農村公共產品供給出路研究
——以淮南賀疃鄉為例

沈曉霞，廖錦亮

（淮南師范學院 政法系，安徽 淮南 232038）

農村公共產品供給出路研究
——以淮南賀疃鄉為例

沈曉霞，廖錦亮

（淮南師范學院 政法系，安徽 淮南 232038）

當前，我國農村公共物品供給嚴重短缺，農村公共物品的供給難以滿足農民的生產、生活以及農村發展的實際需求.農村公共物品供給與需求的嚴重脫節，極大地阻礙了農村經濟社會的發展.筆者通過對淮南潘集賀疃鄉的實地調研,分析淮南潘集賀疃鄉農村公共產品供給管理狀況和存在的問題,并從體制的層面深入思考,找準導致供給不足和管理失位的原因,并探求解決農村公共物品供給短缺的對策設計，以實現農村公共物品供給與需求的平衡，從而減輕農民負擔，推進農業發展，促進農村經濟繁榮.

農村公共產品；產品供給；農民；農業

1 問題的提出

近年來，三農問題已成為我國社會經濟發展中日益突出的問題，嚴重制約著我國經濟的進一步發展，并且影響著農村經濟的持續發展和農村社會的穩定.農村公共產品供給對農村經濟與社會發展有著至關重要的影響，直接關系到農村的生產發展，直接影響著農民的消費需求，與農村的可持續發展密切相關農村公共產品的有效供給能夠保障農業生產持續、穩步發展，維護農村社會穩定，提高農民科學文化水平降低農業生產成本，最大限度的增加農業收益.

公共產品是指滿足公共需要，并具有非競爭性和非排他性的產品.非競爭性是指一個人對公共產品的消費不妨礙他人對公共產品的消費.非排他性是指使用者對某種物品或服務的消費并不減少該物品或服務對其他使用者的供應.從上述概念出發，我們可以將農村公共產品理解為：“是相對于農民私人財產而言，具有非競爭性、非排他性特點，用于滿足農村公共需要的產品.”根據在消費過程中符合非競爭性和非排他性的程度不同，又可分為農村純公共產品和農村準公共產品.農村純公共產品是指在消費中具有完全的非競爭性和完全的非排他性的產品，例如農村計劃生育、農村公共衛生、環境保護、農村義務教育等，一般由政府免費提供.而農村準公共產品是指介于純公共產品和私人產品之間，具有外部效應，在消費過程中具有不完全的非競爭性和非排他性的產品，如農村道路建設、農村社會保障、農村水利設施、農村電力電信建設等.這些公共產品的供給，由政府組織主導后，可適當引入市場和社會力量發展.

賀疃鄉位于潘集區西北部，北與蒙城、懷遠縣隔河相望，西與鳳臺縣接壤，為三縣一市交界地.全鄉總面積66.94平方公里，耕地57045畝，該鄉轄14個行政村，96個自然莊，人口3.1萬人.是潘集區西北部典型的農業大鄉.改革開放三十年來，該鄉農村經濟社會發展面貌得到很大的改善，農民的生活水平進一步提高，農民對農村公共產品需求日益增長與公共產品供給不足、公共產品需求多樣化與供給單一化的矛盾日益突顯，現有的農村公共產品供給機制的弊端也逐漸顯現，在很大程度上制約和妨礙了農村建設的健康運行，已嚴重影響到了城鄉統籌的發展.

因此要從根本上改善我省當前的農村公共產品供給狀況，從農民的實際需求出發，堅持“公開、公正、公平”原則，擴大公共財政在農村的覆蓋面，堅持農村供給主體多元化，明確各級部門權責范圍，強化政府與民間主體的伙伴關系，從根本上改善我省當前的農村公共產品供給現狀，所有這些都必須要求對現有的農村公共產品供給機制進行改革.

2 潘集賀疃鄉農村公共產品供給現狀

2.1 從數量上看農村公共產品現狀

建國后我國實行工業化道路，在工業化初期通過農業稅、剪刀差等形式，將大量的農業積累轉化為工業積累，這就造成了農村公共產品供給資金的短缺.改革開放以來，國家財政支農支出占財政支出的比重正在逐年減少，對農業的投入遠遠不能滿足現代農業發展的要求，這也就造成了公共產品供給總量上的嚴重短缺.據對賀疃鄉調查顯示,雖然農村的公共產品的數量不斷增加,但其供給結構還存在不斷改善的地方,尤其是生活方面的公共產品在農村的提供普遍偏低.

