論我國設施農業保險法的完善

2012-08-15 00:45:05楊德興

長春教育學院學報 2012年12期

楊德興

論我國設施農業保險法的完善

楊德興

摘要：設施農業的發展程度已成為衡量一個國家或地區農業現代化水平的重要標志之一。我國是世界上發生自然災害最為嚴重的國家之一，設施農業保險是防范農業災害風險的有效途徑之一。我國設施農業保險法律支撐不夠，保險市場供求失靈，制定、完善設施農業保險有關法律法規已是刻不容緩。我國應堅持政府和保險公司責任共擔的保險模式，加快設施農業保險立法進程，創新設施農業保險產品，多渠道加大保險的有效需求，多途徑化解農業保險巨災風險。

關鍵詞：設施農業；保險；法律法規；巨災風險

楊德興/蘇州農業職業技術學院人文科學系講師，蘇州大學國際法學碩士研究生(江蘇蘇州215008）。

一、我國設施農業保險發展現狀

農業受自然條件、生態環境影響較大，是收益較低的基礎產業，發展設施農業是實現農業現代化的必由之路。設施農業有廣義和協議之分。廣義的設施農業是指利用溫室、大棚等設施進行農作物和動物生產的技術，而狹義的設施農業一般指利用溫室大棚等設施進行農作物生產的技術，主要包括設施栽培和設施養殖。[1]改革開放特別是“十一五”以來，我國設施農業發展取得長足進步，實現歷史性突破。2008年農業部印發了《關于促進設施農業發展的意見》，2011年又編制了《全國設施農業發展“十二五”規劃（2011-2015年）》，《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》將“加快發展設施農業”作為推進農業結構戰略性調整和加快發展現代農業的重要內容。據統計，2010年我國園藝設施面積超過350萬公頃，其中日光溫室面積超過38萬公頃；生豬、蛋雞、肉雞、奶牛和肉牛的規模化養殖比例分別達到64.5%、78.8%、85.7%、46.5%和41.6%；設施蔬菜總產量超過1.7億噸，占蔬菜總產量的25%；設施水產品產量達到780萬噸，約占水產品總產量的15%。[2]設施農業在建設社會主義和諧新農村及農業現代化工程等方面發揮著重要作用。但同時必須清醒地看到，我國是世界上發生自然災害最為嚴重的國家之一，農業風險問題一直是困擾農業發展的突出問題，而農業保險是防范農業災害風險的有效途徑之一。

我國從1982年起恢復辦理國內農業保險業務。根據2004年中央一號文件“加快建立政策性農業保險制度，選擇部分產品和部分地區率先試點，有條件的地方可對參加種養業保險的農戶給予一定的保費補貼”的精神，保監會于同年在部分地區啟動了農業保險試點工作。2007年中央財政啟動對部分種植業和養殖業保險產品提供保費補貼的試點后，我國農業保險的發展進一步提速。[3]截止到2010年底，我國共有19家農險經營機構，這些機構又可分為綜合性保險公司和專業農業保險公司。其中，人保財險（中國人民財產保險股份有限公司）、中華聯合、安華、陽光農業、國元、安信等6家主要農險經營機構的業務規模占全國的96.61%。人保財險2007年至2010年持續引領農險市場，市場占有率均在50%以上。2010年，全國農業保險實現簽單保費135.68億元，支付賠款100.69億元；承保各類農作物6.8億畝，承保森林4.8億畝，承保各類牲畜6.34億頭（羽），參保農戶1.4億戶次，為農民提供了3943.1億元風險保障。當前，我國農業保險承保品種已覆蓋農、林、牧、副、漁業的各個方面，開辦區域已覆蓋了全國所有省區市，并逐步增加了農民迫切需要的風險責任。[4]

在普遍建立了農業保險制度的基礎上，各級政府也開始推行設施農業保險試點工作，各保險公司也陸續推出設施農業保險險種。中國人保財險蘇州市分公司自2009年就推出高效設施農業保險險種，2010年高效設施農業保險保險金額1917萬元，與上年同期相比增長214%。江蘇省委、省政府決定從2011年開始，由財政補貼，在全省范圍內推動高效設施農業保險工作。該項參保保費中，農戶只需支付20%，其余部分由省財政承擔50%、區鄉兩級財政承擔30%。高效設施農業參保后，一旦設施、作物在自然災害或意外中受到損失，保險公司按照參保對象實際損失的程度進行賠付。在各級政府的大力助推下，設施農業保險的風險保障和經濟補償作用日益凸顯。2012年中央一號文件《關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》出臺后，我國設施農業保險進入新的發展階段。但同其他國家特別是經濟發達國家的農業保險相比，我國設施農業保險仍處于起步階段，規模和發展速度、保障能力和水平與新農村建設的需求還不相稱，突出表現農戶的參保率還不高、政策支持面還比較窄等，亟待進一步完善提高。

