為。徐州市制定了《財政監督信息披露和公告制度》，無錫市出臺了《財政管理外部控制體系實施辦法》及《實施細則》，南通市出臺了《財政資金銀行存款管理試行辦法》，豐縣建立了《財政專項資金管理辦法》等。通過制度建設，實現了用制度管人管事管財，進一步夯實了工作基礎，規范了工作行為。

三是加強財政監督機構隊伍建設。健全的機構，高素質的人才，是做好財政監督工作的基礎。近年來，全省各級財政部門在這方面做了大量工作。截止2011年底，全省已建立了118個財政監督機構（含區），形成了完整的財政監督網絡。淮安、常熟、如東、豐縣、泗陽、泗洪、沭陽等12個市縣對監督機構進行了高配或升格。人員素質不斷提高。截止2011年底，全省428名專職監督檢查人員中，具有本科以上學歷的有333人，具有中級以上職稱252人。通過培訓、崗位練兵、現場分析會等方式，鍛煉和培養了一批懂業務、會查賬、能分析、守紀律的財政監督專業干部。近兩年，全省先后舉辦培訓班191期，約1100人參加了培訓，監督檢查人員政治業務素質得到明顯提高。為了進一步充實財政監督力量，今年，我們特邀了100名“財政監督檢查員”，這些人是省直行政事業單位財務行家和具有一定經驗的財政監督人員，其中20人為高級會計師或非執業注冊會計師，業務能力強。常州市等地也比照省廳聘請了市里的 “財政監督檢查員”，通過這一創新，我們極大地推進了全省的監督隊伍的建設，為下一步財政監督工作發展打下了良好的基礎。

記 者：“四位一體”的大監督模式，是江蘇省結合本地實際進行的財政監督創新之舉，得到了財政部的高度肯定。請您談談“四位一體”監督模式運行以后，江蘇財政監督工作的變化。

徐組長：“四位一體”大監督管理體系，是江蘇省財政部門立足當前、著眼長遠的一次管理創新。這一制度設計具有江蘇特色，以預算編制、預算執行、績效管理、財政監督為主體，覆蓋了“收、支、管、用”，在資金運行上構造了一個閉合系統，一環扣一環。新的職能分工使預算編制、執行、績效管理、財政監督，既分離又相互制衡、各盡其責，既有效控制財政管理單個環節的自由裁量權，又有機協調、共成一體，提高了財政資金運作的效能效率。“大監督”的做法得到了財政部的高度肯定，并作為經驗在全國推廣。

實行“四位一體”大監督后，財政部門原有的監督職能由內部各機構共同履行，監督檢查工作由監督檢查部門實行統一歸口管理、統一組織協調、統一規范程序、統一處理處罰、統一檢查經費管理，按照“全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部關聯”的目標要求，監督工作貫穿于財政管理的全過程，具體變化主要表現在三個方面：

一是促進了財政監督與財政日常管理的融合。業務部門各環節強化內控、融監督于日常管理中。監督檢查局牽頭抓好綜合監督和專項檢查，做到預算編制先審核、預算執行全監控、經費管理需問效，形成預警高效、反饋迅速、糾偏及時、控制有力、檢查問效的全方位、全過程財政監督機制。

二是實現了財政監督無縫對接，促進了財政管理的科學化精細化。實行“四位一體”大監督后，財政監督事前、事中監督職能得到了進一步提升，其事后監督成果的利用得到了進一步加強。在事前監督環節，以部門預算編制的參與為著力點，實現了監督關口的前移；在事中監督環節，以預算執行動態監控管理為關鍵紐帶，積極促進預算編制落實、預算執行規范。在事后監督環節，注重檢查成果的反饋和利用，財政監督促進財政管理的綜合效能得到了有效發揮。各業務管理機構發揮各自的工作優勢，不斷創新監督方式，實現了財政監督的無縫對接。例如將依法監督與政務公開相結合；將合規監督與績效監督相結合；將事前審核調研、事中跟蹤監控與事后監督檢查相結合；堅持監督與完善政策相結合等，極大地促進了財政管理的科學化精細化水平的提高。

三是提高了財政工作的透明度，促進廉潔高效。隨著公眾納稅人監督意識日益提升，提高財政透明度是公共財政必然的選擇。推進“四位一體”大監督管理體系，為提高財政透明度提供了漸進式解決方法。首先是提高預算的完整性，在財權統一、收支統一的盤子中來綜合考察和反映政府的運行成本和服務；其次是讓財政決策權、執行權、評價權和監督權分離制衡，避免財政權力過于集中在某個業務環節，減少因自由裁量權過大而發生的失控；三是提高預算的精準度，為“三公”支出公開打下基礎；四是加快推進財政績效管理，以績效評價手段來促進預算決策機制的完善，“用一把尺子量百家”，增加專業論證和公眾參與環節；最后，實行獨立的財政監督，從外部管控所有財政資金的各個流轉環節，實現讓財政資金和財政干部“兩個安全”。通過“四位一體”大監督管理模式改革，大大提高了財政部門本身的透明度，提高了公眾對財政、對政府的信任度，有效促進了財政決策的廉潔高效。