第一，生產性基礎設施建設總量不足.農村基礎施是指為促進農業生產、改善農民生活、促進農村社會可持續發展所必需的各種基礎性設施，包括農村道路和交通設施、農村水利、電力及能源設施、農村郵政、通訊以及公共安全設施等，“是為農村經濟、社會文化發展及農民生活提供公共服務的各種要素的總和”.[1]農村基礎設施是農村生產力的重要組成部分，農村基礎設施建設滯后，將會嚴重影響農民的生產生活，制約農村經濟社會發展.而目前淮南農村的生產性基礎設施建設仍不能充分滿足農民的生產需要.如大型農田水利設施建設，農作物良種開發、培育和推廣，農產品市場供求信息發布及預測等仍不充分.自來水、路燈這樣的公共產品雖然公共純度較低，但確與農民的生活密切相關.14個樣本村中，這類公共產品的供給遠遠的落后于城市，比如只有25.9%的村安有路燈，有的村雖然有路燈卻不亮，大部分村的生活用水使用的自家的水井，生活相對富裕的家庭用水泵來抽水，有的用的還是老式的水井，在農村幾乎沒有統一的生活污水排水設施和垃圾處理點.

第二，關系民生的公共事業發展滯后.首先，農村社會保障問題突出.主要表現為：一是農村養老保險覆蓋率低下.賀疃鄉農村社會已步入老齡化階段，農村勞動力資源總量為3.1萬人，其中50歲以上的6200人，占21.1%.鄉鎮仍沒有敬老院，無法滿足農村養老要求.雖然農村養老保險制度已經全面實施，市縣出臺了被征地農民養老保險政策，但受傳統思想的影響，我國農村養老仍以家庭養老為主，農民參與養老保險意識不強，多數農村老年人口仍然沒有加入農村養老保險行列.二是農村醫療保障享有率低下.近年來在政府領導下，農村大部分地區已經開展了新型農村合作醫療工作，在我們所調查的14個行政村全部實行了農村的合作醫療和社會保障制度,在某種程度上解決了農民的醫療和養老問題,部分農民已從中受益.但由于各方面原因，醫療場所和設施嚴重落后，農村公共醫療衛生體系人才匱乏，這些醫療人員的學歷層次較低，經驗不足，因此，醫療服務水平和質量低下，農民看病仍有向城市聚集的趨勢.農民并沒有得到真正的實惠.醫療問題、養老問題仍然是當前農村發展中的重要問題，影響農民對政府的信任.其次，農村基礎教育、文化服務水平低下.教育水平低下直接影響農民個人收入的提高.近年來，政府認真貫徹實施農村義務教育政策，農村社區教育狀況有所改變，但總體水平較城市相比遠遠滯后.農村基礎教育仍舊存在著經費不足、師資力量匱乏、教學質量不高、教育致貧等問題.而農村文化服務水平雖逐年提高，但覆蓋范圍較小.在我們所調查的14個行政村中,只有個別的村通有線電視.在休閑娛樂方面,有7個村里有體育活動場所、閱覽室等健身或文化活動場所,但由于農民自身的特點，政府能夠提供的農村文化服務與農民的需要相差甚遠，不能滿足農民發展的多樣個性化要求.

2.2 從結構上看農村公共產品的現狀

一直以來，農村公共產品供給采取的是“自上而下”的供給模式，即上級政府決定下級政府的公共產品的生產，地方政府決定農民的公共產品提供，完全忽視了農民對公共產品的實際需求.一方面農民急需的生產性公共產品和農村可持續發展所需的公共產品嚴重不足.另一方面，地方政府為追求“政績”或者短期的經濟效益，打造“形象工程”“達標工程”，提供非生產性公共產品，由于非生產性公共產品較生產性公共產品而言有著較強的激勵，所以能在短期內見效的、體現政府官員政績的、能為上級領導看得見的“政績工程”和“面子工程”建設過多，為了實現某些農村公共產品的強制性供給，還需要相應的公共組織機構的供給，從而造成政府機構臃腫，冗員繁多，還要消耗大量的公共資源去維系機構的運轉.這不僅形成公共產品供給的相對過剩，也增加了農民負擔.例如賀疃鄉北斗星農貿市場.2004年，賀疃鄉黨委，政府安排部署“新農村建設”，“城市化管理”工作，原鄉政府要求新村居民要及時把房屋建起來，大門，大棚，攤位等工程完成后由鄉政府落實并形成集貿市場，建設資金來源于居民投資，政府統一征地，建房136戶，每戶征地和建房需要投資15萬元，合計2040萬元，而上級政府投入資金附屬項目有（路燈、道路、綠化帶、采轉、排水溝、攤位、鋼構大棚等）約800萬元.當時賀疃鄉黨委、政府要求新村的居民把樓房建起之后，上級撥款完善附屬設施，形成集貿市場，但由于鄉政府資金投入不足，現在仍然遲遲不能完工，給國家也造成了很大的經濟損失.