二、我國設施農業保險存在的主要問題

（一）我國農業保險立法嚴重滯后，法律法規支撐不夠

盡管我國農業保險經歷了30多年的發展，但至今仍沒有專門的農業保險法律法規加以引導和規范。我國至今既沒有一部農業保險法律，也沒有一部農業保險行政法規。目前只能執行規范商業性保險活動的《保險法》和地方性法規和規章。2009年新修訂的《保險法》）（186條）規定：“國家支持發展為農業生產服務的保險事業。農業保險由法律、行政法規另行規定。”這一方面表明農業保險的發展可以不受《保險法》規定的自愿原則的限制，可以采取強制方式；另一方面也意味著在《農業保險法》沒有出臺前農業保險缺乏法律約束及法律保障。[5]由于我國推行設施農業保險時間短，中央政府層面尚未出臺專門針對設施農業保險的法律法規，有關條款散見于國務院《關于促進生豬生產發展穩定市場供應的意見》，以及財政部《中央財政種植業保險保費補貼管理辦法》、《中央財政養殖業保險保費補貼管理辦法》和保監會發布的一些指導意見。在地方政府層面，主要是省、市政府發布的規范性、執行性的文件。由保監會起草的《農業保險條例（征求意見稿）》及其說明于2012年5月4日全文公布，征求社會各界意見。但從征求意見稿的法律條文看，大多是原則性、概括性規定，可操作性不強。總體來看，這些地方性法規和部門規章立法層次低，權威性不夠，各地規定又有差異，協調性差，顯然已不適應我國入世后農業發展的需求。

（二）保險公司參與農業保險業務的積極性不高，保險產品尚不能滿足農民的需要

農業要面臨自然風險、市場風險的雙重制約。農業特別是設施農業中的大棚種植業一旦遇到冰雪大風等自然災害，就會遭受沉重的損失，因災致貧的事件經常發生。對此，一些種植戶就編出了這樣的順口溜“大棚菜，是個害，白天塌，晚上蓋，一年一個萬元債”，這也形象地反應出農業弱質性、農業保險容易出現巨災損失的特點。農業風險的特殊性決定了農業保險有較高的賠付率和交易成本，這使得農業保險往往陷入到“費率高農民保不起、費率低保險公司賠不起”、“大做大賠，小做小賠，不做不賠”的尷尬境地。以盈利為目的的商業保險公司紛紛放棄參與農業保險業務，導致專業的農業保險供給主體缺乏。[6]例如，目前陜西省的農業保險主要是政策性農業保險。這其中，僅有中國人民財產有限公司和中華聯合財產保險股份有限公司兩家單位參與其中，而其它保險公司的商業性農業保險幾乎空白。專業農險公司同樣面臨經營成本過高、經營風險偏大、政府干預過多、缺乏產品創新的外部條件等突出問題。[7]

另外，由于我國農村政策性保險制度尚未健全，保險種類和范圍仍須進一步拓展。目前，高效設施農業保險險種主要有能繁母豬、設施大棚、奶牛、育肥豬等幾種，保險產品嚴重不足。從2012年6月中旬開始，山西省晉中市在全省率先開辦政策性設施蔬菜保險試點。按照試點方案，政府通過財政資金給予參保農戶保費補貼，即財政、農戶按6∶4的比例分攤保費，試點地區每畝標準日光溫室參保的保費為500元，農戶按比例出200元，就可獲得1萬元的風險保障。而在晉中試點之前，政策性設施蔬菜保險在山西省還是一項空白。2012年7月17日，南京人保財險正式與南京高淳縣武家嘴水產品養殖合作社簽訂2700畝螃蟹養殖保險協議，提供總額為540萬元的保險保障，成為全國保險行業中第一家“吃螃蟹者”。[8]在一些地區，農民對溫室大棚蔬菜、特色水果、花卉苗木、特色畜禽養殖等高效農業投保的熱情很高，但是由于這些類型的種養產品市場價格遠較糧食為高，特別是缺乏分散巨災風險的有效機制，保險公司的經營風險偏大，在沒有財政補貼政策的情況下，保險業務很難推動。