記 者：會計監督事關經濟社會發展全局，規范會計行為、提高會計信息質量是財政監督的一項重要工作。近年來，江蘇省在會計監督方面是如何開拓創新的？

徐組長：會計監督是經濟監督的基礎，也是規范會計行為、維護社會主義市場經濟秩序的重要手段。近年來，按照財政部的統一要求，我們積極做好會計監督工作。

一是更加關注重點和熱點。重點關注與人民群眾切身利益關系密切的交通運輸、能源資源、醫藥衛生、公用事業等領域。同時將重點行業與民生資金、擴大內需的財政性資金相結合，突出檢查的重點，努力做到檢查一次，規范一個行業。

二是更加突出績效。在關注重點行業的同時，要求各市縣有針對性地選擇一個有利于拉動內需促增長的項目開展績效監督，切實關注財政資金的經濟性、效率性和效益性，并形成專題調查報告。

三是更加彰顯精細化、規范化。通過近幾年的實踐總結，編撰了適合江蘇工作實際的《會計師事務所執業質量檢查手冊》。《手冊》既體現了新準則新要求，又體現了差別原則，更加適合中小所的實際情況，《手冊》通過調查問卷、圖表等方式使復雜繁瑣的檢查程序變得形象、直觀。同時在實務工作中將處理處罰的政策界限和標準進行了量化和細化，將行政處罰和行業自律處罰的不同等級分別對號入座，從而統一和細化了處理處罰的政策界限。

四是更加體現上下聯動、資源整合。近年來，我省積極創新會計聯合監管模式。按照“上下聯動、左右聯合、內外結合”的方式，實施省市縣“三級聯動”；按照“統一工作要求、統一檢查專家、統一審理處理”的基本原則，會計師事務所執業質量檢查采取省級“授權委托”市級檢查和省級實行統一審理、“遠程控制”的會計監督模式，省級和市縣的財政監督機構通過工作計劃管理、項目聯動、工作配合等方式形成了縱向合力；積極探索試行遠程 “咨詢專家”制度，提高了檢查質量和效率。

五是實行會計監督綜合治理，進一步提高檢查效能。近年來，我們加大了會計信息質量檢查與會計師事務所執業質量檢查的關聯性，通過對企業和會計師事務所的相互延伸檢查，進一步提高了會計師事務所的執業質量；通過把會計監督與人民來信、專項資金、“小金庫”等檢查有機結合起來，對會計監督進行綜合治理，提高了檢查效能；建立會計監督查前公示和查后公告制度，向社會公示被查單位名單以及檢查內容等，在檢查結束后向社會公告檢查結果，有效提高了會計監督的影響力和透明度。

據不完全統計，2010-2011年，全省組織檢查會計師事務所189家，檢查企事業單位1336戶，查出資產不實4.12億元，所有者權益不實1.72億元，利潤不實1.05億元，信息披露不實8.43億元，其他違規問題資金3.64億元，處理處罰企事業單位258戶，注冊會計師32名。通過開展會計監督，較好地整頓和規范了會計秩序，提高了我省會計信息質量。

記 者：要確保財政監督“十二五”規劃總體思路和基本要求的順利實現，必須實現財政監督的科學發展。請您談談下一階段江蘇財政監督的主要工作思路以及人才隊伍建設等工作。

徐組長：2012年是“十二五”規劃的第二年，也是承上啟下的關鍵一年。當前及今后一段時期，是我省全面落實“六個注重”、全力實施“八項工程”，又好又快推進“兩個率先”的關鍵階段，也是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式的攻堅期。這一時代特性要求在今后一個時期內的財政監督工作，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹科學發展觀，認真落實省委、省政府的重大決策部署，以積極服務“八項工程”為抓手，突出監督重點，確保財政政策有效落實和財政資金安全規范有效；堅持科學監督、依法監督，狠抓“兩基”建設，不斷健全日常監督和專項監督相融合的大監督機制，健全覆蓋所有政府性資金和財政運行全過程的監督機制，完善 “四位一體”的財政管理新體系。

圍繞這一工作目標，全省各級財政監督部門要將保障政策執行、促進改善民生、完善體制機制，作為財政監督工作的出發點和落腳點，把推進財政科學化精細化管理放在更加突出的位置，把確保財政資金安全、規范、有效作為重要目標，精心謀劃，扎實推進，不斷提升財政監督工作水平。