3 農村公共產品供給不足與失衡的原因

3.1 城鄉二元結構發展模式

我國采取的是提取農業剩余支持工業資本積累和城市經濟建設的非均衡發展模式，實行城鄉分割的二元經濟結構，同時也造成了城鄉相對獨立的公共產品供給體系.隨著改革開放的不斷深入、經濟社會的不斷發展、國家經濟財力的不斷增強，政府在對城市公共產品的供給力度不斷增強的同時，對農村所需的公共產品提供的并不多.農村很大程度上實行的農民“自給自足”型公共產品供給制度，公共產品數量短缺，質量不高是其基本特點.政府這種“重城市，輕農村”的兩類不同的城鄉供給體制，是導致農村公共產品供給中諸多問題的根源所在.

3.2 農村公共產品供給主體缺位

根據公共財政理論，農村純公共產品應由政府免費提供，農村準公共產品由市場機制調節.為了避免因“搭便車”引起的農村公共產品供給中存在的市場失靈和私人供給的無效率或低效率困境，政府更應擔當起農村公共產品供給的主體.但政府的政策偏好是集中財力確保經濟高速增長，在這種利益偏好的導向下，農村成為工業發展的主要資源汲取對象，供給農村的公共產品很少，導致中央政府在農村公共產品供給中的主體地位弱化，本來應該由上級政府提供的公共產品或由政府與農民共同承擔的公共產品成本卻由農民完全承擔，農民在公共產品的供給上面臨著一個尷尬的現實：要不籌資提供農村公共產品，要不就消極作為，減少或根本不提供公共產品.[2]這樣就出現了農村公共產品供給主體缺位，公共事業發展無管理機構組織協調的“真空”局面.

3.3 自上而下的供給決策體制

自上而下的農村公共產品供給決策制度是指公共產品的供給決策是由上級政府做出的.現行的“鄉村村治”模式下，農村公共產品的供給決策仍然沒有突破人民公社時期以行政手段強制性供給的弊端.[3]農村現行的公共產品供給體制是一種自上而下的供給體制，作為“經濟人”的基層政府由于“政績”和“利益”的需要，往往按照上級的決定提供公共產品的供給品種和數量，這樣作為農村主人的農民就無法在公共產品供給決策中體現自己的意志，表露自己的想法，最終導致有限的供給偏離需求，農村產品供給結構失衡和大量公共資源的浪費.

3.4 農村公共產品供給的資金使用混亂并且缺乏有效監督

現行的公共資源配置過程缺乏約束機制，鄉村財務管理混亂，資金收支帳證不全，甚至出現沒有建帳或者出納會計一人兼任的現象.資金使用非透明化使得一些管理人員有機可乘，假公濟私、貪污腐敗的現象屢見不鮮，造成大量供給資金的浪費.農村公共產品和公共服務提供的部門、資金渠道、部門政策較多，缺乏系統性和協調性，公共資金投入分散，政策之間相互制約的現象也時有發生.監督信息的缺乏和農民自身的原因也導致監督無法進行，各單位作為被監督者，對本單位的預算外資金的收支掌握完全信息，而審計和相關管理部門作為監督者只掌握非常有限的信息，兩者信息不對稱，增加了監督成本.同時農民自身受文化知識限制，既缺乏民主監督的意識也缺乏民主監督的能力，有限的資金在暗箱操作中一再縮水.

4 解決農村公共產品供給困境的對策

隨著經濟的發展和人民生活水平的提高，農村居民在私人產品得到一定程度的豐富和滿足后，必然增加對公共產品的需求.但是當前我國農村公共產品在供給上卻相對滯后，這種供求矛盾嚴重阻礙了農村經濟發展和農民生活質量的提高，影響社會穩定，所以增加農村公共產品供給是當前經濟工作中最緊急最重要任務之一.

4.1 建立城鄉一體化的公共產品供給體系

要加快我國農村經濟和社會的發展，真正減輕農民的負擔，必須從根本上改變非均衡的城鄉公共產品供給制度，堅持城鄉一體化的政策導向，改變重城市，輕農村的發展政策，向城鄉提供均衡的公共產品.[4]首先，要按照統籌城鄉發展，建立公共財政體系，從根本上調整國民收入格局，將農村公共產品供給納入國民經濟社會發展規劃和財政預算體系，保證國家財政對農業總投入有較高的增長幅度，并制定具體實施辦法，規范政府投資行為，建立起工業反哺農業，城市支持農村的新機制.其次，政府應加大農村公共產品供給的財政投入力度，增加國債用于農業農村的支出比重，完善轉移支付制度，精確估計各地財政能力以決定各地應該得到的轉移份額，將公共支出向縣鄉延伸，使其盡可能落實到鄉鎮，同時把更多的公共資源投入到農村地區的公共產品和服務的供給.最后，政府要遵循統一、公平、公正的原則，在城鄉公共產品的供給上，統一政策、統一標準、統一待遇.政府應盡量為城鄉居民提供大致相當的公共產品和公共服務及公用設施，逐步化解城鄉在公共產品供給上的二元格局，促進城鄉經濟一體化.