（三）設施農業保險相關門檻高，農戶的參保率低

因為體制上的缺陷決定了農業保險供給上產品陳舊單一，產品創新滯后，缺乏市場吸引力，農戶的參保積極性不高。據了解，2012年江蘇省丹陽市共有設施大棚蔬菜4萬畝左右，其中鋼架設施大棚一萬多畝，但現在投保農業保險的鋼架大棚不到5000畝。造成農戶不愿參保主要原因有兩個方面：一是投保的高門檻，讓不少種植戶對政策性農業保險望而卻步。如丹陽市規定政策性高效設施農業保險的參保條件是蔬菜大棚需成方連片，面積在5畝以上，并且必須是鋼管結構。二是保費財政補貼門檻高。2008年蘇北銅山縣出臺了高效設施農業補助標準，其中設施鋼架大棚的補助標準是500畝邊片、竹木大棚補助標準1000畝連片，并且棚體高度、跨度、長度都有嚴格的標準，如達不到標準也就不能享受相關補貼。為了防止有人濫竽充數，騙取補貼，深圳金灣區在2011年出臺對當地農戶建大棚進行補助的方案，該方案要求新建大棚項目原則上使用面積須在10畝以上(含10畝)，原址擴建項目要求新擴建大棚使用面積在10畝以上(含10畝)。同時方案還設置了詳細的技術門檻：鋼架結構大棚高不低于3米，棚寬不小于8米，農膜厚度要求0.08毫米以上(或使用遮陰膜)；水泥柱半鋼架結構大棚標準：水泥柱棚高不低于2.8米，棚寬不小于7米，農膜厚度要求0.08毫米以上，水泥柱設置3排。[6]由于我國設施農業發展模式較落后，設施農業生產個體農戶占絕大多數，規模化水平較低，有的地區一家一戶大多只有二三畝大棚，想要投保卻達不到高效設施農業參保要求，因而農戶無法以單個名義參保，也就不能獲得有關的保險補貼。另外，由于不少農戶對政策性農業保險參保意識不強，很多農戶存在僥幸心理，加之有些地區對農業保險的宣傳力度不夠，農戶申請補貼的程序較為復雜，從申請到獲得補助期間過長，也影響了他們參保的積極性。

三、完善我國設施農業保險的建議

（一）加快設施農業保險立法進程，完善相應的法律法規

越是經濟發達國家越早建立完善的農業保險體系。比如，美國早在1938年就頒布了《聯邦農作物保險法》，對農業保險給予了高度的重視和大力支持；日本早在上個世紀20年代末就推出了農業保險，經過近百年的發展，已經形成了較為獨特的農業保險模式。早在1947年獨立后不久，印度政府就開始考慮農業保險問題，并在1968年起草了作物保險法案和實施方案。經過多年的發展，印度的農業保險已經非常成熟，形成了一套以國家支持的國家農業保險計劃為核心，多種商業農業保險為補充的多層次、全面化的農業保險體系。[9]而我國的設施農業保險立法滯后，由于各參與方的權利義務缺少法律規定，政府對農業保險監管無據，存在諸多無序和混亂現象，制度缺失也導致了農業保險政策執行過程中的不確定性。因此，加快設施農業保險立法進程已是迫在眉睫。鑒于我國開展高效設施農業保險試點工作剛起步，具體可分為三步走。第一步是盡快將《農業保險條例（征求意見稿）》通過立法程序上升為行政法規，并出臺實施細則，細化農業保險的性質、開展農業保險的目的、措施以及政府、農戶、保險人等農業保險市場主體在農業保險中的職能和作用，使農業保險市場有完備的法律規則可依，避免農業保險的隨意性。第二步是適時將《農業保險條例》升格為法律，以法律的形式明確規定農業保險的一些重大問題，為農業保險的發展奠定堅實的基礎。三是出臺專門針對設施農業保險的法律法規。

（二）加大保險產品創新力度，滿足農戶對保險產品的需求

從我國農業保險的模式看，大體上可以分為四類，第一類是商業性的保險公司，即商業保險公司代辦政策性農業保險業務，國家政策扶持，商業化經營；第二類是專業性農業保險公司，如保監會批準成立的上海安信農保公司和吉林安華農保公司等；第三類是民間互助保險公司，如部分漁船船主和農場職工自發成立的互助保險公司等；第四類是引進國際上農保經營較為成功的外資公司，如法國安盟在成都成立的農保分公司等。[10]政府應該更有針對性地鼓勵更多的不同類型保險公司開展更多的政策性農業保險險種，以解決農戶的后顧之憂。要發揮政府在農業保險發展上的主導作用，突出國家政策性支持的重要性，促進政策性保險經營主體進一步多元化。