一是要堅持服務大局，進一步加強對財稅政策執行情況的監督檢查。新的歷史時期，全省各級財政監督部門要緊緊圍繞財政中心工作，服務大局。要圍繞省委、省政府的重大決策部署，以“八項工程”等關系社會發展和民眾切身利益的重大支出項目為重點，開展相關財稅政策落實和資金使用管理情況檢查，以反映政策執行中的新情況、新問題，提出改進意見和建議，促進政策和制度的落實和完善。進一步加強對部門預算、國庫集中收付、政府采購等財政改革政策落實情況的監督檢查。重點對預算單位的預算編制、執行、財務核算、決算等情況開展監督檢查；采取部門交叉檢查的方式，強化財政部門的預算監管職責，切實提高日常監管工作質量，保障各項改革順利實施。積極開展財政系統內部檢查。結合廉政風險防控管理工作的開展，落實內部監督工作主要領導負責制，加強內部監督成果利用與轉化，促進財政管理水平的提高和內部控制機制的健全。

二是要突出科學發展主線，進一步豐富和完善財政“大監督”機制建設。按照財政科學化、精細化管理的要求，進一步完善財政“大監督”制度。在相繼出臺 《監督檢查操作規程》、《外聘檢查人員管理辦法》、《廳屬單位負責人離任審計辦法》，以及《檢查處理結果跟蹤落實辦法》等制度的基礎上，還要出臺《省級機關財務監管辦法》、《加強會計師監管的指導意見》等制度；要從制度設計入手，進一步優化財政監督流程，完善復核審理程序，促進財政“大監督”機制不斷深化；健全預算動態監督機制，依托“金財工程”，建立和完善財政預算實時動態監管系統，逐步將財政監督融入財政預算管理全過程，實現對資金運行的實時在線監督和全過程監督；要進一步提升內部監督的覆蓋面和層次，逐步實現由檢查型監督向促進管理型監督轉變。充分利用內部監督成果，加大對違規行為的制約和糾正力度，形成穩定長效的內部監督檢查機制；財政監督要“全數量化”，要健全有利于深化財政監督工作的長效機制。

三是要創新監督方法，不斷拓展財政監督的廣度與深度。改革創新是財政監督工作前進的不竭動力。全省各級財政監督部門要始終堅持在改革中強化財政監督，在改革中推動發展，以創新完善服務，不斷拓展財政監督的廣度與深度。要健全內外互動機制，進一步發揮專職監督機構的主導作用和業務管理部門的重要作用，健全與相關處室的互動機制，共同開展專項資金、政府采購、資產管理、稅收政策、銀行賬戶、舉報案件等的聯合檢查。建立公示公告常態化機制，積極推動監督檢查工作的信息公開，將檢查及處理處罰行為置于監督之下，促進財政監督工作的規范化和法制化。采取綜合性公告與案例性公告相結合的方式，加大對重大違法違紀案件的公開力度，提高財政監督的權威性和震懾力。要更加注重監督成果運用，根據監督檢查中發現的問題，有針對性地采取措施，完善管理制度；要搭建財政監督信息公開平臺，積極推進財政監督檢查成果共享與利用；要建立檢查結果與預算編制動態關聯機制，將監督檢查結果作為下一年度部門預算編制、項目申報、績效考核等重要決策參考因素，并督促跟蹤落實。要建立完善監督檢查結果跟蹤落實制度，督促被檢查單位認真執行處理處罰決定，對移送事項的處理結果進行跟蹤，督促相關單位完善內部控制制度，促進財政管理的發展提高。

四是重視人才戰略，進一步加強組織領導和隊伍建設。財政監督工作離不開高素質人才隊伍，各級財政部門要站在全局高度，重視人才戰略，著力打造一支高素質、復合型，能打硬仗的監督隊伍。各級財政部門“一把手”要大力支持財政監督工作，重視、建立“大監督”機制，在機構、干部配備、物力上支持監督檢查部門，在實施檢查計劃、整改落實上支持監督檢查部門依法履職，積極創造條件實現高位監督，對表現突出的同志予以提拔重用；要借鑒先進做法，主動作為，構建合理的人員結構，進一步增強財政監督機構的力量；要多管齊下提升干部素質，加強政策理論和業務能力培訓，以適應新形勢對財政監督機構和人員素質提出的更高要求，讓財政監督機構真正成為 “干部培訓的基地，成長的搖籃”。要進一步強化全省財政監督干部的政治思想教育，使其耐得住寂寞、經得住誘惑、受得住清貧，在廉政建設上做表率、當標兵。加強學習交流，創造機會，把優秀的專家請進來，讓好學的同志走出去，培養眼界寬、思路寬、胸襟寬的“三寬型”財政監督干部。