4.2 實現農村公共產品供給的多元化

公共產品的性質決定了其生產的目的并不是追求利潤的最大化，而是追求社會公共利益的最大化.政府作為公共利益的代表，理所應當地成為農村公共產品的提供者.但是由于我國農村公共產品的需求量大以及需求范圍的差異，僅僅依靠政府是遠遠不夠的，因此應依據農村公共產品的層次性，構建多元化的農村公共產品的供給.可以借鑒國外的供給經驗，采取以下幾種方式完善農村公共產品供給：農村純公共產品和非競爭性、非排他性大的準公共產品應由政府提供；非競爭性、非排他性和外部效益小的農村準公共產品由政府和私人混合提供；不存在收費困難，受益范圍小的公共產品可完全由私人提供.換言之，除了純公共產品必須有政府提供外，其他農村公共產品要逐步向各類組織，如企事業單位和非政府組織開放，通過引入社會資本，實現供給的多元化.[5]同時應運用市場化手段吸取資金，擴寬籌資渠道，按照“政府引導，市場運作”的原則，引用民間資本，為民間資本營造寬松的投資環境，在明確產權的情況下，按照“誰引進，誰收費”和“誰投資，誰受益”的原則，通過政府與市場混合的方式提供農村公共產品，建立多元的農村公共產品供給主體，實現資金來源的多元化.

4.3 建立科學民主的農村公共產品供給決策體制

現行的自上而下的農村公共產品供給決策體制是導致目前農村公共產品供給效益低下的重要原因之一.因此必須建立科學民主的農村公共產品需求表達和供給決策機制，實現農村公共產品供給決策的轉變.

要打破農村公共產品供需長期由鄉村行政官僚把持的局面，建立由鄉村村民內部決定公共產品供需的新體制，通過在鄉村組織中設立村民對公共產品的表達機制和傳導機制，使多數村民的需求意愿得以真正體現.首先推進農村基層民主建設，建立農民對農村公共產品的有效表達機制，健全完善鄉鎮人民代表大會和村民代表大會制度，使農民的意見得到充分反映.由全體農民或農民代表對本社區的公共產品供給進行投票表決，在尊重大多數農民的意愿基礎上，鼓勵農村居民參與到農村公共產品及服務決策的制定和執行過程中，形成政府與農村共同決策模式，保證農村公共產品及服務的有效供給.其次要提高農民的文化素質和組織文化程度.我國農民由于科學文化水平普遍較低，在國家的資源配置中是一個龐大的弱勢群體，缺乏自我保護意識.因此需要在考慮其特殊性的基礎上，增強農民群體力量和維護自身權益的意識，引導他們積極參與監督有關決策活動，增加其參政議政能力，相應的還要推進基層制度建設，充分村民自治.

4.4 完善公共產品供給制度的約束機制

在公共產品的供給過程中，要加強對公共產品供給資金使用的監督、監察，堅決拒絕權力腐敗行為，防止供給資金的浪費.首先要按照市場經濟體制要求，以制度建設為核心，制定和完善公共產品建設資金管理制度和辦法，規范支農專項資金項目目標管理，使各項資金管理有章可循.其次，引進科學的支出分配方法.制定符合實際的支出標準，同時政務公開、村務公開，定期向群眾公布收支狀況，增加公共產品供給資金的使用透明度，提高農民的監督意識，積極發揮人民群眾的監督檢察作用，確保公共產品供給資金的合理使用.最后，要加強社會審計監督作用，進一步完善項目評估制度、跟蹤檢察制度、項目法人負責制、工程招標投標制，對項目實行嚴格的預算管理，進行成本效益核算.項目完工后，應由村民代表對項目的預決算情況、過程質量進行評估審議，評審結果較差的項目應由負責人承擔相應的責任.[6]

〔1〕馮進昆.吉林省新農村建設中農村公共產品供給問題及對策探析[J].長春金融高等專科學校學報，2011（3）.

〔2〕張雪綢.農村公共產品供給與農民收入問題研究[J].農村經濟，2005（10）.

〔3〕郝耕.我國農村公共產品供給問題與對策研究[J].理論導刊，2005（10）.

〔4〕趙明嵐.新農村建設中公共產品供給存在的問題與對策[J].經濟縱橫，2009（4）.

〔5〕馮先靈.農村公共產品供給制度的思考[J].學習論壇，2006（11）.

〔6〕陳強，等.后稅費時代的農村公共產品供給[J].貴州財經學院學報，2005（4）.

F320

A

1673-260X（2012）10-0078-04

淮南師范學院校級項目2010QNW02）研究成果