一是政府或者財政部門應該加大對保費補貼的力度，這是農業保險可持續發展的重要保障。同時注重提升每一筆保單的可賺取的利潤空間，考慮改變以往直接補貼的方式，政府出面為一些農副產品進行保險，農戶出一部分，政府出一部分，以比例的形式來激勵更多的農戶愿意去投保。

二是保險公司要不斷拓寬保險業務范圍，因地制宜設險種，創新農業保險的經營管理手段。如中國第一家專業性農業保險公司——安信農業保險公司研發出“農產品價格指數保險”和“西甜瓜梅雨指數保險”,走出了我國農業保險指數化的第一步。國元公司則開展了中國第一個天氣指數保險產品試點。[8]紫金財產保險公司除了傳統農業保險外，還在揚州、鹽城、淮安等地開發出特色蓮(荷)藕種植保險，為種藕農戶撐起了“安全傘”。2012年7月11日，人保財險寧波市鄞州支公司與鄞州區農林局簽訂了《政策性農業保險農作物種植戶雇主責任保險協議》，協議規定：從事種植業的農民，在生產過程中出現意外人身傷害可獲保險理賠，這一做法開創了浙江省先河。

三是提高農業保險與其他政策的協作性。如可以探索建立“信貸＋保險”農村金融服務新模式，推出“種植或養殖保險＋農戶信用保證保險＋人身意外傷害保險”組成的農業生產小額信貸綜合保險，針對單個標的價值較高的奶牛等種養品種，則可以開展“保單質押”貸款保險。[11]

四是建立有效的巨災風險分散機制，化解農業巨災風險。應盡快建立由有關各方共同參與的農業保險風險基金，主要用于以險養險，提高農業保險公司償付能力。另外，保險公司還可以通過分保、共保和購買再保險等市場化手段分散風險。建立全國性農業再保險機構，或者以國家災害基金形式為農業保險機構提供特別災害的再保險或再融資，從而提高農業抵御風險能力，分散銀行信貸風險，為信貸資金流向“三農”提供有效的政策保障。[12]

（三）多渠道加大保險的有效需求，千方百計提高農民參保率

一個要提高農戶的收入，降低農業保險投保和補貼門檻，簡化理賠和補貼程序，提升農戶的信用水平。二是加強正面宣傳,增強農戶的保險意識。通過采取新聞媒體宣傳報道、保險公司開展宣傳咨詢活動等多種形式,對政策性農業保險取得的成效、政府開展農業保險的目的意義、農業保險的風險責任、保險條款的主要內容、定損理賠的標準及程序等加大宣傳力度,使廣大農民充分認識農業保險對穩定農民生活、保障農民增收的重要作用，提高農戶主動參保的積極性。[13]三是積極發展壯大設施農民專業合作組織鼓勵有經營能力的農民、農民經紀人、農村基層干部創辦各種類型的設施農業專業合作組織。同時要加強農業保險培訓，重點做好對農民專業合作組織、種養大戶等的業務水平和專業技術能力培訓。

：

[1]胡建，肖雨.現代設施農業與傳統農業的比較研究[J].科技創新導報，2009，（5）：219

[2]全國設施農業發展“十二五”規劃（2011-2015年）

[3]張承惠.中國農業保險保費補貼試點的成效與不足[J].發展研究，2010，（11）:54

[4]加快發展農業保險推進農業現代化——關于中國人保財險發展農業保險服務“三農”的調研.[EB].http://piccnet.com.cn/cn/xwdt/xwsd/t20110301_10317.shtml

[5]張權輝.如何依據農業保險的特點制訂適合我國國情的農業保險[J].湖北經濟學院學報（人文社會科學版），2009，（4）:40-41

[6]山西省設施蔬菜上保險政府承擔60%保費.深圳金灣區：農民建大棚最高補貼5000元/畝.[EB].http://ssny.nongji360.com.

[7]見國務院發展研究中心金融研究所農業保險專項課題組報告：《我國專業農險公司的實踐與思考》

[8]南京人保財險簽訂螃蟹保險全國首單:[EB].http://www.yangtse.com/system/2012/07/19/013824472.shtml

[9]邱昊颙.印度農業保險發展研究及啟示分析[J].新疆農墾經濟,2012,(6):91

[10]西班牙、俄羅斯農業保險政策.見財政部網站：http://nys.mof.gov.cn/zhengfuxinxi/tszs

[11]張子良.積極發展農業保險探索建立“信貸＋保險”農村金融服務新模式[J].中國經貿導刊，2009，（9）：39